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Introducción
El derecho administrativo es una rama del derecho público y está encargada de estudiar la organización y funciones de las instituciones del estado (Moe & Gilmour, 1995; De Juan-Mazuelas et al. 2018), especialmente en las que están a cargo de la función ejecutiva. Etimológicamente, administración se deriva del latín ad y ministratio, qué significa servir. (Chochowska, 2019).
Uno de los doctrinarios, Adolfo Posada dice que administrar es la gestión ordenada de negocios e intereses de una persona individual o colectiva para acomodarse a las exigencias de la realidad.
En el Ecuador el Derecho Administrativo se lo entiende como aquel conjunto de normas, principios del derecho público que rigen la estructura, organización y funcionamiento de las diversas áreas de la administración pública, dando así origen a esas relaciones entre instituciones públicas y entre lo público y privado. Cuando hablamos entonces de Derecho Administrativo se entenderá que sus normas positivas están destinadas a regular la actividad del estado y los órganos públicos, por lo tanto, uno de sus objetivos refiere al establecimiento y realización de los servicios de esta naturaleza, así como también controlar, auditar las relaciones entre la administración y los particulares y de las entidades administrativas entre sí.
Dentro de la potestad que tiene, la administración pública posee una de sus garantías imprescindibles que es el procedimiento administrativo, cuya estructura se acopla a las normas y principios que regula el código orgánico administrativo, la constitución y la ley.
Dentro de la estructura del proceso administrativo como tal, se establecen las resoluciones administrativas emanadas de la competencia de administrar, auditar, controlar, etc.; estas resoluciones deben estar debidamente motivadas y fundamentadas, sin embargo, de ello puede ejercerse el derecho de recurrir a los recursos que en sede administrativa le permiten (apelación, aclaración, ampliación y recurso extraordinario de revisión) (Nuño, 2016)
Cuando el acto administrativo ha causado estado, por no haberse recurrido a ningún recurso en sede administrativa ni sede judicial, pese a poder hacerlo, este hecho le otorga a la administración pública la potestad de ejecutar lo administrado, es decir, ejecutar el acto administrativo que ha causado estado en firme (resolución administrativa ejecutoriada). La finalidad de la ejecución consiste en la obligatoriedad, un derecho de exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto, el cual se hace eficaz desde el momento de la notificación. Dicho de otra forma, la ejecución administrativa no puede ser anterior a la notificación del acto.
Entonces la ejecutoriedad se entiende en que la administración pública puede usar la fuerza pública, de ser necesario, para ejecutar sus actos, cuando exista oposición o resistencia del administrado, para ello el Código Orgánico Administrativo (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017) en su Art. 237 determina los medios de ejecución forzosa.
Aspectos generales
La competencia Administrativa
La Constitución de la República del Ecuador en su artículo 226 señala qué los órganos del poder público ejercerán únicamente las competencias que expresamente le hubieran señalado en la Constitución o la ley. Por lo tanto, la competencia es la atribución jurídica que se le otorgan a ciertos y especiales órganos del Estado, que permite asesorar bienes y derechos a la empresa para tener pretensiones procesales con preferencia a los demás órganos de su clase. (Granda, & Rivero, 2017)
Competencia proviene del término “competer” qué significa corresponder incumbir a uno alguna cosa, es decir, la medida en que la jurisdicción se distribuye entre las diversas autoridades judiciales o administrativas; también la facultad que tiene un funcionario público de administrar justicia en un caso concreto.
La competencia es concebida como la asignación dada por medio de una norma jurídica a un órgano jurisdiccional determinado para conocer sobre un conjunto específico de pretensiones, en otras palabras “es la asignación o un órgano de determinadas pretensiones de la jurisdicción”; es un aspecto estrictamente procesal, pues funciona solo como requisito del proceso, en el sentido de que no podrá examinar en cuanto al fondo un órgano que carezca de competencia. (Araujo, 2017)
Es muy importante obrar con competencia, así lo determina el artículo 99 del Código Orgánico Administrativo (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017), con iniciativa la propone como el primer requisito de validez del acto administrativo, debiendo cumplir sus cuatro elementos que son: materia, territorio, tiempo y grado; la falta de alguno de estos produce la nulidad del acto administrativo y otros pueden ser objeto de convalidación.
Además, que la competencia, tiene un carácter de irrenunciable y es ejercida por los órganos previstos en el ordenamiento jurídico, sin embargo, puede llegar a existir la posibilidad de transferirla con los mecanismos y requisitos que establezca la ley; para esos casos la ley reconoce a la delegación, avocación, suplencia, subrogación, descentralización y desconcentración.
La competencia por materia
Esta se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano. Según el carácter de la actividad, la materia puede ser deliberativa, ejecutiva, consultiva y de control, impera también el principio de la especialidad según el cual los agentes solo pueden actuar para el cumplimiento de los fines para los que fueron creados. (Moreta, 2018)
La competencia por grado
Consiste en la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica; el inferior en grado está subordinado al superior. La competencia del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la organización jerárquica de la administración (Sturges, 1999).
Ejecución de las resoluciones administrativas
La ejecución de un acto administrativo implica una potestad imperativa o de mando en aras de satisfacer las necesidades colectivas o generales; se entiende, que no admite demora, la ejecución del acto administrativo se da con o sin la voluntad del gobernador, inclusive en contra de su voluntad.
El Código Orgánico Administrativo, en su Art. 235, señala que el Ejercicio de la ejecución forzosa. - Los medios de ejecución forzosa previstos en este Código se emplean, únicamente, cuando el destinatario del acto administrativo no cumpla voluntariamente con la obligación derivada del mismo.
Todo esto en concordancia con el art. 436, numeral 5 de la Constitución de la República del Ecuador, en la cual indica: “La Corte Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones: 5. Conocer y resolver, a petición de parte, las acciones por incumplimiento que se presenten con la finalidad de garantizar la aplicación de normas o actos administrativos de carácter general, cualquiera que sea su naturaleza o jerarquía, así como para el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de protección de derechos humanos que no sean ejecutables por las vías judiciales ordinarias.” (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008)
Métodos
El objetivo de cumplir con la metodología planteada se ha realizado una investigación de tipo descriptivo con enfoque cualitativo, de corte transversal. Para lograr el desarrollo del estudio, se emprendió la utilización de los métodos científicos de investigación: histórico-lógico, revisión documental, analítico-sintético.
Esta investigación es no experimental basada en el estudio de los principios constitucionales y administrativos que se consideran como el cimiento sobre los cuales deben actuar los funcionarios públicos en su potestad administradores del Estado, enmarcados en su propósito de lograr impartir la justicia administrativa, en virtud de aquello se puede alcanzar conclusiones definitivas; sin embargo, dichos resultados tranquilamente podrían llevar a una discusión infinita sobre otros dilemas administrativos, como la legitimación y la competencia en razón de materia; más, sin embargo, la situación en la que se ha evidenciado el estudio realizado por varios autores en otras obras puede observarse que las decisiones no han sido del todo satisfactorias, dentro del tipo de diseño no experimental se usará el denominado transversal, pues la información de un estudio transversal se recolecta en el presente y en ocasiones a partir de características pasadas o de conductas o experiencias de los individuos en el momento dado.
Se ha elaborado una revisión documental de la normativa administrativa pertinente que permita observar los principios administrativos que son fundamento del actuar de los funcionarios públicos en sus decisiones; además de algunos textos, artículos científicos y otra bibliografía con enfoque a este tema; lo que permitió juntamente con el análisis y síntesis la elaboración del marco teórico en el que se sostiene la discusión de los resultados obtenidos y por ende de las conclusiones obtenidas.
Resultados y discusión
Una resolución administrativa es una forma de ponerle fin al procedimiento administrativo, por lo cual debe pronunciarse sobre el fondo del asunto o que explique las causas que determinen por qué no puede continuarse con el procedimiento; esta resolución tiene carácter ejecutorio, es decir, es una orden escrita que se debe cumplir de manera obligatoria siempre y cuando el alto cargo para ejecutar estos actos. La administración no requiere acudir a la autoridad judicial salvo tres excepciones: 1.- salvo disposición legal expresa que dicte lo contrario, es decir que la autoridad judicial impida la ejecución de dicho acto, ya sea porque la norma está por mandato judicial previo que indica que no se debe llevar a cabo o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley por ejemplo: si al administrado le dan un plazo para realizar ciertas modificaciones y este no las realiza la consecuencia sería la ejecución del acto administrativo. ¿Cuándo los actos administrativos pierden esta ejecutoriedad? La primera es, por suspensión provisional conforme a ley, que es cuando la norma establece la suspensión provisional por algún caso en particular o circunstancia; la segunda es cuando transcurridos 2 años se adquirirá firmeza la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos, si la administración no hace ejecutar los actos administrativos transcurridos estos 2 años ya no puede ser ejecutados, y, la tercera es cuando se cumple la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a la ley cuando el administrado cumple con los requisitos que se le impusieron como condición para evitar la ejecución del acto administrativo.
La ejecución forzosa, si bien es necesario que la administración acuda a otras autoridades para ejecutar sus actos administrativos, si puede solicitar ayuda incluso a la Policía Nacional de acuerdo a la naturaleza de las situaciones, para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través de sus órganos competentes o de la Policía Nacional del Ecuador; la autoridad cumple las siguientes exigencias para que se realice esta ejecución forzosa. La primera es que se trate de una obligación de dar hacer o no hacer establecida en favor de la equidad se entiende por dar, que el administrador tenga que entregar algo a la administración; por hacer su entiende que el administrador debe hacer algo, y por no hacer que se abstenga de realizar algún acto; la segunda es que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e intuitivo quiere decir que el acto administrativo expreso; la tercera que tal obligación derivada del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad, quiere decir que la autoridad que realice el acto tenga competencia para legitimar el acto administrativo en cuestión; la cuarta es que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación bajo el apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable es importante que la administración pública efectúe el apercibimiento del caso al momento de dar el mandato, y, la quinta que no se trate de acto administrativo que la constitución o la ley exijan la intervención del poder judicial para su ejecución, ya que hay órdenes que solo se pueden dictar por un juez, como por ejemplo: el allanamiento de un local. (Alonso-Vidal, 2020)
Existen formalidades para llevar a cabo el inicio de la ejecución, ya que también es un procedimiento, previamente se debe notificar al administrado en la cual se indica que están haciendo ejecuciones para llevar el administrativo.
La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo.
Los medios de ejecución forzosa, se realizará siempre que respetando el medio de razonabilidad y se debe elegir entre las medidas la menos restrictiva a la libertad individual, en caso de que sean varios los medios aplicables; el primer medio de ejecución forzosa la ejecución coactiva el Código Orgánico Administrativo determina el procedimiento de ejecución coactiva que indica los pasos, entre ellos es importante notificar al administrado el acto que tiene el mandato de la obligación, busca que el administrado cumpla con la obligación; la segunda es la ejecución subsidiaria o sustitutoria que significa que la administración puede disponer que el acto lo realice un tercero, es decir no necesariamente la persona destinataria de la obligación; la tercera es la multa compulsoria y es un mecanismo para obligar al administrador a cumplir el mandato ordenado, procede en actos personalísimos no es una sanción por lo que es independiente de las sanciones que sean compatibles con la situación
Compulsión sobre las personas, los actos administrativos pueden ser ejecutados por compulsión sobre las personas cuando le expresamente lo autorice, respetando su dignidad y los derechos reconocidos en la constitución si los actos fueran de cumplimiento personal y no fueran ejecutados darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran de los que se deberán regular judicialmente.
Desde el análisis de una de las resoluciones, en especial la No. SEPS-2017-106, se precisa el caso en donde la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria resuelve una controversia de carácter administrativo; en lo principal, la Superintendencia analiza sobre una denuncia en donde presentada en razón de un recurso de apelación en contra de una resolución signada bajo la serie No. SEPS-IZ4-DZSNF-2017-069, en tanto el actor se presume como agraviado por la decisión de la parte denunciada, el vicio sobre el que a este contraviene no es sino un Proceso Administrativo Sancionador, debido al impago de valores adeudados por este; quien tras una serie de alegaciones por los efectos que este proceso atenta contra al actor en calidad de socio y trabajador, dispone liquidar los haberes para con la Cooperativa en calidad de sujeto pasivo en relación con la controversia objeto de litis, y en su defecto la reincorporación a sus labores.
Sobre lo expuesto, la Superintendencia examina las alegaciones de las partes, que giran en torno a una serie de presupuestos enunciados mediante instrumentos normativos del tipo, como la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria (Ecuador. Asamblea Nacional, 2011), la Resolución No SEPS-IGPJ-2013-009 que expide el Reglamento para Tramitar Denuncias, entre otros del tipo. Y estima que, por lo expuesto, acepta parcialmente el recurso de apelación presentado por el accionante, de tal suerte que dispone elaborar la liquidación de los valores adeudados por el accionante. Empero, ha de observarse que, durante el proceso previo a esta resolución, el actor compareció tanto a instancias internas de la Cooperativa en donde surgió esta controversia, como es la “Asamblea General”; quien luego compareció a la Unidad Civil incoando una Acción de Protección, que ante la negativa acudió mediante Recurso de Apelación a la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Manabí, y finalmente, a la Superintendencia objeto de litis.
Al respecto, si bien surge una incógnita que gira en torno a la competencia en el ejercicio de una resolución administrativa, toda vez que se haya generado un hecho administrativo. En este sentido, bajo un marco normativo, el artículo 326 del Código Orgánico General de Procesos (en adelante COGEP), menciona las acciones que darán lugar a trámite en procedimiento contencioso-administrativo, dando lugar a la activación del órgano judicial; siendo que conserva concordancia con el artículo 173 de la Constitución de la República que precisa “los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial” (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).
Nótese que además de la vía judicial, entendida como contenciosa administrativa en cuanto a la materia que nos ocupa, la Norma Suprema menciona también sobre la vía administrativa, en este sentido, resulta imperante realizar un paréntesis y tomar en cuenta que si bien un proceso contencioso-administrativo ha de incoarse en razón del órgano decisor sobre el acto objeto de litis.
En tal virtud, el artículo 49 del Código Orgánico Administrativo (en adelante COA) señala que “El órgano administrativo es la unidad básica de organización de las administraciones públicas. Sus competencias nacen de la ley y las ejercen los servidores públicos, de conformidad con las normas e instrumentos que regulan su organización y funcionamiento.” (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017).
Sobre lo dicho, el jurista Moreta interpreta que “el órgano administrativo es el que ejerce sus competencias” (Moreta, 2019). De manera que:
Cuando el artículo 219 nos dice que el recurso de apelación se interpone ante el mismo órgano que lo dictó, no quiere decir que sea ante la misma entidad en cualquiera de sus dependencias, sino ante el mismo funcionario público que dictó la resolución de primer nivel, o quien lo remplace en dicho órgano. (Moreta, 2019)
Es entonces que, los órganos resultan interpretarse en virtud de quienes operan individualmente en nombre de la colectividad pública, siendo aquello que comúnmente es conocido como “cargos públicos”, es decir, personas encargadas por la administración pública, bajo un fin en específico.
Por lo expuesto, resulta imperante determinar sobre quien aplicar la legitimidad acerca de controversias en materia administrativa, de manera que resulte procedente las decisiones que surtan tanto como para el órgano, así como para los administrados, cuáles se expresan en el COA como “hechos administrativos”, obsérvese el artículo 127 “es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos, sea que exista o no un acto administrativo previo” (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017).
Por lo que se menciona, su ejecución resulta en actuaciones conminadas al administrador, quien sujeto a la norma puede impugnar sobre aquellos hechos que le resulten afectar, viciar, o contravenir. Por esto, es importante esclarecer en donde radica la competencia sobre la generación de un hecho administrativo, para que, en su defecto, no se repose en vacíos normativos, ni mucho menos jurisprudenciales, con respecto a una adecuada vía normativa.
Para esclarecer en cuanto a la determinación sobre la legitimación devenida de un hecho administrativo, se recoge el proceso signado con No. 17811-2019-01846 (Ecuador. Corte Nacional de Justicia, 2019). En donde el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en el Distrito Metropolitano de Quito resolvió la controversia en donde la parte actora expone que resultado del informe del examen especial signado con la serie No. DR10-DPSDT-AE-0016-2015, efectuado por la Unidad de Auditoría externa de la Delegación Provincial de Santo Domingo de los Tsáchilas de la Contraloría General del Estado, la entidad demandada mediante Resolución No. 9411, confirmó la responsabilidad solidaria por USD $ 43.000 en contra de la actora en calidad de subdirectora técnica de datos del Registro de la Propiedad del cantón Santo Domingo, durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 30 de abril de 2015 en cuanto a las operaciones administrativas y financieras.
En este sentido, argumentó que conforme el Art. 56 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (Ecuador. Congreso Nacional, 2002), la resolución fue expedida fuera de plazo, como demuestra en los medios probatorios anunciados en la audiencia. Por lo que, solicita que en sentencia se declare la nulidad de la Resolución N. 0001746, así como la predeterminación contenida en la glosa Nro. 0314, cuestiones que determinan responsabilidad civil culposa a la exfuncionaria por valor de USD $ 43.000.
En cuanto a la parte demandada, la Contraloría General del Estado alegó que, conforme a sus atribuciones constitucionales y legales, practicó el examen especial objeto de litis, toda vez que la exfuncionaria motivó y solicitó a la Registradora de la Propiedad autorizar el gasto e iniciar el proceso sobre lo referido al sistema informático registral FOLIO REAL, ocasionando un desembolso de USD $ 43.000 por los módulos que no habían sido adquiridos originalmente.
Ahora bien, dicho Tribunal verificó que en la resolución impugnada consideraba que el artículo 56 de la LOCGE se transcribe como pertinente, en cuanto a los plazos para que el órgano expida su resolución y determine en consecuencia la responsabilidad civil culposa. De manera que comprueba que se emitió fuera del plazo legal establecido, cuando su facultad estaba ya caducada, siendo que la autoridad ya no era competente. (Ecuador. Congreso Nacional, 2002).
Por lo expuesto, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, con sede en el Distrito Metropolitano de Quito, resuelve aceptar la demanda propuesta por la accionante y declara la nulidad de la resolución Nro. 9411, dejándola sin efecto legal alguno como es la responsabilidad civil determinada; y también declara sin efecto la Resolución del recurso de revisión N. 00011746 DNRR emitida por la Contraloría General del Estado, que confirma la glosa por un valor USD $ 43.000.
Proceso No. 17811-2019-01846 (Ecuador. Corte Nacional de Justicia, 2019)
Sobre lo dicho, se observa que, en cuanto al órgano, este responde a la Contraloría General del Estado, mientras en cuanto a la competencia sobre la que radica la legitimidad para resolver esta controversia, no es sino la vía contenciosa administrativa, por lo que si bien, la jurisprudencia planteada muestra la conducencia sobre la que se estima pertinente la exigibilidad de los hechos administrativos. Empero, ¿qué hay de la resolución manada en líneas anteriores?, es entonces cuando nuevamente se recae en una laguna al respecto.
Conclusiones
La administración pública beneficiaria gracias al Derecho Administrativo de esa potestad autónoma de administrar sus diferentes organismos estatales, creando para su soporte normas, leyes y códigos para hacer eficiente su gestión, logrando de esta forma estructurar procesos presumibles de legalidad y permitiendo a su vez el control de legalidad con la intervención del administrado.
La competencia juega un rol de mucha importancia en el actuar de la Administración pública, ya que esta no solo se subsuma a meros procesos, sino a determinar qué organismo y dentro de este que funcionario es competente para conocer de procesos administrativos, dando de esta forma la validez de cada uno de los procesos, respetando sus elementos que son: materia, territorio y grado.
Finalmente, en las resoluciones administrativas en firme, el COA determina las formas de ejecutar dichas decisiones, es así que establece de forma ambigua la ejecución de cada acto o proceso administrativo; para ello los identifica como los medios de ejecución forzosa, entendiendo que el acto administrativo se ejecuta únicamente, a través de los siguientes medios: 1. Ejecución sobre el patrimonio (el ejecutado debe satisfacer con una cantidad de dinero, para esto se seguirá la ejecución coactiva) 2. Ejecución sustitutoria (cuando sean obligaciones de hacer podrá realizarlo por persona distinta de forma sustitutoria, los actos que la obligada no ha cumplido, para su ejecución el obligado deberá pagar los gastos más un recargo del 20% más el interés legal hasta la fecha del pago y la indemnización por los daños derivados del incumplimiento de la obligación principal). 3. Multa compulsoria la administración puede imponer multas compulsorias, como también clausurar establecimientos con la finalidad de lograr el cumplimiento del acto administrativo, estas multas compulsorias, es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. 4. Coacción sobre las personas (puede ser ejecutado el administrado por compulsión directa en los casos en que la ley lo autorice, como el decomiso de la mercadería cuando está prohibida la venta ambulante).
Para concluir es importante indicar que estos medios de ejecución no determinan quien será el competente para hacer ejecutar las resoluciones de los actos administrativos por los medios de ejecución indicados; tampoco indica si se podrá recurrir en caso de un abuso en los cálculos de las multas compulsorias, o en el cálculo de los recargos del 20% e indemnizaciones en las medidas sustitutorias, lo que origina un estado de indefensión y vulneración al administrado.
