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Introducción
La presente investigación tiene por objeto contribuir con una propuesta de reforma dentro del ordenamiento jurídico de educación intercultural, que conlleve a los lineamientos de igualdad de derechos en lo laboral para los docentes en general; pues, es de conocimiento que en el Ecuador existen cuatro tipos de instituciones educativas que son: públicas, municipales, fiscomisionales y particulares, y que, en su conjunto, se rigen por la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento General. Empero, para lo referente a los procesos y procedimientos disciplinarios en contra de los docentes, que presuntamente transgredan algún derecho de los estudiantes, se los realizan con un trato diferenciado para aquellos que pertenezcan a las instituciones educativas públicas, con los que pertenecen a las instituciones educativas particulares.
Aquel trato diferenciado indicado, conlleva a una transgresión al derecho laboral para los docentes de las instituciones educativas particulares, esto es, el de “estabilidad laboral”, sin pretermitir los derechos al debido proceso, presunción de inocencia y de defensa, debidamente establecidos en la Ley Orgánica de Educación Intercultural, como requisito sine qua non tanto en los procesos y procedimientos administrativos sancionadores y disciplinarios, en su orden.
En ese sentido, producto del trato diferenciado, así mismo se transgrede también el derecho a la igualdad, establecido en la Constitución de la República en su artículo 11 (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008). Si bien el sector público se rige por normas y principios propias de la administración pública, un tanto distintas al sector privado en lo referente a la administración, esto, por la naturaleza de su campo de acción y ámbito de gestión; por el mandato establecido también en la Constitución de la República del Ecuador, respecto a la observancia del trámite propio de cada procedimiento, indirectamente se acepta aquellas diferencias, pero, ninguna que transgreda el debido proceso.
En el caso que nos ocupa, la investigación se centra en los procedimientos que se practican para sancionar una infracción disciplinaria, dependiendo su gravedad, tanto en el sector educativo público, como en el sector educativo particular, por lo que, al estudiarlo se demostrará la inequidad.
Siendo también el espíritu de la norma de educación cumplir y hacer cumplir los derechos de los educandos; la integración de la comunidad educativa a dichos derechos como motivo del análisis de los procedimientos, toda vez que al mencionar la “convivencia pacífica” como regla general en el sector educativo, no debe existir el mentado trato diferenciado plateado como hipótesis en los procesos y procedimientos dentro del Sistema Nacional de Educación.
Metodología
La investigación descriptiva y explicativa, permitió realizar un detalle sobre las reglas del debido proceso frente a la legalidad de las actuaciones de la administración pública, en el presente trabajo trataremos del Ministerio de Educación como la administración pública, ente rector del sector educativo, a su vez la relación del derecho constitucional mencionado y los principios tanto de legalidad y de interés superior del niño, lo cual fue utilizado como muestra. Realizando un estudio de las problemáticas presentadas en los hechos de violencia que se presentan en el sector educativo y su procedimiento a seguir tanto para el sector educativo público como el particular, denotando una inobservancia al ordenamiento jurídico del derecho privado.
Nuestro enfoque descriptivo y explicativo de la muestra sugiere una capacitación oportuna de los participantes en los procedimientos administrativos del ente rector de la educación, porque no se puede confundir las normas del derecho público inmersas para los sumarios disciplinarios y procedimientos administrativos sancionadores, con las normas del derecho privado como lo es el Código de Trabajo que les asiste a los docentes del sector educativo particular.
El método hermenéutico jurídico permitió analizar la normativa aplicable al objeto de estudio, como lo es La Ley Orgánica de Educación Intercultural reformada, su Reglamento General, el Código de Trabajo y la Constitución de la República del Ecuador, determinándose que en estas normas en el principio de legalidad, propio de un Estado de Derecho, y no de un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, como lo es el Estado ecuatoriano; empero, la última norma analizada como lo es el texto constitucional, establece los derechos a observar que serían contradictorios a los fines de las demás normas, en tratándose de la presunción de inocencia frente al principio de interés superior del niño.
Resultados
En principio, las actividades efectuadas por el Sistema Nacional de Educación, conforme lo señala el artículo 344 de la Constitución de la República del Ecuador, en concordancia con los artículos 22 y 25 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, son tendientes a regular, controlar y sancionar situaciones que atenten contra la convivencia pacífica de los miembros de la Comunidad Educativa, ejecutándose a través de procedimientos administrativos disciplinarios. Los mismos que nacen ya sea de oficio o a petición de parte. Sobre el primer enunciado (de oficio), corresponde por los deberes y obligaciones de los diferentes niveles de gestión de la Autoridad Educativa Nacional; mientras que el segundo enunciado (petición de parte), corresponde a las denuncias verbales o escritas ejercidas por los Miembros de la Comunidad Educativa que tiene el deber jurídico de hacerlo.
Como contrapartida de ese deber jurídico de denunciar, están los derechos de los niños, niñas y adolescentes, esto, por el principio del interés superior del niño, a más de lo reconocido por diferentes Tratados Internacionales de Protección de los Derechos del Niño (Otárola, 2006); y, por tanto, enmarcado aquello dentro del Sistema Nacional de Educación como los derechos primordiales de los educandos: ser actores fundamentales en el proceso educativo, su derecho a la educación, y ser protegidos contra todo tipo de violencia en las instituciones educativas.
Bajo ese contexto, resulta imperioso entonces la práctica de actividades tendientes a la guarda y protección de tales derechos, y en caso de transgresión de los mismos por parte de los miembros de la comunidad educativa, a su reparación inmediata; de ahí, la transcendencia de los procedimientos administrativos disciplinarios.
La promulgación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, en el año 2011 (hoy reformada), dentro del margen de la nueva Constitución de la República del Ecuador del año 2008, interpone varias novedades legales, entre otras, un conjunto de disposiciones que regulan el accionar de la Autoridad Nacional Educativa. El objetivo de dicho cuerpo normativo, en mi opinión, se centró en cuatro elementos consecutivos a saber: 1. La base de cumplimiento al derecho de la educación; 2. La protección de los derechos de los educandos, que incluye la erradicación de todo tipo de violencia; 3. La regulación laboral de los servidores de la educación; y, 4. Las actividades de regulación, control y reparación relacionadas a la convivencia pacífica entre los miembros de la Comunidad Educativa dentro del Sistema Educativo.
Sobre la base de cumplimiento al derecho a la educación, es por cuanto la misma es considerada como un servicio público (Reigada, 1999; Flores, 2014), por tanto, es general, más allá de que si se presta la educación a través de instituciones públicas, particulares y fiscomisionales, siendo su objetivo principal la erradicación del analfabetismo.
Sobre la protección de los derechos de los educandos, que incluye la erradicación de todo tipo de violencia, corresponde esto a que los espacios donde se brinde la educación sean lugares democráticos, donde se fomente la paz y, en esencia, coadyuve al desarrollo profesional de los educandos; y, durante ese proceso, que disfruten de su niñez acorde sus derechos contemplados inclusive en instrumentos internacionales.
Sobre la regulación laboral de los servidores de la educación, esto comprende el ingreso, formación, ascensos, méritos, régimen disciplinario y permanencia de los educadores, que si bien es cierto pertenecen al sector público; empero, no se sujetan únicamente a la Ley Orgánica de Servicio Público y su Reglamento General, las cuales son aplicables para todo el sector público. En su lugar, a través de una norma especial, como lo es la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento General, busca complementar y/o perfeccionar la forma en que deben interactuar y desarrollarse en sus actividades los servidores públicos dentro del Sistema Nacional de Educación.
Sobre las actividades de regulación, control y reparación dentro del Sistema Educativo, esto se enmarca a las potestades de la administración pública, pretendiéndose así que, todas las disposiciones relacionadas con la educación, tengan un orden y uniformidad; en razón a que la educación es considerada como un servicio público y, por tanto, busca la igualdad, integridad y desarrollo de los educandos, cuya responsabilidad es del Estado.
En esa línea de pensamiento, el Sistema Educativo Nacional, bajo su propia norma legal, diseñó procedimientos administrativos sancionadores para atender y buscar la reparación inmediata respecto a la transgresión de la convivencia pacífica entre los miembros de la comunidad educativa. Tales procedimientos deben guardar estrecha relación con las actividades propias de la administración pública, y en lo principal, con los derechos y garantías previstas en la Constitución de la República del Ecuador.
Al referir entonces sobre los procedimientos administrativos sancionadores en el sector educativo de forma general, previamente hay que conocer: a) los principios que lo rigen, entre ellos: el de tipicidad y el de irretroactividad; b) el objetivo claro sobre lo que comprende un procedimiento administrativo sancionador, toda vez que, el Sistema Nacional de Educación como parte de la Administración Pública, ejerce la rectoría dentro del ámbito educativo:
a) Respecto al principio de tipicidad, previsto en el artículo 29 del Código Orgánico Administrativo, en concordancia con el artículo 131 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, corresponde, en resumen, a las infracciones administrativas previstas en la ley, de tal modo que, cada infracción tendrá una sanción. Para la profesora Giribaldi (2019) el principio de tipicidad es aquello que:
…postula la necesidad de que las conductas punibles estén expresamente previstas en una norma previa a la ocurrencia de la infracción, que a su vez también prevea la sanción aplicable. Así, el principio de tipicidad es “la exigencia de la predeterminación normativa (lex previa, lex scripta), de las conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) las consecuencias de las acciones y omisiones de los administrados”. (p. 70). Sobre esa teoría, se prevé la necesidad de la tipificación de un acto que, a pesar del conocimiento de las personas como prohibición, lo realizan; por tanto, es merecedor de una sanción que debe ser razonable y/o proporcional al hecho cometido. Entonces, como lo indicó Rodríguez-Toubes, (2019) “se sancionan solo las conductas expresamente previstas en normas con rango de Ley. Por tanto, no se admite interpretación extensiva o análoga”. (p. 27).
Bajo ese pensamiento doctrinario, nuestra Carta Fundamental en su artículo 76 numero 3, recoge con base fundamental del debido proceso la tipicidad, estableciendo lo siguiente: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento”.
Consecuentemente, se cumple así la exigencia del ordenamiento jurídico conocido en la doctrina como lex scripta, lex previa y lex certa; guardando relación aquello con la seguridad jurídica que no es otra cosa que la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes (artículo 82 de la Constitución de la República del Ecuador).
En ese sentido, el procedimiento administrativo sancionador, guarda una estrecha relación constitucional en cuanto a los Derechos de Protección, como el debido proceso; y de Derechos Humanos, en cuanto a los derechos civiles y políticos; básicamente esta relación enunciada, también la doctrina la ha desarrollado desde la frase latina conocida como (nulla poena sine praevia lege) “ninguna pena sin ley previa”.
En ese orden de ideas, considero que, el principio de tipicidad en el campo del procedimiento administrativo y como regla general, guarda relación con la seguridad jurídica, pues, esta comprende el respeto al ordenamiento jurídico y la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes; siendo entonces que, el órgano rector de la educación debe, por tanto, observar las predisposiciones de la norma educativa, para así desarrollar sus actividades de control, regulación y sanción frente a las políticas de la educación.
Ahora bien, en correlación con la tipicidad de las infracciones, está el principio de irretroactividad que básicamente corresponde a que la sanción debe emitirse con la norma vigente, en momentos de producirse la infracción, con la salvedad en el caso del efecto retroactivo de las disposiciones sancionadoras en cuanto favorezcan al presunto infractor. En otras palabras, López (1993) añadió que: “son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables”. (p. 178).
Este principio, según la doctrina guarda relación con la frase latina in dubio pro administrado / in dubio pro actione, que, si bien es cierto, aquello comprende a los casos de duda, sea en favor del administrado; también es cierto que, en cuanto a sus derechos se les favorezca por el ordenamiento jurídico y la interpretación constitucional, sea también aplicado, esto, por lo previsto en el artículo 427 de la Carta Magna.
De acuerdo con la ex Corte Suprema de Justicia, hoy Corte Nacional de Justicia, sobre el principio in dubio pro actione, señaló que: “en caso de duda, ésta debe resolverse atendiendo a la interpretación más favorable al derecho de acción, al derecho del interesado”. En aplicación de este principio, entonces, sobre cualquier hecho que conlleve a una sanción, si no guarda una relación circunstancial entre la presunta responsabilidad del administrado y la materialidad de la infracción real y probada, será la duda en beneficio del interesado, en consecuencia, no sería objeto de una sanción, esto, por el ejercicio del derecho de presunción de inocencia.
Frente a las teorías y/o criterios descritos, considero que el principio de irretroactividad dentro del ámbito educativo, se encuentra ligado también con los principios de eficacia, simplicidad y pro homine o pro persona; y, esto, por tres consideraciones a saber: 1. Las actividades de la administración siempre se sujetará al ámbito de sus competencias con relación a su función; 2. La administración busca romper todo obstáculo que impida el ejercicio de los derechos del administrado; y, 3. El principio pro homine, como principio de interpretación, ordena a quién juzga escoger la interpretación más favorable o aplicar la norma más favorable en el administrado.
b) Respecto al procedimiento administrativo, es necesario preguntarse: ¿Qué es? ¿Para qué sirve dentro del Sistema Nacional de Educación? ¿Cuál es el objetivo del mismo? En términos relacionados al derecho a la educación: es un mecanismo que regula y controla las actividades dentro del ámbito educativo, sirviendo así para lograr y reparar la convivencia pacífica entre los miembros de la comunidad en caso de que sea transgredida, cumpliendo entonces con el objetivo de que, los lugares donde se preste la educación sean espacios democráticos de ejercicio de derechos.
Bajo ese contexto, en términos generales diría que las actividades de control son las potestades de la administración pública que, directamente, corresponde a competencias, responsabilidades y atribuciones que tiene el Estado y que son ejercidas a través de cada una de sus instituciones o dependencias, las que, a su vez, controlan y ordenan el comportamiento de las personas para mantener el orden y la subordinación en una determinada colectividad; por tanto, frente a una inobservancia de las personas, detectadas durante el control, nacen los procedimientos administrativos, que son los actos que conllevan a un fin determinado, siendo aquella sustanciación y/o desarrollo lo que logra el proceso, por cuanto son declarativos o sancionadores.
Según Gordillo, (2013) el proceso es un concepto teleológico, procedimiento un concepto formal. Al hablar de proceso se destaca que el conjunto de actos en consideración tiene por finalidad esencial llegar al dictado de un determinado acto: En el concepto que adoptamos, ese acto es el jurisdiccional. Al hablar de procedimiento, por el contrario, se prescinde del fin que la secuencia de actos pueda tener, y se señala tan sólo ese aspecto externo, de que existe una serie de actos que se desenvuelven progresivamente. Por ello el proceso y el procedimiento tienen de común que ambos son una serie o sucesión de actos coordinados; pero mientras que la mera serie o sucesión de actos coordinados basta para constituir un procedimiento, no alcanza para caracterizar un proceso. Todo proceso, “por ser su primer elemento una serie o sucesión de actos coordinados, implica el procedimiento; todo proceso comporta un procedimiento;” pero en cambio no todo procedimiento implica o comporta un proceso. (párr. 4)
La tesis propuesta por Gordillo, más allá de la clasificación formal y material que le otorga al procedimiento administrativo, se basa también en el presupuesto fáctico que, un proceso comporta un procedimiento, pero no así el procedimiento comporta un proceso, esto es que, para que exista un proceso, se requiere de un procedimiento previo, expedito y aplicable, mientras que cualquier procedimiento no puede crear un proceso, a esto, en mi opinión lo asocio con la seguridad jurídica, como también a la tutela efectiva administrativa.
En resumen, considero que el procedimiento administrativo en el sector educativo, comparte la naturaleza descrita en líneas anteriores; y, así se concentra en las actuaciones de la administración pública, dentro de las competencias que le atribuye la Constitución de la República y la Ley, para rectificar, sancionar, y resarcir, los derechos de las personas como usuarios del servicio público y, todo esto, por ejercer la supervisión y control como órgano rector de los derechos de la comunidad educativa. En este sentido, tales actuaciones a su vez deben enmarcarse en las reglas del debido proceso; y, dentro de la investigación que presento, se determina que es la Autoridad Educativa Nacional, la que tiene la potestad de realizar el procedimiento administrativo dentro del ámbito educativo, por ser el órgano rector de la administración pública de educación.
En concreto, con lo que respecta a los procedimientos administrativos, en especial los sancionadores; son las reglas con las que se va a regir las actuaciones, y tales actuaciones en lo relacionado al objeto de estudio de esta tesis, comprende a las observancias del ordenamiento jurídico relacionada al Sistema Nacional de Educación, respecto a la regulación, control y sanción disciplinaria en contra de los docentes.
La Administración Pública solo ejerce la potestad que le es atribuida por el ordenamiento jurídico; juristas como Zavala (2005), señalan que las potestades se tratan por el Poder público aprehendido por el Derecho, juridificado formalmente, al que se le agregan potestades de variada naturaleza, dentro de ellas las administrativas. Lo que equivale a decir que el Poder único del Estado (persona jurídica) se desagrega o distribuye entre los órganos que configuran a la persona estatal, tornándolo operativo, para que ejerza una actividad, que desarrolle una función específica.” (pg. 76).
Lo enunciado, al aplicar dentro del Sistema Educativo Nacional, desprende que la potestad de control a la Autoridad Educativa Nacional le corresponde a la Función Ejecutiva, a través del Ministro o Ministra del ramo, esto, según lo previsto en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural. Si bien se establece la competencia que le corresponde, se establece además que sean ejercidas por medio de cuatro niveles de gestión: el nivel central intercultural, el nivel zonal intercultural, nivel distrital intercultural, y el circuito educativo intercultural.
De los tres niveles de gestión desconcentrados ya descritos, uno de ellos en particular, como lo es el nivel distrital, es el que ejerce de manera inicial la potestad pública de control de las instituciones educativas en todos sus niveles y tipos, acorde lo indicado en párrafos anteriores, esto, por cuanto los niveles zonal y central, son instancias de apelación.
Es así entonces que se conforma una Junta (Tribunal) dentro del nivel distrital, por la potestad que el ordenamiento jurídico le otorga, para atender y resolver los reclamos y conflictos que presentaren la comunidad educativa en los centros educativos, a esta Junta se le denomina (Junta Distrital de Resolución de Conflictos) y está compuesta por tres profesionales que son: La o el Director Distrital, la o el Jefe de Recursos Humanos Distrital, y la o el Jefe de Asesoría Jurídica Distrital.
Los deberes y atribuciones de la Junta Distrital de Resolución de Conflictos, anteriormente descrita, posee una competencia territorial, esto, acorde al orden según los distritos determinados por la administración del gobierno central, teniendo un carácter permanente, en razón al ejercicio rector del Sistema Nacional de Educación.
La unidad principal de análisis de esta investigación es la Junta Distrital de Resolución de Conflictos, la que tiene una actividad que se desarrolla en esta función específica, misma que comprende las bases del ejercicio del procedimiento administrativo disciplinario o sancionador en las instituciones educativas públicas y particulares.
Sobre lo indicado, para comprender las acciones de la administración educativa nacional, a través de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos, y el procedimiento que practica la administración del sistema educativo, frente a las infracciones que atenten contra los derechos de los educandos y que perjudican la convivencia pacífica por el conflicto interno creado entre los miembros de la comunidad educativa; es necesario explicar las partes que componen el procedimiento administrativo disciplinario: a) Una fase preparatoria o pre procesal, y b) una fase procesal.
La fase preparatoria o pre procesal es también denominada acciones previas, misma que tiene como fin determinar si el hecho puesto a conocimiento de la administración constituye o no infracción disciplinaria, y en lo principal la necesidad o no de iniciar un procedimiento, si de considerarse los elementos suficientes para iniciar el procedimiento, se procederá a dictar las medidas de protección que hubiere a lugar.
Lo correspondiente a la parte procesal propiamente, denominada como el sumario administrativo, tiene como finalidad realizar todos los actos tendientes a la verificación y comprobación de que el hecho puesto a conocimiento como falta disciplinaria haya sido cometida; y si, a su vez, fue realizada o no por el docente servidor público.
En los casos en que se cometa una violación a las prohibiciones señaladas en el artículo 132 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural por parte de los docentes de las instituciones educativas particulares da lugar a un procedimiento administrativo sancionador, empero, con las excepciones que ya se indicó anteriormente, que son: 1) la reparación inmediata de la infracción; y, 2) la obligación de denunciar el hecho ante las autoridades administrativas y judiciales competentes, contenidas en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural y artículo 355 de su Reglamento General.
En ese sentido, corresponde a la par conocer cuáles son las partes que integran este procedimiento administrativo sancionador, y cuáles son las condiciones por las que los administrados, podrían evitar se instaure ese procedimiento administrativo sancionador.
Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, en concordancia con el artículo 361 del Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, sin pretermitir de igual forma la aplicación del artículo 175 del Código Orgánico Administrativo.
A pesar de la similitud en la sustanciación de este procedimiento administrativo sancionador; en cuanto a las etapas procesales, con el sumario administrativo explicado anteriormente; en su esencia no corresponden a una misma naturaleza. Porque el procedimiento administrativo sancionador lo practica las administraciones públicas por la potestad que el ordenamiento jurídico les otorga, dentro del ámbito de sus competencias, en el caso que nos ocupa, tratándose del ámbito educativo, tiene como finalidad resarcir las actuaciones del sistema de educación público o privado, por ante cualquier falta que ocasione un daño en perjuicio de los educandos, quienes gozan de total protección.
La administración verifica a través de una actuación previa la necesidad o no de iniciar un procedimiento administrativo; analizados los hechos, se justifica la necesidad para investigar y sancionar con una acción de carácter administrativo, por tanto, se notifica al administrado con el inicio del procedimiento. Ya establecido el procedimiento, dentro de su sustanciación, se practican todas las diligencias tendientes a la verificación del nexo causal entre la presunta infracción con la responsabilidad del administrado, así como también se obtiene todas las pruebas de cargo y descargo para la decisión final. Finalmente, corresponde a la autoridad tomar su decisión sobre la acción sancionadora y establecer la sanción, o en su defecto el archivo del proceso por no comprobarse la responsabilidad del administrado con la infracción acusada o por falta de prueba para resolver.
En resumen, partiendo de las premisas doctrinarias expuestas y la revisión normativa citada, indicaremos entonces que este procedimiento sancionador incoado a las instituciones privadas y fiscomisionales es aquella serie o sucesión de actos a través de las cuales la Administración ejerce la potestad sancionadora sobre las entidades controladas, es decir, los administrados. En ese sentido, dentro del sistema educativo, la Autoridad Educativa Nacional a través de los diferentes niveles de gestión ejercen la potestad sancionadora como parte del control a los sujetos privados que participan del sistema observando el debido proceso.
En relación con el debido proceso, el jurista Couture (1958), señaló: “… es una garantía constitucional que consiste en asegurar a los individuos la necesidad de ser escuchados en el proceso que se juzga su conducta, con razonables oportunidades para la exposición y prueba de sus derechos”. (p. 253)
En esa misma línea de pensamiento menciona Arroyo (2002) “El debido proceso entonces, presupone el cumplimiento de una serie de exigencias jurídicas que lo sustenten y que son necesarias para la exigencia del proceso legal”. (p. 18)
De lo establecido, se comprende que, la condición de mecanismo procesal se mantiene en la doctrina, en un sentido más amplio, y basado en derecho; sin embargo, de las teorías de los autores citados en su conjunto, hacen referencia a la actividad procesal pero exclusivamente en la administración de justicia, y no así sobre la actividad procesal que se emplea en la administración pública que, como gestión administrativa de una u otra forma también se encuentran embestidos de una potestad legal. De ahí es donde sostenemos en resumen que, el debido proceso comprende a toda actividad procesal jurídica contemplada en la Constitución y la ley, que debe ser observada, practicada, e interpuesta por todas las autoridades administrativas y judiciales con competencia, a efectos de ejercer sus funciones protegiendo los derechos de las partes.
Ahora bien, debemos tratar la presunción de inocencia como parte de esta investigación, al respecto; la presunción de inocencia es considerada como un derecho fundamental de los Derechos Humanos, la misma rige entonces para todas las materias del ordenamiento jurídico que, directa o indirectamente ejercen una potestad sancionatoria.
Para García (2017), respecto a la presunción de inocencia, indica que:
… es el derecho que tienen todas las personas, a que se considere a priori como regla general, que ellas actúan de acuerdo a la recta razón, comportándose de acuerdo a los valores, principios y reglas del ordenamiento jurídico, mientras un juez o jueza competente no adquiera la convicción, a través de los medios de prueba legal, de su participación y responsabilidad en el hecho punible determinado por una sentencia firme y fundada, obtenida respetando todas y cada una de las reglas del debido y justo proceso.
La presunción, consiste en un juicio en virtud del cual, se considera como cierto un hecho con fundamento en las reglas o máximas de la experiencia, que indican el modo normal como el mismo sucede; de este modo, la presunción, es una guía para la valoración de las pruebas, o sea que éstas deben demostrar la certidumbre en el hecho presunto o del hecho presumible.
La presunción, es el conocimiento que se adquiere o la inferencia o deducción que en virtud del razonamiento extrae el juzgador del conjunto de indicios, en relación con las demás probanzas que obren dentro del proceso, y que lo llevan a concluir que el hecho desconocido es cierto. (párr. 4-6)
Según el criterio de dicho autor, su doctrina en cuanto a la presunción de inocencia se basa en tres elementos, que son: uno legal, otro procesal; y un último lógico-racional.
Desde esa perspectiva, teniendo en cuenta que la presunción es la consecuencia que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas, de conformidad con el artículo 32 del Código Civil ecuatoriano vigente, bajo la premisa de lo previsto en el artículo 76 número 2 de la Constitución de la República del Ecuador, y en armonía con el artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, en síntesis se concluiría que: la presunción de inocencia es el derecho de toda persona a no ser tratada a priori como culpable sobre cualquier hecho que se le impute, tal consideración antes y durante la sustanciación de un juicio imparcial, con las observancias propias del procedimiento respectivo, y frente a una autoridad competente.
Esta condición, evidentemente cambiaría únicamente mediante la declaración oficial en una resolución administrativa o sentencia judicial debidamente motivada, firme y ejecutoriada. En donde la declaratoria de culpabilidad sobre un hecho determinado como infracción o prohibición imputado a un docente, en el Sistema Educativo sobre el cual se realiza el presente análisis, es la base para la aplicación de una sanción, con expresa ratificación a las medidas de protección que, por su finalidad, tienen como objetivo esencial buscar la reparación del daño ocasionado en perjuicio del educando.
La anunciada medida de protección se explicará ampliamente en el siguiente capítulo, sin embargo, es necesario citar la consecución de la misma dentro del procedimiento administrativo disciplinario y sancionador, porque su aplicabilidad inmediata trata en lo restaurar la convivencia pacífica entre los miembros de la comunidad educativa.
Por otra parte, también debemos analizar el derecho a la defensa, al respecto la Corte Constitucional del Ecuador ha señalado que a este derecho se lo define como el valor elemental en el cual se sustenta el debido proceso, pues constituye una de sus más importantes garantías básicas, es decir, se trata del principio jurídico constitucional, procesal o sustantivo, mediante el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas para asegurar un resultado justo y equitativo dentro de un proceso, además de la oportunidad para ser oído y hacer valer sus pretensiones frente al juez. Este derecho a la defensa es un derecho constitucional, reconocido también en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, por tanto, siendo parte del debido proceso, es un requisito esencial para la validez de cualquier proceso administrativo o judicial.
En ese sentido, el derecho a la defensa debe predominar por ante cualquier tipo de acusación relacionada a una infracción o prohibición que se presuma incurrida, sin que esto signifique que, por salvaguardar el mentado derecho, se deje a un lado los derechos de la o el presunto agraviado o víctima, por el contrario, el ordenamiento jurídico permite ejercer acciones para equiparar los derechos tanto del presunto infractor como del presunto agraviado, e inclusive, salvaguardar los resultados finales, sea este positivo o negativo a través de medidas previas. A aquello la doctrina ha denominado como el fumus boni iuris o apariencia de buen derecho y el periculum in mora o peligro/riesgo por el paso del tiempo.
En términos jurídicos, las actuaciones que realice un órgano de la Administración Pública, sin que por ello resulte un prejuzgamiento, conforme lo señalado en párrafo anterior, se conoce con el nombre de medidas cautelares. En el caso que nos ocupa, por tratarse dentro del ámbito educativo y en lo principal por estar inmersos grupos de atención prioritaria, como lo son entre otros, los niños, niñas y adolescentes, frente a la posible existencia o de haberse producido una vulneración de sus derechos, las actuaciones que realiza la Administración Pública se denomina medidas de protección. De modo que, con su emisión se garantiza los derechos de la presunta víctima y paralelamente del presunto infractor.
Discusión
Como bien se ha venido indicando, en todo proceso sea administrativo o judicial, se debe garantizar el debido proceso, como el derecho a la defensa, entre otros principios y garantías; además de que, le corresponde a toda autoridad administrativa o judicial garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. En ese sentido, es necesario entonces referir los mecanismos jurídicos de derechos y garantías de las partes para el respeto y observancia al debido proceso, como también lo relacionado a obtener un resultado final.
En efecto, para obtener aquel resultado final o juicio en el que se encuentren involucradas las reclamaciones de uno o varios derechos, quién tiene la potestad jurídica en el conocimiento y sustanciación de un hecho que lesione un bien jurídico protegido, debe dictar medidas ya sea para prevenir la amenaza respecto a la vulneración de un derecho, o para garantizar que la persona investigada se encuentre presente durante toda la sustanciación del proceso y comparezca a juicio. Tales medidas dentro de nuestro ordenamiento jurídico son: medidas cautelares, preventivas y de protección. En el caso que nos ocupa del sistema educativo, por tratarse de grupos de atención prioritaria, las medidas que se dictan son las de protección.
Para comprender el objeto o finalidad de las medidas de protección, es necesario previamente conocer su significado, concepto y definición; entiéndase por significado a la importancia de las medidas de protección, al concepto como el elemento establecido dentro del ordenamiento jurídico, y la definición como aquellas visiones que brinda la doctrina; por ende, resulta imperioso conocer las diferentes apreciaciones de juristas y doctrinarios respecto a las medidas de protección en términos generales y, dentro del procedimiento administrativo.
En términos generales conocemos que, las medidas de protección tienen como finalidad brindar cuidado, seguridad e integridad a las personas involucradas en el hecho que se denuncia, ya que en ocasiones durante la investigación pueden presentarse situaciones de riesgo para las personas involucradas. En relación con lo establecido y en el contexto sobre la finalidad de las medidas de protección, Díaz (2009) indica que:
Las medidas de protección son aquellas actitudes y decisiones que toma en cuenta el Estado a través de sus diversas instituciones públicas, a fin de hacer efectivo el cuidado y protección de la víctima de la agresión, con respecto a la agresión misma y a su agresor; son mecanismos que buscan brindar apoyo y protección a las víctimas de las agresiones e impedir la continuación de estas. (p.1).
Desde la percepción de la doctrinaria, las medidas de protección tienen como finalidad u objeto proteger, y en el caso específico sobre hechos de violencia dentro del Sistema Nacional de Educación, brindar apoyo frente actos de agresión; siendo estás dictadas por las diversas instituciones públicas que posean la competencia para emitir y ejecutar dichas actuaciones. En otras palabras, las medidas de protección, según Díaz, son necesarias para evitar que la víctima vuelva a sufrir alguna lesión o daño. En ese sentido considero que, más allá de evitar que sufra alguna lesión o daño la víctima, con la aplicación de las medidas de protección se busca también prevenir daños o lesiones, esto, cuando existan al menos razones fundadas para pensar que los derechos de alguna persona están en riesgo.
En cuanto al concepto de las medidas de protección, el Código de la Niñez y Adolescencia, en su artículo 215 determina que (Ecuador. Congreso Nacional, 2002): “Las medidas de protección son acciones que adopta la autoridad competente, mediante resolución judicial o administrativa, en favor del niño, niña o adolescente, cuando se ha producido o existe el riesgo inminente de que se produzca una violación de sus derechos por acción u omisión del Estado, la sociedad, sus progenitores o responsables o del propio niño o adolescente. En la aplicación de las medidas se deben preferir aquellas que protejan y desarrollen los vínculos familiares y comunitarios”.
Las medidas de protección imponen al Estado, sus funcionarios o empleados o cualquier particular, incluidos los progenitores, parientes, personas responsables de su cuidado, maestros, educadores y el propio niño, niña o adolescentes, determinadas acciones con el objeto de hacer cesar el acto de amenaza, restituir el derecho que ha sido vulnerado y asegurar el respeto permanente de sus derechos.
En nuestra opinión, las medidas de protección son mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico que permiten preservar los derechos de las personas que se encuentren bajo una amenaza inminente, así como también resarcir en lo aplicable aquellos derechos transgredidos, y que son dictadas por autoridad competente para garantizar la integridad física y psicológica de la presunta víctima o agraviado si se estima que el agresor representa un riesgo inminente en contra de su seguridad.
Bajo ese contexto, las medidas de protección son aquellas decisiones emitidas por autoridad competente, a fin de conservar y proteger a una o varias personas víctimas de alguna agresión o hecho de violencia, con respecto a la agresión misma y a su agresor; buscando de tal manera que la víctima se sienta protegida para su tranquilidad a fin de que vuelva a su vida normal, una vez superada de los daños o lesiones sean físicos o psicológicos mediante la rehabilitación respectiva.
Dicho aquello, acorde la finalidad u objeto de las medidas de protección, es la razón por la que el Estado tiene como deber garantizar el efectivo goce de los derechos constitucionales fundamentales de la ciudadanía, enfatizando a los grupos de atención prioritaria. Al referirnos en este espacio sobre las medidas de protección dentro del procedimiento administrativo en el Sistema Educativo, acorde al objeto de investigación del presente trabajo, el Ministerio de Educación, conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) en su artículo 6, en concordancia con la Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 27; tiene la responsabilidad de garantizar el desarrollo holístico e integral de niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo el respeto, la equidad de género, la justicia, la solidaridad y la paz. (Ecuador. Presidencia de la República, 2011).
La aplicación de las medidas de protección puede ser, de manera previa o durante los procedimientos, sean estos administrativos o judiciales. Respecto a los administrativos tenemos las que puede emitir y dictar la administración pública, a través de varios organismos públicos en el ejercicio de sus funciones, como, por ejemplo: la Junta Cantonal de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes; la Junta de Resolución de Conflictos del Sistema Educativo, la Defensoría del Pueblo, entre otras instituciones del Estado. Inclusive pueden ser dispuestas antes de iniciar un procedimiento administrativo, acorde la regla prevista en el artículo 181 del Código Orgánico Administrativo, que establece:
Procedencia. El órgano competente, cuando la ley lo permita, de oficio o a petición de la persona interesada, podrá ordenar medidas provisionales de protección, antes de la iniciación del procedimiento administrativo, siempre y cuando concurran las siguientes condiciones:
Que se trate de una medida urgente.
Que sea necesaria y proporcionada.
Que la motivación no se fundamente en meras afirmaciones.
Las medidas provisionales serán confirmadas, modificadas o levantadas en la decisión de iniciación del procedimiento, término que no podrá ser mayor a diez días desde su adopción.
Las medidas provisionales ordenadas quedan sin efecto si no se inicia el procedimiento en el término previsto en el párrafo anterior o si la resolución de iniciación no contiene un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
Las medidas provisionales de protección se adoptarán garantizando los derechos amparados en la Constitución.
La regla anteriormente transcrita, va concatenada con lo previsto en los artículos 175 y 176 del Código Orgánico Administrativo, que refieren a las actuaciones previas y su procedencia, esto, con el fin de determinar la conveniencia de iniciar o no un procedimiento administrativo.
Tratándose de las acciones administrativas dentro del ámbito educativo, encontramos la aplicación de las medidas de protección cuando la integridad física, psicológica o sexual de las niñas, niños y adolescentes estuviere amenazada o hubiere sido afectada, sin perjuicio de la obligación de denunciar por parte de quien en la comunidad educativa tuviere conocimiento del hecho cuyas características hagan presumir la existencia de amenaza o afectación, la Junta Distrital Intercultural de Resolución de Conflictos denunciará ante la autoridad judicial respectiva y remitirá a las autoridades competentes para que se dicten las medidas de protección de derechos que corresponda por su incumplimiento.
En caso de amenaza o afectación a la integridad sexual de los y las estudiantes, la Junta Distrital Intercultural de Resolución de Conflictos procederá a dictar la suspensión temporal de las funciones o tareas del presunto agresor como medida de protección.
En cuanto a las medidas de protección dictadas a través de procedimientos judiciales, sin lugar a dudas son las que dictan el órgano jurisdiccional a través de las y los jueces, como por ejemplo los jueces que integran las Unidades Judiciales de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia; así como también, aquellos jueces que integran las Unidades Judiciales de Violencia Intrafamiliar, y las Unidas Judiciales de Garantías Penales, quienes en estricto apego a los artículos 225 número 3 y 231 número 5 del Código Orgánico de la Función Judicial, en armonía con los artículos 218 y 219 del Código de la Niñez y Adolescencia, tienen la competencia para ejercer/dictar la acción en referencia.
La actuación y decisión sobre la aplicación de las medidas de protección dentro del ámbito del Sistema Educativo Nacional, es estrictamente cuando exista la amenaza o la ejecución de un hecho de violencia dentro de las instituciones educativas o fuera de ellas que perjudique o afecte al educando, siendo la intervención oportuna del Estado, a través de las diferentes instituciones públicas con competencia, la solución o remedio para buscar garantizar que los espacios educativos estén libres de violencia por medio de la prevención, atención, protección, investigación y restitución inmediata de los derechos vulnerados, ejercida mediante las medidas de protección. De esta forma se busca evitar la revictimización de niños, niñas y adolescentes que hayan sufrido cualquier tipo de violencia, logrando así recuperar y mejorar la convivencia pacífica en los centros educativos.
Todo hecho de violencia dentro de las instituciones educativas debe de ser denunciado de manera inmediata ante las autoridades educativas y aquellas competentes para el ejercicio de la acción administrativa y judicial que corresponda; siendo obligados a denunciar todos quienes integran la comunidad educativa, que son: autoridades, directivos, personal docente, administrativos y de servicios, padres y madres de familia, representantes legales y estudiantes. Estas acciones no difieren en el caso de las instituciones sean estás públicas o privadas.
Frente a un hecho de violencia en perjuicio de los educandos, acaecido dentro de las instituciones educativas, es indispensable se dicten medidas de protección independientes, paralelas o conjuntas a través de las autoridades competentes, previo al inicio de un procedimiento administrativo sancionador o judicial, hasta tanto duren los mismos o se considere ya no necesarias las medidas, esto con el fin de proteger y resarcir los derechos que se encontraban amenazados y/o aquellos que fueren afectados, en su orden; pero estas también deben estar acordes con la protección de los derechos de los demás involucrados
Los hechos de violencia pueden ser físicos, psicológicos y sexuales, para los dos elementos primeros que son maltratos físicos y psicológicos, no necesariamente la medida de protección de suspensión de funciones es la regla general en las instituciones educativas públicas, y menos aún que sea la única forma de separación del denunciante y del denunciado; empero, en el caso de violencia que corresponde a los hechos de connotación sexual, es determinante e inmediata la medida de protección de suspensión de funciones del docente, directivo o involucrado en el hecho.
Todo hecho de violencia, sean estos los que atenten contra la integridad física, psicológica y sexual de los educandos de las instituciones educativas particulares, se debe proceder con la suspensión de funciones, misma que es dispuesta por el personal directivo o por parte de quién ejerza la representación legal de la institución educativa, procedimiento opuesto al reglado para las instituciones educativas públicas.
Conclusiones
La suspensión de funciones de un docente, como medida de protección frente a un hecho de violencia, no corresponde a prejuzgar al involucrado/investigado, garantizando de tal manera el derecho a la defensa y la presunción de inocencia del mismo, empero, aquello se encuentra garantizado para los docentes de las instituciones educativas públicas; pues en ese caso aplica la figura de suspensión y esto permite que una vez concluido el proceso, de ser lo que corresponde, continúe la relación laboral de dicho docente.
La suspensión de funciones del docente de una institución educativa particular, implicado en un hecho de violencia, si bien se encuentra como acción obligada por el ordenamiento jurídico del Sistema Nacional de Educación (Art. 58 letra c, de la LOEI) y cuya responsabilidad recae en el representante legal o directivo de la institución; no tiene una figura armónica en el ámbito laboral que permita su cumplimiento sin consecuencias jurídicas severas.
La suspensión de funciones de un docente o empleado de una institución educativa particular, por la presunción de un hecho o suceso de violencia, transgrede el debido proceso, ya que finalmente representaría que la institución educativa proceda a despedir al docente en los casos de dependencia laboral; lo cual implica una carga sobre la persona afectada al perder su trabajo aún sin ser declarado administrativa o judicialmente responsable de una infracción. No se le permite contradecir la acusación durante un procedimiento interno investigativo, ejercer su derecho a la defensa y se atenta, de tal modo, contra el derecho a la presunción de su inocencia.
La suspensión de funciones de un docente o empleado de una institución educativa particular, por parte de su patrono, transgrede su derecho al trabajo, ya que por mandato legal en el sistema educativo se impone una obligación que no existe dentro del ordenamiento jurídico laboral.
La medida de protección de suspensión de funciones o actividades se aplica por la simple denuncia y/o acusación del educando contra el docente; lo que, para el caso de los docentes de las instituciones educativas particulares, si constituye un acto de prejuzgamiento.
La aplicación de la medida de protección de suspensión de funciones del docente de una institución educativa particular, por parte de su patrono que es el representante legal de la referida institución educativa, transgrede el derecho a la estabilidad laboral, ya que se está obligando a realizar un despido intempestivo so pena de que el sancionado sea dicho directivo o representante legal;
Frente a la obligación de la aplicación de la suspensión de funciones al empleado o docente de la institución educativa particular por parte del directivo o su representante legal, se transgrede con el derecho a la seguridad jurídica, porque el fundamento de la misma es en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por autoridades competentes, lo que recae en el ejercicio de las actividades de la función administrativa, y no en otro administrado.
La separación entre el implicado - denunciado con la o el educando, no corresponde por regla general a la suspensión de funciones, pues, puede optarse por designar otra función u oficio al denunciando, reubicándolo en actividades administrativas que no implique la cercanía o convivencia con la presunta víctima.
Cuando se trata de hechos de violencia en general, la asistencia de apoyo psicológico, así como jurídico como medida de protección, es obligatoria para resarcir en algo el presunto derecho transgredido, por tanto, existen medidas de protección alternativas a la suspensión de funciones, empero, con la diferencia que están permitidas aquellas para las instituciones educativas públicas y no así para las instituciones educativas particulares.
Frente a un hecho de violencia detectado en el Sistema Educativo, es obligación de todos quienes componen la Comunidad Educativa denunciar el presunto hecho ante las autoridades competentes, siendo penalizado su omisión cuando al menos se trate de servidores de la educación en general, dentro del ejercicio de sus funciones conforme lo dispone el artículo 276 del Código Orgánico Integral Penal.
