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INTRODUCCIÓN
El choque ocasionado por la pandemia de covid-19 trajo consigo muchos perjuicios e inestabilidad al no existir antecedentes en la utilización de estrategias para hacer frente a la actividad económica mundial. La necesidad de mitigar los efectos en la economía y la salud de los ciudadanos ha provocado que los Gobiernos de cada región andina propusieran una serie de medidas fiscales. Estas medidas de prevención, junto con la depreciación tributaria por efecto de la ralentización de la actividad económica, tendrán una marca sobre las finanzas públicas.
Los países andinos asumirán un déficit fiscal cercano a los dos dígitos, necesidades brutas de financiamiento cercano o superior al 10 % del PIB (Deloitte, 2020). Así mismo, el escenario fiscal de América Latina y el Caribe se muestra en medio del nivel más alto de la crisis sanitaria, humana, económica y social que la región haya encontrado como resultado de la pandemia.
Se estimó que sus efectos generaron una convulsión en las actividades económicas del 5,3 % en 2020, y que tendrá grandes consecuencias en el trabajo, la pobreza y la desigualdad. Para estos países de la región se ha implementado una serie de medidas fiscales de diferentes magnitudes y alcances para hacer frente a los desafíos de corto plazo que asigna esta crisis (Área de Servicios de Investigación y Seguimiento Presupuestal, 2020).
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2020) en Canadá, los municipios pueden haber perdido entre 10 mil y 15 mil millones de dólares canadienses en ingresos durante los tres primeros trimestres de 2020 y costos imprevistos, incluidas las medidas de seguridad pública y apoyo a poblaciones vulnerables. Las estimaciones muestran que los Gobiernos provinciales pueden tener un déficit de ingresos de 35 mil millones en 2020 y para el 2021, mientras que el gasto adicional neto alcanzaría los 2200 millones de euros en 2020.
Pero los ingresos tributarios serán los más afectados (70 % de los ingresos perdidos), y, en segundo lugar, los cargos y tarifas a los usuarios. En el caso de Chile las municipalidades comenzaron a prepararse para hacer frente a la pandemia desde enero y el 7 de febrero se dictó la alerta sanitaria y centralizó el sistema de salud. Así mismo, Pablo Lavado, investigador de la Universidad del Pacífico, destaca la experiencia en Colombia, en relación a los gastos por el uso de la tecnología para un monitoreo de datos. Además, el presupuesto destinado a la salud puso en primer lugar la inversión en el desarrollo de aplicaciones, lo cual permitió una adecuada identificación de zonas con gran nivel de contagios, para una buena dirección de políticas (Gillers, 2021).
Los Gobiernos locales peruanos que dependen mucho de los ingresos propios han dejado de percibir hasta el 90 % de ingresos clave, como los recursos directamente recaudados y los impuestos municipales, porque las ciudades vecinas han dejado de abonar sus obligaciones debido al confinamiento obligatorio. Esta situación se complicará en los municipios comprendidos en los 6 departamentos y las 34 provincias en las que se ha decretado una estricta cuarentena (Páez, Hidalgo y Villanueva, 2020).
El artículo se realizó específicamente sobre temas de recursos directamente recaudados, para una mejora en la gestión de las finanzas públicas en las municipalidades que asegurara una provisión eficiente y efectiva de bienes y servicios a la ciudadanía; el enfoque descrito en este informe impulsará a diferentes Gobiernos locales a tomar buenas decisiones en el futuro. La presente investigación tuvo como objetivo general examinar los movimientos de los ingresos y los gastos de fuerte financiamiento en las municipalidades.
METODOLOGÍA
La investigación fue de tipo aplicada. Bergstresser (2020) mencionó que trata de determinar una teoría y los elementos que la componen mediante objetivos o pruebas de hipótesis. El enfoque del estudio fue cuantitativo, que consiste en realizar la cuantificación en el análisis y la recopilación de datos e intenta dar respuestas a las preguntas y se enfatiza en medir las variables (Choque, 2019).
También es de diseño no experimental - transaccional, explicativo. El Department of Cooperative Governance of South Africa (2019) manifiesta que son procesos de indagación donde se recogen datos que se generan a partir del uso de instrumentos sin intentar provocar cambios.
Para el desarrollo de la investigación se define como población a las 16 personas que laboran en las áreas de gerencia, de contabilidad, de logística, en la tesorería, el presupuesto y las rentas, quienes fueron los que brindaron los datos correspondientes para la investigación; la población fue igual que la muestra.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
El departamento de investigación y documentación parlamentaria, a través del Área de Servicios de Investigación y Seguimiento Presupuestal (2020), ha elaborado el reporte temático, este comportamiento del gasto de los pliegos municipales es antes, durante y después de la pandemia de covid-19. En ese artículo solo se muestran datos generales a nivel nacional. La información que se brinda en la Tabla 1 corresponde a datos oficiales consignados por el SIAF-MEF y por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) del Perú. De esta manera, el Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria procura brindar información oportuna y de utilidad para la toma de decisiones.
Tabla 1 Comportamiento de los gastos.
| Año 2020 | Variación | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Total | 177 367,90 | 201 809,70 | 90 444,60 | 44,80 | 24 441,90 | 13,80 | 100,00 |
| Nivel de Gobierno | PIA | PIM | Ejecución/Devengado | Avance (%) | Variación absoluta | PIM/PIA (%) | Participación (%) |
| Gobierno Nacional | 124 582,1 | 125 117,5 | 62 931,1 | 50,3 | 535,4 | 0,4 | 62,0 |
| Gobiernos regionales | 31 906,7 | 38 469,0 | 17 335 | 45,1 | 6 562,3 | 20,6 | 19,1 |
| Gobiernos locales | 20 879,1 | 38 223,2 | 10 177,7 | 26,6 | 17 344,1 | 83,118,9 |
Fuente: Área de Servicios de Investigación y Seguimiento Presupuestal (2020).
La interpretación de la Tabla 1 es que existe un presupuesto PIM - 2020 de $ 382 23,20 millones de soles, una ejecución de $ 10 177,70 millones de soles, un avance del 26,6 % y su participación en el presupuesto general es del 18,9 % de los recursos.
En cuanto a la recopilación de información para el desarrollo de este artículo, se muestran distintos argumentos sobre los recursos directamente recaudados de las municipalidades en tiempos de pandemia, los Gobiernos de las ciudades siempre han puesto a los ciudadanos en primer lugar y están programados para brindar servicios consistentes e integrales. En medio de la pandemia necesitan revisar y definir los servicios esenciales y no esenciales, y determinar niveles de servicio razonables para cada uno. Al definir claramente los servicios esenciales, las decisiones sobre la reducción de costos pueden basarse en la confianza de que el municipio continuará satisfaciendo las necesidades más críticas de sus ciudadanos. Los municipios enfrentan decisiones difíciles sobre dónde recortar para mejorar sus perspectivas financieras, ya que no todos los cambios en los servicios tendrán el mismo impacto financiero. Reducir los costos variables es a menudo una forma más rápida de disminuir las salidas de efectivo que centrarse en los costos fijos (Deloitte, 2020). Por otro lado Papcunová, Hudáková, Štubňová y Urbaníková (2020) explican que la economía de los municipios se rige por un plan financiero (presupuesto), que se crea con un período de al menos dos años de anticipación.
El presupuesto del municipio se define por sus propios objetivos y las operaciones financieras relacionadas. Durante el ejercicio económico existen inconsistencias entre el presupuesto y la realidad, que pueden ser causadas por cambios organizacionales, cambios en las leyes o hechos que no se conocieron durante la elaboración del presupuesto. De acuerdo a la parte decisiva de los ingresos y los gastos en el presupuesto tiene la naturaleza de flujos no reembolsables.
Los tipos de ingresos más comunes del autogobierno local en Europa son los ingresos fiscales, las transferencias, las subvenciones y los ingresos no fiscales. Tradicionalmente, los ingresos fiscales tienen la mayor parte. La pandemia ha disminuido la base impositiva de muchos municipios, lo que ha reducido su capacidad para implementar planes de desarrollo urbano. Dado que se espera que las ciudades experimenten déficits financieros significativos, es posible que deban priorizar las inversiones y posponer o cancelar algunos planes que pueden considerar menos importantes.
Se han realizado algunas acciones de respuesta inicial, como la provisión de planes económicos de estímulo y la autorización del aplazamiento de impuestos, cuya eficacia está por verse (Sharifi y Khavarian-Garmsir, 2020).
Con respecto al propósito de esta investigación se debe considerar una recuperación a largo plazo y una resiliencia que todo municipio debería afrontar, y se enfatiza que los líderes municipales deben comenzar a enfocarse en hacer que la vida y el comercio vuelvan a la normalidad lo antes posible. La gente puede llenarse de miedo, por lo que restablecer una sensación de seguridad será un objetivo clave, que los ingresos a corto plazo y las necesidades básicas estén disponibles para estas personas, mientras se construye una resiliencia futura a los desastres mediante la implementación de un trabajo a largo plazo que aborde las causas subyacentes de la escasez de alimentos y la pobreza.
Como parte de estos esfuerzos se ha organizado una serie de seminarios web para apoyar a las autoridades locales y dar alternativas de solución para una gestión financiera pública a largo plazo. Sin embargo, una encuesta recientemente publicada en la edición de febrero de 2021 por Municipal World, en asociación con The W Group, a un grupo de líderes municipales, dio a conocer que los departamentos de tecnología de la información lograron un alto nivel de aceptación por la flexibilidad y creatividad. Hubo desafíos en muchos municipios rurales con servicios de Internet poco confiables. Sin embargo, como se refleja en los niveles de satisfacción, pudieron satisfacer las necesidades del personal y los líderes. Además, muchas comunidades encontraron que las reuniones virtuales y las comunicaciones a veces «han tenido más éxito que en persona», es decir, audiencias, paneles de discusión, entre otros, llegando a la conclusión de que la inversión en nuevas tecnologías sería una de las opciones para el buen manejo de las gestiones municipales (Municipal Corporation Budgets, 2018).
El Comercio (2020) informa que, debido a las capacidades insuficientes, los Gobiernos locales de muchos países se enfrentan a una brecha de movilización de recursos de hasta el 80 % o el 90 %. Esto afecta enormemente la prestación de servicios básicos. Cerrar la brecha fiscal y aumentar la prestación de servicios solo es posible cuando se cumplen dos condiciones previas: en primer lugar, debe existir un Gobierno local confiable y responsable. Para aumentar la recaudación de ingresos y mejorar la prestación de servicios es necesario que existan Gobiernos locales responsables, que entiendan que su tarea principal es brindar buenos servicios a sus ciudadanos de una manera orientada al cliente. El segundo componente, igualmente importante, son los ciudadanos, es fundamental que comprendan la importancia de un diálogo constructivo con su Gobierno local y se sientan estimulados a participar y contribuir a los procesos de planificación y priorización de su ciudad o región.
Por último, en la República de Sudáfrica se da un programa de mejoramiento de las finanzas municipales, se encuentra en su tercera fase de implementación como una intervención para ayudar al Gobierno local a mejorar su gasto en subvenciones condicionales y para ayudar a los municipios a construir sistemas sólidos de gestión de ingresos. Los equipos desplegados en las tesorerías provinciales y en municipalidades seleccionadas han identificado que, en la mayoría de los casos, el personal municipal carece de las habilidades básicas para comprender la cadena de valor de los ingresos, que es la base para una gestión de ingresos eficiente y eficaz según el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2020). En esa misma publicación se plantea que los recursos directamente recaudados son la principal fuente de ingresos para todos los municipios del país y consisten en los cargos por servicios (42 %), que es una combinación de ventas de agua y electricidad, alcantarillado y saneamiento, y en los cargos por eliminación de basura.
Los cargos por servicios son seguidos por subvenciones y subsidios (28 %), tasas de propiedad (18 %) y otros ingresos (12 %) que, entre otras cosas, consisten en multas, licencias y permisos, ganancias por enajenación de propiedades, planta y equipo. Contribuciones públicas y donaciones (Department of Cooperative Governance of South Africa, 2019).
El Department of Statistics. Republic of South Africa (2020) menciona que uno de los recursos directamente recaudados es el impuesto predial de educación en la provincia central de las praderas canadienses; recaudado por los municipios, se paga al fondo general de ingresos del Gobierno provincial. La provincia proporciona a cada división escolar su asignación de fondos según se calcula en el modelo de distribución de fondos; desde 2009 el Gobierno provincial ha establecido las tarifas para todas las divisiones de escuelas públicas. Algunas divisiones escolares separadas ejercen su derecho constitucional de establecer sus propias tarifas, pero siempre han adoptado las tarifas a Gobiernos provinciales.
Sin embargo, según la Constitución, el Gobierno de la India ha estado haciendo asignaciones a los organismos locales a través de planes quinquenales y comisiones financieras (centrales y estatales). Algunos de estos, como los ingresos fiscales y no fiscales, son generados por estos mismos organismos. Pero debido al rápido ritmo de urbanización y la necesidad de desarrollo de infraestructura urbana, los ingresos propios generados por los municipios a menudo no alcanzan sus requisitos de gasto. Por lo tanto, más allá de sus propios ingresos, la mayoría de los organismos locales dependen significativamente de la devolución de recursos y subvenciones del Estado y los Gobiernos centrales, así como de préstamos de instituciones financieras (Center for Mediterranean Integration, 2020).
En el caso del Perú, el Ministerio de Economía y Finanzas clasifica los recursos directamente recaudados como los ingresos generados por las entidades públicas y administrados directamente por estas, entre los cuales se pueden mencionar las rentas de la propiedad, las tasas, la venta de bienes y la prestación de servicios, entre otros; así como aquellos ingresos que les corresponde de acuerdo a la normatividad vigente. Incluye el rendimiento financiero, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores (Choque, 2019).
Según Andrián, Deza y Hirs (2020) muchos Gobiernos locales en países en desarrollo enfrentan la tarea casi imposible de financiar la infraestructura y los servicios necesarios para satisfacer las necesidades básicas de las poblaciones urbanas en crecimiento, la gestión financiera local adolece con frecuencia de la falta de infraestructura y capacidad tecnológica, y las oportunidades de generación de ingresos a menudo se ven restringidas por marcos regulatorios inadecuados o estructuras políticas desventajosas.
El gasto rezagado del sector público afecta la eficiencia urbana y la actividad económica local, creando un círculo vicioso de déficit presupuestario, condiciones urbanas asfixiantes y estancamiento económico. La pandemia de covid-19 afectará negativamente los ingresos de muchos Gobiernos locales.
La ayuda federal adicional es necesaria para garantizar que los municipios y los distritos escolares tengan los recursos para proporcionar servicios críticos de los que dependen los residentes de Nueva York. Es probable que el impacto de la pandemia sea más inmediato y severo en las finanzas de algunos Gobiernos locales que en otros, dependiendo de su combinación de fuentes de ingresos. (Government of Saskatchewan, 2020).
Los impuestos a la propiedad brindan estabilidad en los ingresos de los Gobiernos locales, pero el tope fiscal y otras restricciones probablemente limitarán su uso para apuntalar los ingresos locales. La mayor parte de las ayudas estatales a los Gobiernos locales se mantuvo plana o se redujo en el reciente presupuesto estatal (Government of Saskatchewan, 2020).
Las municipalidades que tienen reservas más grandes tendrán más margen de maniobra; sin embargo, las que posean reservas más pequeñas o nulas tendrán una capacidad fiscal muy limitada. Se constatan llamados de los Gobiernos municipales a las provincias para relajar la restricción respecto al endeudamiento para financiar los déficits operativos, al menos temporalmente; pero, dadas las limitadas herramientas de ingresos que se han transferido a los municipios y la naturaleza única de esta crisis económica, aumentar las transferencias intergubernamentales de los órdenes superiores de gobierno sería un enfoque más prudente. Idealmente, los municipios deberían poder participar en una serie de respuestas políticas adaptadas a la crisis, pero dependen en gran medida de los Gobiernos provinciales y financieros para poder hacerlo (VNG International, 2020).
Los municipios lograron cabildear y agilizar los trámites de contratación pública para emergencias y suspensión de la evaluación de la legalidad de actos municipales relacionados con aspectos financieros en la prevención de pandemias. Hubo muchas otras solicitudes aprobadas por instituciones centrales que tenían como objetivo facilitar la función de los municipios, liberándolos también de una pesada carga durante la emergencia de salud pública (Instituto Peruano de Economía, 2020).
Según Bergstresser (2020) los Gobiernos estatales y locales necesitan equilibrar sus presupuestos para el gasto corriente en artículos como educación, servicios de bomberos y policía, y los elementos de la red de seguridad social que brindan. Las municipalidades permiten a los Gobiernos estatales y locales tomar prestado capital para proyectos de infraestructura. Los rendimientos de las municipalidades, exentos de impuestos a diez años, cayeron aproximadamente la mitad a 0,68 % a principios de 2021 desde el 1,37 % del año anterior. Si bien los déficits de ingresos relacionados con la pandemia de los estados no fueron los peores escenarios, todavía dejaron un agujero considerable en los presupuestos estatales ajustados. El impacto financiero combinado de la pandemia en los estados fue de $224 mil millones, después de tener en cuenta los datos del presupuesto estatal del año fiscal que finalizó en junio del 2020 (Deloitte, 2020).
Por otro lado, Papcunová, Hudáková, Štubňová y Urbaníková (2020) publicaron datos de encuestas que cuantifican el impacto de la pandemia en las ciudades, pueblos y aldeas de Estados Unidos. En promedio, las ciudades han visto disminuir los ingresos en un 21 % desde el comienzo de la pandemia, mientras que los gastos adicionales, incluidos el PPE (equipo para salud y seguridad ocupacional), la tecnología de trabajo remoto y el pago de horas extras para los empleados esenciales, han aumentado un 17 % durante el mismo período de tiempo. Esto se suma a una brecha presupuestaria de aproximadamente $ 90 mil millones solo para 2020. El 71 % de las ciudades indicaron que la condición de su gobierno empeorará y el 28 % de las ciudades indicaron que la condición de su gobierno seguirá siendo significativamente afectada si el Congreso no aprueba otro paquete de estímulo que incluya ayuda a las ciudades.
En Perú, sin embargo, para obtener una visión de un panorama ante la problemática y un acercamiento a la capacidad administrativa y tributaria de los municipios, se podrá examinar la recaudación de recursos propios en términos por poblador ciudadano. En el 2019 los Gobiernos locales recolectaron, en promedio, $226,00 soles por persona. Esto conlleva a unos $19,00 soles per cápita mensual; de los cuales $9,00 pertenecen a la recaudación de impuestos municipales y los otros $10,00 a recursos directamente recaudados.
Por la carencia de estrategias de recaudación efectivas establecidas en tributos, las municipalidades alcanzan a financiar parte de sus actividades en pagos adicionales por trámites, licencias y otros conceptos, en ocasiones arbitrarios. Esto genera costos para los ciudadanos y un desincentivo para la inversión privada (McLeod, 2019).
CONCLUSIONES
La pandemia de covid-19 y la cuarentena en nuestro país afectó los ingresos de impuestos municipales y recursos directamente recaudados, que prácticamente han sufrido la caída abismal en sus transferencias. De mantenerse dicha tendencia, el saldo negativo a fines del año fiscal 2020 sobrepasaría los más de 7 millones de soles.
De proseguir durante todo el año la reducción de los recursos asignados en estos tres rubros, se perjudicaría enormemente la prestación de servicios públicos que brindan los Gobiernos locales, servicios como seguridad ciudadana, limpieza pública, fiscalización y otros, situación que pone en riesgo la salubridad y la seguridad de la población en medio de la pandemia que nos azota.
Debido a los diferentes argumentos de expertos, estadísticos se dice que hay una tendencia negativa, esto contribuiría nuevamente a incrementar el desempleo y el retorno de muchas familias a la situación de vulnerabilidad y pobreza, ya sea de manera directa o indirecta.
