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INTRODUCCIÓN
El futuro de Cuba y su prosperidad tendrá un escenario singular en cada localidad. Toman posesión en la vida real los actores que emergen en la transformación constitucional de la nación cubana. Los cambios institucionales y funcionales van ocurriendo paulatinamente, a la vez que se modifican las estructuras de gobiernos locales. La descentralización de la toma de decisiones en el empleo de recursos críticos para el desarrollo endógeno de cada localidad exige un cambio cultural esencial donde, evaluar los impactos debe caracterizar cada decisión que comprometa el futuro.
Se valoran en este trabajo los cambios de conceptos en materia de gobierno, relacionados con la cultura de decidir, la capacidad de interpretar la complejidad ante cada disyuntiva y asimilar el empleo de los criterios múltiples aproximativos del desarrollo.
Es objetivo de esta publicación valorar los grados de simetría que se manifiestan en las decisiones relacionadas con el empleo de la contribución territorial al desarrollo local en la provincia Villa Clara, Cuba y los dilemas de lo urgente frente a lo estratégico en la práctica de la cultura decisional de asignar recursos limitados, para el desarrollo.
DESARROLLO
Análisis de la literatura
Los gobiernos locales en su gestión buscan el desarrollo con una cultura decisional que intenta estar dotada de múltiples dimensiones y caracterizada por horizontes temporales analíticos diversos. La discusión teórico-metodológica y práctica es una mirada a un momento de profundas transformaciones en la economía cubana actual (Fig. 1).
El proceso de toma de decisiones relacionado con los gobiernos locales incluye, entre otros aspectos: decisores, beneficiarios, factores del entorno, conocimiento, horizonte temporal, presupuestos. Los efectos de tomar decisiones, de acuerdo al horizonte temporal de análisis, resultan diferentes en las disyuntivas decisionales que se caracterizan por la inmediatez respecto a otras en que se toma en cuenta una perspectiva futura.
La toma de decisiones en los procesos de dirección para estructuras públicas contempla de forma creciente enfoques multicriterio. Entre los más importantes se destacan los componentes económicos y sociológicos (Guzón, 2008). Los análisis para la toma de decisiones multicriterio se apoyan en técnicas cuantitativas y cualitativas (Vázquez, 2000). El empleo simultáneo en la toma de decisiones de las neurociencias, sicología, sociología, ciencias políticas, economía y ciencias de la computación gana cada vez mayor auge (Gold y Shadlen, 2007).
Lograr eficacia en las decisiones de gobierno está generalmente asociada a dos aspectos: que el costo de la decisión adoptada sea el más bajo posible y se logre, al mismo tiempo, el más alto beneficio (Harnecker, 2015).
Ya es consenso no asociar la categoría de desarrollo solo con el crecimiento de un país o territorio. Se reconoce la necesidad de llegar a una nueva cualidad: el desarrollo sostenible, aun en un contexto de creciente competencia y globalización de la economía y la sociedad (Berumen, 2006; Boisier, 2004; Gil, 2016; Vázquez, 2005). Los retos de la sostenibilidad de la especie humana en la Agenda 2030 alertan que a la hora de medir el bienestar de pueblos y localidades resulta inadecuado usar solo la expansión de sus economías. El desarrollo sustentable ha generado una visión innovadora en la humanidad en este nuevo siglo; toda vez que es un concepto que propone la protección de la naturaleza, además de la equidad social presente y futura (Íñiguez, 2014; Organización de Naciones Unidas [ONU], 2016).
Lo global y lo local del desarrollo son dos posiciones del pensamiento en que, más de un ejemplo ilustra sus asincronías. Conjugar el desarrollo exige coexistan los componentes endógenos unidos a los agregados macroeconómicos (Alburquerque, 2004; Vázquez, 2007). El desarrollo local y endógeno de las comunidades exige potenciar el carácter participativo de sus actores y beneficiarios, según lo cual se defiende la necesidad de una caja de herramientas para todos los actores y profesionales (extensionistas, promotores, líderes comunitarios, investigadores) que buscan mejorar y sistematizar la intervención de las comunidades en sus proyectos y acciones (Guzón, 2011; Hechavarria, 2017). En Cuba se reconoce la trascendencia del municipio como primera instancia de la gestión de las condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo local (Pérez, 2013).
Alcanzar el desarrollo sostenible demanda con mayor fuerza una capacidad innovadora de los gestores de este, por lo que se defiende la necesaria formación de una cultura para emprender, modernizar, cambiar y adaptar el sistema, en función de las modificaciones del entorno, clima y los problemas que la modernidad genera (Núñez y Fernández, 2016).
El papel de la cultura se ha expandido de una manera sin precedentes, al ámbito político y económico en el mundo. Es cada vez más aceptada la idea de que entre cultura y democracia existen puentes de comunicación mayores, en los que el diálogo de lo participativo es indispensable (Harnecker, 2015). En buena parte de los procesos de decisiones económicas son pocos los espacios en los que la cultura no esté presente. En un mundo globalizado, los imperativos económicos y culturales son dos de las mayores fuerzas que conforman la conducta humana. La relación entre economía y cultura signan buena parte del sistema de decisiones. En el contexto de un mundo globalizado llegó a proliferar la idea de que los territorios habían llegado a su fin, dada la tesis de que la globalización socio-económica había acarreado la desterritorialización o deslocalización, por lo cual la cultura autóctona estaba en crisis (Giménez, 2011).
La cultura incluye pautas de comportamiento, explícitas o implícitas, adquiridas y transmitidas por medio de símbolos y constituye el patrimonio singularizador de los grupos humanos, incluida su plasmación en objetos; el núcleo esencial de la cultura son las ideas tradicionales (es decir, históricamente generadas y seleccionadas) y, especialmente, los valores vinculados a ellas; los sistemas de culturas, pueden ser considerados, por una parte, como productos de la acción, y por otra, como elementos condicionantes de la acción futura (Kroeber y Cluckhoholm, 1952).
Se asume la existencia de una relación triangular entre cultura, decisiones y desarrollo. Se requiere un grado de cultura suficiente para decidir, con conocimiento elevado sobre el objeto de análisis en el avance hacia el desarrollo (Fig. 2).
Es indispensable lograr proporcionalidad entre cultura decisional, eficacia en el proceso de toma de decisiones y medir los grados de desarrollo, pues aquella limitación cultural en los tomadores de decisiones (Casos II y III en Fig. 2), pudiera enlentecer la toma de decisiones y por consiguiente imponer sacrificios en los procesos de desarrollo deseables.
Grados de ausencia de cultura suficiente en un decisor, signados por tendencias a decidir bajo condiciones de coyuntura o de urgencia, ante la dificultad para comprender el sistema sobre el que se decide en forma holística, conduce a comprometer los niveles de complementariedad y proporcionalidad necesarios que deben caracterizar la senda hacia el desarrollo.
Cultura decisional, contribución local y desarrollo en las nuevas condiciones de Cuba
La actual dirección de la nación cubana enfatiza en la necesidad de acudir a la academia y su incorporación al desarrollo, en una relación bilateral de provecho mutuo, toda vez que los procesos de formación profesional se enriquecen con este intercambio de saberes.
En los momentos actuales se revisitan en las economía locales los grados de proporcionalidad, igualdad y simetría que han de verificarse alrededor de territorios con recursos asignados, sobre la base de decisiones adoptadas con determinados grados de cultura decisional por parte de los hacedores de políticas a escala local.
La contribución territorial para el desarrollo local (CTDL) es una figura tributaria que, junto a impuestos, tasas y otras contribuciones, forman parte de las posibilidades que posee el presupuesto para alimentar de recursos la materialización de políticas conducentes al desarrollo (Romero, 2018).
En Cuba la CTDL surge como tipo de contribución en el año 2012. Se establece una contribución para el desarrollo sostenible de los municipios (Asamblea Nacional del Poder Popular [ANPP], 2012), que grava los ingresos por la comercialización de bienes o prestación de servicios, obtenidos por empresas, sociedades mercantiles y cooperativas y sus establecimientos de base en cada territorio.
Los ingresos recaudados por la CTDL se destinan al financiamiento de actividades dirigidas a garantizar el desarrollo territorial sostenible, a través de la gestión de los consejos de la administración municipales (CAM). Gracias a la CTDL se nutren los CAM de fuentes de financiación para el desarrollo territorial en aquellas localidades en las que existían factores de producción enclavados que poco aportaban al despliegue de la prosperidad local en que se ubicaban. Su definición porcentual en la ley del presupuesto del Estado de cada año, establece las posibilidades para que esta aportación, determinada sobre los ingresos brutos de cada entidad productiva y sus posibles exenciones por definición de ley, se convierta en factor crucial de disponibilidad de recursos propios de cada localidad.
Además de lo importante que resulta su correcta estimación cuantitativa y proyección, a partir de los ingresos previsibles en cada localidad, es invaluable la asignación más adecuada de sus montos captados respondiendo a una política propaladora del desarrollo.
Avanzar hacia el desarrollo recaba fomentar una cultura decisional signada por la reflexión multidimensional del objeto a desarrollar (Sarduy, 2016). La cultura a la que se refiere este trabajo tiene que ser fruto del conocimiento acumulado, resultado de la capacidad de entender la realidad a transformar como un componente complejo, signado por cualidades varias que singularizan cada sector, rama, actividad productiva o de servicio, comunidad, individuo, en los que cualquier esfuerzo de recursos empleados no tendría el mismo impacto de reproducción o multiplicación. Lo peor que puede ocurrir en este proceso decisional es asumir que las decisiones pueden esperar o por el contrario tener un efecto inmediato.
Caracterización de la contribución territorial para el desarrollo local en 2019
Villa Clara, provincia cubana, dispuso definitivamente en 2019 para CTDL un total de 38,8 MMP1 y su estructura municipal se refleja en la Fig. 3. Destacan ejecuciones dispares entre sus municipios con estructuras entre el 1,9 y el 7 %, exceptuado el municipio cabecera que, por regla en toda la nación, posee los mayores valores de este aporte.
Fuente: Calculado en base de Informe de la Dirección de Economía y Planificación de Villa Clara (DEP-VC, 2019) entregado por acuerdos del CAM.Fig. 3 Peso porcentual de la CTDL en municipios de VC (2019)
Todos los cálculos estadísticos realizados en el trabajo para mostrar los resultados diagnósticos alcanzados, se procesan por el paquete Microsoft Office 2013 (Excel 2013).
La estructura de la ejecución de la CTDL en términos de inversiones2 y gastos corrientes ofrece una desproporción que delata los contrapesos que se vienen dando entre problemas de urgencia y problemas de desarrollo en cada municipio.
Es muy reducido lo destinado a inversiones en la ejecución de la CTDL en 2019, solo el 5,6 % (Fig. 4). De igual manera destaca que siete de los trece municipios no emplean la CTDL para financiar acciones de construcción y montaje dentro de las inversiones (Fig. 5).
Una distribución por ramas de la actividad económica de la CTDL ofrece un panorama con una alta carga de atención del destino a la actividad social, comercio y gastos corrientes, en suma representan el 81 % de los fondos captados en toda la provincia (Fig. 6).
Fuente: DEP-VC (2019) Leyenda: (3, 4, 8, 10, 11, 13)* Municipios que incluyen gastos de construcción y montaje en las inversiones que utilizan la CTDL. Leyenda de los municipios en Fig. 3.Fig. 5. Desglose de la CTDL por municipios en VC (2019)
En el futuro inmediato, con el fortalecimiento del accionar del trabajo del intendente en cada municipio, será importante prestar mayor atención a las economías de recursos empleados en los procesos de otorgamientos de la CTDL, toda vez que aquí se demanda tiempo de trabajo de comisiones de los grupos de trabajo municipal, reuniones de aprobaciones y por consiguiente dilaciones y costos administrativos. Se correlacionan los valores monetarios asignados de la CTDL y los acuerdos adoptados en los municipios para su distribución; se observa que entre estas decisiones administrativas existen desproporciones no despreciables. Los municipios que se destacan en barras rayadas (Fig. 7) advierten que son bajos los valores de CTDL que movilizan sus esfuerzos administrativos. Nueve de los trece municipios mueven montos promedio de CTDL por cada acuerdo adoptado por debajo de la referencia provincial que alcanza los 82 300 pesos. Será conveniente programar los gastos de gestión en función de esta asignación con mayores grados de racionalidad.
Fuente: DEP-VC, (2019). Calculado sobre la base de los resultados de la Tabla 1. Promedio provincial resaltado en color rojo. Leyenda de los municipios en la Fig. 3.Fig. 7. Montos de la CTDL por acuerdo del CAM adoptado
Un reto lo constituye modificar el peso desproporcionado (82 %) en las asignaciones de CTDL dedicadas a organismos que atienden sectores sociales como la cultura, educación, salud, comunales y la dependencia interna de los CAM (Tabla 1), así como a la reactivación de las unidades de comercio y gastronomía. Aunque se comprende la repercusión en un mejor grado de bienestar a la población, no genera necesariamente fondos redituables en cada localidad y compromete la reproducción económica deseada.
Tabla 1. CTDL por municipios/ destinos y costos administrativos
| Municipio/Destino CTDL | Agricultura | Pesca | Ganadería | Obra social | Comercio | Transporte | Industria materiales const.. | Comunales | Agua y redes | Gastos corrientes sin desglose | Total* | # de otorgamiento por acuerdos del CAM | Monto de CTDL por acuerdo adoptado | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 0 | 0 | 0 | 177 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 521 | 697 | 10 | 69.7 | |
| 2 | 0 | 0 | 798 | 71 | 0 | 0 | 108 | 0 | 0 | 0 | 976 | 3 | 325.4 | |
| 3 | 182 | 0 | 0 | 150 | 0 | 70 | 241 | 0 | 0 | 402 | 1045 | 13 | 80.4 | |
| 4 | 0 | 0 | 0 | 554 | 118 | 66 | 0 | 5 | 0 | 537 | 1278.8 | 37 | 34.6 | |
| 5 | 0 | 0 | 0 | 958 | 282 | 0 | 66 | 0 | 5 | 0 | 1310.4 | 17 | 77.1 | |
| 6 | 0 | 48 | 404 | 492 | 139 | 44 | 143 | 0 | 0 | 171 | 1441.7 | 28 | 50.3 | |
| 7 | 0 | 0 | 0 | 368 | 239 | 0 | 74 | 93 | 38 | 728 | 1539.4 | 25 | 64.8 | |
| 8 | 0 | 0 | 0 | 713 | 0 | 0 | 100 | 0 | 0 | 1197 | 2010.1 | 14 | 143.6 | |
| 9 | 200 | 0 | 7 | 981 | 0 | 520 | 201 | 128 | 0 | 203 | 2239.6 | 38 | 58.2 | |
| 10 | 0 | 88 | 2 | 984 | 604 | 30 | 192 | 0 | 0 | 352 | 2252.9 | 41 | 54.9 | |
| 11 | 0 | 0 | 0 | 831 | 675 | 376 | 125 | 0 | 0 | 376 | 2382.8 | 56 | 42.6 | |
| 12 | 29 | 0 | 0 | 874 | 242 | 145 | 338 | 25 | 0 | 814 | 2466.6 | 68 | 35.5 | |
| 13 | 0 | 296 | 0 | 8009 | 3586 | 129 | 517 | 0 | 0 | 3454 | 15991 | 83 | 184.9 | |
| Total | 382 | 432 | 1212 | 14533 | 5886 | 1380 | 2105 | 250 | 42 | 8726 | 35631 | 433 | 82.3 | |
| % | 1% | 1% | 3% | 41% | 17% | 4% | 6% | 1% | 0.1% | 24% | 100% |
Fuente: DEP-VC, (2019).
Nota: Total* (no se incluyen los montos de la CTDL que quedaron asignados a la reserva provincial para no afectar los marcos de decisión municipal). Leyenda de los municipios en la Fig. 3.
La proporcionalidad observada en los valores de CTDL por acuerdo adoptado, demanda revisar sus rangos de aceptación para evitar los excesivos costos de dilación, gestión y control asociados para la actividad que son aprobados.
Asimetrías municipales de la CTDL
Se propone realizar la medición de la proporcionalidad o simetría en la asignación de la CTDL a partir de la siguiente expresión analítica:
Siendo:
ISj: Índice de simetría calculado para la variable j
Peji: Peso específico de la variable j estudiada para cada municipio i
PeCTDLi: Peso específico de la CTDL del municipio i
i: municipio valorado (recorrido de la variable “municipio” desde 1 hasta 13 referido a la cantidad total de municipios de la provincia Villa Clara)
De acuerdo a las variables disponibles con información físico-económica de los municipios, se determina el índice de simetría para cada uno de ellos y aquel ISj que represente el valor mínimo alcanzado reflejará la mejor simetría observada en un año determinado de asignación de la CTDL (Tabla 2).
La Fig. 8 ofrece una representación gráfica de las simetrías/asimetrías observables respecto a las variables: extensión territorial, población, monto de inversiones y circulación mercantil de los municipios villaclareños.
Fuente: Calculada por los autores. Leyenda de los municipios en la Fig. 3.Fig. 8. Simetría observada de la CTDL para variables seleccionadas
Debería resultar que la mejor simetría calculada tuviera correspondencia con los criterios de desarrollo que siguen los diferentes municipios, para lo cual la variable “inversiones” podría representar los mejores grados de aproximación en la CTDL de cada territorio.
Como puede observarse en la Tabla 2 última fila, el mínimo valor de ISj corresponde a la circulación mercantil por municipios con 0,123 034; sigue en ese orden: población, inversiones y extensión superficial.
Tabla 2 Coeficientes de simetría calculadas respecto a la CTDL
| Municipio | % Población | % Extensión | % Inversiones | % Circulación mercantil |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 0,032 399 | 0,026 468 | 0,017 970 | 0,019 658 |
| 2 | 0,007 545 | 0,022 285 | 0,024 440 | 0,002 436 |
| 3 | 0,038 643 | 0,032 967 | 0,027 717 | 0,019 882 |
| 4 | 0,008 482 | 0,003 952 | 0,034 839 | 0,009 705 |
| 5 | 0,018 260 | 0,032 017 | 0,034 004 | 0,000 147 |
| 6 | 0,007 351 | 0,059 441 | 0,016 601 | 0,012 887 |
| 7 | 0,001 045 | 0,027 503 | 0,033 821 | 0,004 070 |
| 8 | 0,018 553 | 0,012 422 | 0,056 626 | 0,007 191 |
| 9 | 0,003 559 | 0,052 053 | 0,030 855 | 0,007 727 |
| 10 | 0,021 931 | 0,013 635 | 0,049 302 | 0,002 374 |
| 11 | 0,005 903 | 0,035 784 | 0,056 981 | 0,018 758 |
| 12 | 0,011 948 | 0,047 316 | 0,282 677 | 0,008 370 |
| 13 | 0,130 058 | 0,365 842 | 0,064 540 | 0,009 830 |
| ISj | 0,305 677 | 0,731 683 | 0,730 375 | 0,123 034 |
Fuente: Calculado por los autores
El desarrollo territorial y la CTDL no tributan suficientemente a los objetivos que hoy persigue el país, en especial, los necesarios encadenamientos productivos y las implicaciones que sobre la balanza comercial y de pagos de la nación requieren que se establezca en una relación más directa de la asignación de recursos destinados a desarrollo, con variables que impliquen modernización, nexos intersectoriales entre agentes productivos y sus instituciones. Hay reservas no despreciables aún.
Esta valoración de la política de distribución de la CTDL alerta debilidades en relación a los valores ejecutados en indicadores que deberían guardar mejor relación a nivel de desarrollo territorial.
Se aprecian retos en las asimetrías que persisten en la asignación de la CTDL por municipios y los niveles de esta fuente de financiación empleada en cada localidad (Fig. 9). Se evidencian las importantes diferencias observables en los grados de simetrías constatadas.
Hay varios municipios en que las mejores simetrías observables no se corresponden con los mayores volúmenes de CTDL asignados.
CONCLUSIONES
La descentralización territorial adquiere cada vez más importancia en la realidad de la economía cubana; demanda mayores grados de interconexión entre la cultura de los decisores, sus procesos analíticos de evaluación para decidir cómo asignar los insuficientes recursos disponibles y los procesos de materialización del desarrollo.
No son pocos los retos que los intendentes a escala municipal tienen que asumir, en el objetivo de fomentar una cultura de pensamiento estratégico, a pesar de las circunstancias coyunturales que les exijan respuestas a problemas de débil proyección analítica. En el empleo de los recursos captados en los territorios se ubican potencialidades en las que se debe seguir avanzando hacia una forma de decidir en busca de la equidad y proporcionalidad, que sea resorte y motivación para el despliegue de los mejores resultados posibles.
En los municipios de Villa Clara, provincia cubana, se aprecian reservas importantes en la simetría que debieran caracterizar la distribución de la CTDL de acuerdo con las variables que mejor deben representar las potencialidades de cada caso. En este aspecto se evidencian, desde el diagnóstico aplicado, la tendencia a decidir con una cultura de la urgencia en lugar de practicar los análisis conducentes al desarrollo.
No puede desatenderse la complejidad de decidir cómo destinar fondos captados en las localidades que mejor puedan corresponderse con las variables que reflejen potenciación del desarrollo, multiplicación de los impactos sobre los beneficiarios finales: sus pobladores, y sobre las entidades que reproduzcan la modernidad y las infraestructuras de soporte al bienestar colectivo.
