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Introducción
Según las estadísticas del Servicio Nacional de Contratación Pública de Ecuador (2013) se desprende que el procedimiento de consultoría es muy utilizado por las diferentes instituciones públicas, es así como en la República del Ecuador la contratación pública durante el año 2017 fue de 5.849,4 millones de dólares, este valor representó el 19,6% del Presupuesto General del Estado (PGE) y el 5,8 % del Producto Interno Bruto (PIB).
La licitación pública, como método de oposición y concurso de ofertas, mediante el cual un potencial contratante convoca a los interesados a que pujen entre sí, para obtener, de esa manera, la oferta más económica que cumpla los requisitos establecidos por aquella, tiene sus orígenes bastante antiguos y para rastrearlos, usaremos este término como sinónimo de: “concurso” o “subasta”, aunque esta última viene definiéndose como: “proceso de venta que consiste en ofrecer públicamente cosas que se adjudican al que ofrecen más por ellas”, definición que coincide con la práctica de aquellos lejanos orígenes (Ivanega, 2011; Fernández, 2015).
Esta temática de la Contratación Pública ha sido valorada en varios países de Latinoamérica desde diferentes enfoques y aristas. Sin embargo, en su mayoría coinciden en plantear que se debe realizar teniendo en cuenta dos direcciones fundamentales, la primera que cuente con bases legales que la sustente y la segunda mediante procedimientos previamente diseñados.
Sobre la base de los argumentos antes declarado, que se realiza una mirada a cuáles son las bases legales que sustentan esta problemática en el contexto ecuatoriano y es meritorio resaltar que la Constitución de la República del Ecuador, 2008 plantea que los artículos más importantes relacionados con la Contratación Pública son los números 287 y 288, estos plantean: “El número 287, aborda que toda norma que cree una obligación financiada con recursos públicos establecerá la fuente de financiamiento correspondiente. Solamente las instituciones de derecho público podrán financiarse con tasas y contribuciones especiales establecidas por ley”. (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).
Mientras que por su parte el número artículo número 288, plantea: “Las compras públicas cumplirán con criterios de eficiencia, transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social. Se priorizarán los productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas”. (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008)
Por otra parte, la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado (Ecuador. Congreso Nacional, 2004), en su Artículo 3 establece las funciones del Procurador General del Estado relacionadas con la contratación pública, mismas que le corresponden privativamente y son las siguientes: Supervisar el cumplimiento de dichos contratos y proponer o adoptar, con este fin, las acciones judiciales necesarias en defensa del patrimonio nacional y del interés público.
Todo lo anterior abordado permite afirmar que esta temática cuenta con bases jurídicas que aparan todo su proceder en la práctica. Sin embargo, aún se requiere profundizar más en cómo se concreta esto en la práctica social, para ello se requiere realizar una evaluación de su funcionamiento en el contexto ecuatoriano. Hacia esto apunta la presente investigación.
También es necesario plantear que en la República del Ecuador se cuenta con un sistema nacional de contratación pública. Son varios autores que han profundizado en esta dirección. Sin embargo, sóbrele lo planteado por Rivas Ordóñez & López Jacome (2009), que aseveran que el sistema nacional de contratación pública “es el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programación, presupuestos, control, administración y ejecución de las contrataciones realizadas por las entidades contratantes del Estado”.
Por otra parte, La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2009) se expide para:
Contar con un sistema único de contratación pública.
Articular la contratación de todas las instituciones públicas en instancias de: planificación, programación, presupuesto, control, administración y ejecución de la adquisición de bienes, ejecución de obras y prestación de servicios, inclusive de consultoría.
Dentro de este sistema también ha llamado la atención de un número importante de la comunidad científica internacional la categoría contratación de consultoría. Donde todos a su vez coinciden en plantear que existen tres procedimientos: Contratación Directa, Lista Corta y Concurso Público. La elección de uno de ellos está directamente ligada al presupuesto referencial estimado que se ha determinado para su ejecución.
Un aspecto esencial en este sistema es sin dudas el Principio de concurrencia en la aplicación de la Contratación Directa de Consultoría. Dentro de los autores consultados es necesario abordar lo planteado por Flint (2002), para quién este principio es: “La concurrencia hace referencia a la pluralidad de empresarios oferentes en el mercado de bienes o servicios similares o intercambiables”. (p. 99)
Por otra parte, Dromi (1998), hace referencia: “afianza la posibilidad de oposición entre los interesados en la futura contratación, e implica la prohibición al concurso” (p. 336).
El Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP), con la finalidad de coadyuvar a garantizar la transparencia y la calidad el gasto en la compra pública, en el año 2015 presentó una nueva herramienta de apoyo y orientación para la gestión de la contratación pública: Manual de Buenas Prácticas de Contratación Pública, en este manual el principio de concurrencia de ofertas, previene la no discrecionalidad en la decisión de la administración pública, y a la posibilidad de tener un contratista que asegure de forma más fiable el cumplimiento del objeto del contrato con miras al interés general (López, 2013; Mañes, 2014; Muñoz, et al., 2017).
De los criterios emitidos, se concluye que el principio de concurrencia busca la participación del mayor nuevo de oferentes que cumplan con las especificaciones técnicas (calidad) y que se pueda obtener el mejor costo para la entidad contratante. Para esto es necesario que las Autoridades y los servidores públicos no dirección los procesos de contratación para favorecer a ciertos proveedores, esta práctica permitirá la disminución de las posibilidades de actos de corrupción.
Es de indicar que la aplicación del principio de concurrencia está ligada directamente con los términos de referencia (consultoría), que constituyen las condiciones específicas bajo las cuales se desarrolla la consultoría o se prestarán los servicios y que deben ser elaborados conforme a las necesidades instituciones y no a las condiciones particulares de ciertos consultores, evitando de esta manera la arbitrariedad de la máxima autoridad al momento de contratar.
Las exigencias planteadas evidencian la necesidad de profundizar en los referentes teóricos y metodológicos que sustentan el diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. Pues se requiere de herramientas científicas y metodológicas que permitan identifica su estado real.
Lo hasta aquí descrito son aspectos que justifican la importancia de la temática tratada, sin embargo, se requiere conocer su comportamiento en el contexto práctico. Para ello se realiza un estudio empírico inicial con el auxilio de varios métodos como: la observación a diferentes partes del proceso de contratación directa de consultoría en las entidades públicas, la revisión de documentos, se analizaron procesos archivados de años anteriores y se encuestó a un grupo de profesionales del derecho expertos en Contratación Pública.
La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2009) en el artículo número 9 señala que los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública son los siguientes:
Garantizar la calidad del gasto público y su ejecución en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo;
Garantizar la ejecución plena de los contratos y la aplicación efectiva de las normas contractuales;
Garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratación pública;
Convertir la contratación pública en un elemento dinamizador de la producción nacional;
Promover la participación de artesanos, profesionales, micro, pequeñas y medianas empresas con ofertas competitivas, en el marco de esta Ley;
Agilitar, simplificar y adecuar los procesos de adquisición a las distintas necesidades de las políticas públicas y a su ejecución oportuna;
Impulsar la participación social a través de procesos de veeduría ciudadana que se desarrollen a nivel nacional, de conformidad con el Reglamento;
Mantener una sujeción efectiva y permanente de la contratación pública con los sistemas de planificación y presupuestos del Gobierno central y de los organismos seccionales;
Modernizar los procesos de contratación pública para que sean una herramienta de eficiencia en la gestión económica de los recursos del Estado.
Garantizar la permanencia y efectividad de los sistemas de control de gestión y transparencia del gasto público.
Incentivar y garantizar la participación de proveedores confiables y competitivos en el SNCP (Hernández, 2015; Macías, et al, 2020).
Principios de la contratación pública
Según lo sistematizado por Zagrebelsky (1995), “los principios jurídicos desempeñan un papel constitutivo del orden jurídico, en el sentido de que su formulación genera en el intérprete una actitud ya sea de adhesión y de apoyo, o de disenso y repulsa hacia todo lo que estar implicado en su salvaguarda”. (pp. 109-110)
Por otra parte, autores como Alexy (1993) expresa al respecto al polémico tema que: “Los principios son, por consiguiente, mandatos de optimización que se caracterizan porque pueden ser cumplidos en diversos grados y porque la medida ordenada de su cumplimiento no solo depende de las posibilidades fácticas, sino también de las posibilidades jurídicas” (pp. 86-87)
Luego de la definición y funciones de un principio jurídico, se puede mencionar que los principios jurídicos son normas, directrices o guía de cumplimiento obligatorio, permiten de igual manera ayudan a la aplicación de la norma en caso de que exista vacíos legales. Con lo expuesto, se verificará si los principios establecidos para la contratación pública son de aplicación obligatoria.
En la República del Ecuador el artículo número 4 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2009), se establecen los siguientes principios:
Legalidad: Las entidades contratantes deben cumplir las disposiciones previstas en esta Ley, su Reglamento, en las Resoluciones expedidas por el Instituto Nacional de 20 Contratación Pública, y demás normativa expedida por los órganos competentes, que regule la adquisición y arrendamiento de bienes, la ejecución de obras y la prestación de servicios incluidos los de consultoría, así como para la adecuada administración y control de los recursos públicos.
Trato Justo: Que implica que todo proveedor de obras, bienes y servicios deben tener acceso a contratar con el Estado en condiciones semejantes a las que los demás, por lo que está prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones previstas en la Ley.
Igualdad: La igualdad exige que todos los oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas. El principio prohíbe cualquier tipo de preferencia a un oferente en particular.
Calidad: De los conceptos de calidad, ninguno es de tan grande alcance o vital como la idoneidad o aptitud para el uso. La extensión en que el bien sirve con éxito a los fines del usuario durante el uso, se llama aptitud para el uso. Este concepto de aptitud para el uso o de idoneidad para el uso, ha sido popularmente denominado como “calidad”, y es universalmente aplicable a todos los bienes y servicios (Griful, 2005).
Vigencia Tecnológica: Para poder definir este principio, podemos acudir al derecho comparado peruano, que, en Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 013-2001-PCM (Perú. Presidencia de la República, 2001), lo define de la siguiente manera: “Los bienes, servicios o ejecución de obras, deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnológicas necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o contratados, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances científicos y tecnológicos”. (Díaz, 2019)
Oportunidad: La Administración Pública debe actuar con la celeridad que el caso amerita o en atención a las circunstancias de cada caso en particular, a fin de satisfacer de forma eficiente y eficaz las necesidades y el interés público en general.
Libre concurrencia: El principio jurídico de la libre concurrencia afianza la posibilidad de oposición entre los interesados en la futura contratación, e implica la prohibición para la entidad, de imponer condiciones restrictivas para el acceso a participar.
Transparencia: Implica el cumplimiento de los principios de legalidad, publicidad, libre concurrencia, igualdad, entre otros.
Publicidad: De acuerdo con la Ley (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2009), las entidades previstas en el artículo 1, tienen las obligaciones de publicar en el portal www.compraspublicas.gob.ec; entre otros, el procedimiento precontractual y contractual. El artículo 13 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (Ecuador. Presidencia de la República, 2009) señala la información que las entidades están obligadas a publicar.
Participación Nacional
De acuerdo con el artículo 25 de la LOSNCP (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2009), los Pliegos deben contener criterios de valoración que incentiven y promuevan la participación local y nacional, mediante un margen de preferencia para los proveedores de obras, bienes y servicios, incluidos los de consultoría, de origen local nacional, de acuerdo a los parámetros determinados por el Ministerio de Industrias y Competitividad (Arana, 2011).
Luego de fundamentado los principios que sustentan la contratación pública en la República del Ecuador, se hace necesario valorar su aplicación en la práctica. Para ello se elaborarán un grupo de indicadores los que parten de una aproximación teórica.
Pues se comparte lo planteado por Martínez (2003), plantea que “el indicador es en sí mismo un instrumento que proporciona información relevante de algún aspecto significativo de la realidad”.
Como características significativas de los indicadores definen las siguientes:
Deben ser de fácil medición.
No debe ser difícil ni costosa, la recolección de información.
Deben ser adecuados al nivel de agregación del sistema bajo análisis.
Cuando sea el caso, la población local podrá involucrarse en la mención, por lo tanto, los indicadores deben centrarse en aspectos prácticos y ser claros.
Deben repetirse las mediciones a través del tiempo.
Deben analizarse las relaciones con otros indicadores.
No todos los indicadores poseen la misma importancia, por ello surge la necesidad de construir un índice.
Índice (del latín index) es un indicio o señal de algo (Barrientos, 1988). Puede tratarse de la expresión numérica de la relación entre dos cantidades o de distintos tipos de indicadores, el cual se obtiene de agrupar en una medida común mediante la asignación de un peso o valor a cada uno de los indicadores referentes a una dimensión de acuerdo con su importancia. Este concepto se refiere a la representación de una realidad de forma cualitativa. Cuando se utiliza más de un indicador, en la práctica se está trabajando con varias dimensiones.
A partir de lo planteado con anterioridad, se diseña un grupo de indicadores los que serán concretados mediante una encuesta que esta posee a su vez tres preguntas específicas dirigidas hacia: ¿Cuáles son los beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas?, ¿Cuáles son los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública?, ¿Conoce usted si se aplica correctamente los principios de la contratación pública?
En la tabla 1 se ilustra los indicadores diseñados y la escala utilizada para la tabulación y evaluación de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas, para lo cual se utilizó una escala ordinal donde 3 significa la máxima valoración de los sujetos investigados, además se utilizó la técnica del tarjado para agrupar cada uno de los sujetos investigados según los puntos obtenidos en la encuesta aplicada.
Tabla 1 - Indicadores y escala utilizada para la tabulación y evaluación de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
| Indicadores | Escala | Escala | Escala |
|---|---|---|---|
| Obtiene 3 puntos y evaluación de Bien | Obtiene 2 puntos y evaluación de Regular | Obtiene 1 punto y evaluación de Mal | |
| Conocimiento teórico sobre los beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. | El que responda 3 o más beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. | El que responda 2 beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. | El que responda 1 o menos beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. |
| Identificación de los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública | Quien responda entre 3 y 5 objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública | Quien responda 2 objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública | Responda 1 o menos objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública |
| Aplicación de los principios de la contratación pública | El que responda que conoce de la aplicación de 3 o más principios de la contratación pública | El que responda que conoce de la aplicación de 2 principios de la contratación pública | El que responda que conoce de la aplicación de 1 o menos principios de la contratación pública |
Para lograr la materialización de este supuesto, se formula el siguiente objetivo: diseñar un grupo de indicadores que contribuyan a mejor el proceso de diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
Materiales y métodos
Para el cumplimiento de estos objetivos se utilizaron los siguientes métodos técnicas de investigación.
Analítico-sintético, permitió realizar un estudio acerca de los fundamentos teóricos y metodológicos en los que se sustenta el proceso de diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. Además, facilitó el procesamiento de la información que ofrecen los diferentes instrumentos aplicados para diagnosticar el estado actual del problema y la elaboración de las conclusiones.
Inductivo-deductivo, posibilitó hacer inferencias y generalizaciones sobre el proceso de diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas, a partir de las cuales se deducen nuevas conclusiones lógicas.
Sistémico: Se utilizó en la comprensión de las interacciones que se producen entre cada uno de los indicadores diseñados, y así explicar las relaciones estructurales y funcionales de los componentes establecidos en ella.
La observación científica, durante la etapa de exploración de la situación del problema científico, en el estudio diagnóstico y en la percepción directa del proceso de diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
Encuesta: Se aplicó con el objetivo de obtener información que permitiera caracterizar la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas y conocer su comportamiento de la temática estudiada en instituciones jurídicas seleccionadas.
Métodos de la Estadística Descriptiva: se utilizaron para describir el comportamiento del objeto, tanto durante la constatación del problema, como en el proceso de valoración. Se trabajó con tablas de frecuencias, gráficos de barras, principalmente usando el porciento. Además, se utilizó una escala empírica para asignar una categoría a cada uno de los aspectos evaluados. En el estudio se aplicó también el coeficiente de correlación Pearson.
Resultados y discusión
Para realizar la investigación se asume el paradigma cuantitativo, con un diseño de investigación del tipo no experimental transversal, tal y como plantea Hernández (2005). En la presente investigación se selecciona un universo de 103 profesionales del Derecho que laboran en las instituciones públicas de la provincia de Pastaza, al ser los Gobiernos Autónomos Descentralizados quienes mayormente aplican el procedimiento de Contratación Directa por Consultoría, del Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón Pastaza, aplicando un procedimiento aleatorio de la tabla de números aleatorios, se seleccionó como muestra un total de 52 abogados.
A continuación, se realiza un análisis de cada uno de los indicadores de la escala evaluativa utilizado. Resultados del indicador conocimiento teórico sobre los beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
La fig. 1 ilustra los resultados del indicador conocimiento teórico sobre los beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas. Donde se puede observar que 22 de los sujetos en estudio para un 42,4% del total investigados, se ubicó con evaluación de Bien. Mientras que 16 para 30,7% obtuvo según sus resultados categoría de regular y una minoría de 14 para un 26,9% de la muestra obtuvo evaluación de Mal.
Al interpretar esto resultados se puede plantear que este indicador refleja que la mayoría de los sujetos investigados presentan algún tipo de conocimiento sobre los beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas, aspecto positivo para lograr un correcto desempeño laboral apegado a las legislaciones vigentes en el país.
Fig. 1 - Resultados obtenidos en el indicador conocimiento teórico sobre los beneficios de la correcta aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
Al valorar los resultados de la fig. 2, se puede constatar que 39 de los profesionales en estudio para un 75,1% obtienen evaluación de bien, pues sus respuestas estuvieron acorde a esta exigencia de la escala diseñada. Por otra parte 11 de ellos para un 21,1% de la muestra en estudio obtuvo la categoría de regular y una minoría significativa (2 para un 3,8%), obtuvo calificación de mal.
Este indicar refleja resultados que hacen evidente el conocimiento que tienen los profesionales sobre los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública. Lo cual permite trazar estrategias concretas en este proceso en correspondencia con las exigencias y objetivos de las legislaciones ecuatorianas.
Fig. 2 - Resultados obtenidos en el indicador identificación de los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública.
Los resultados del indicador aplicación de los principios de la contratación pública, se observan la fig. 3, donde 21 de los sujetos investigados para un 40,3% del total en estudio obtuvo categoría de Bien. Mientras que por su parte 19 para un 36,5% sus respuestas estuvieron en correspondencia con la categoría de regular de la escala diseñada y la minoría, es decir 12 para un 23,2% fue evaluado de mal. Como se aprecia en este indicador en la práctica se aplica con bastante efectividad los principios de la contratación pública según el criterio de los profesionales en estudio.
Fig. 3 - Resultados obtenidos en el indicador aplicación de los principios de la contratación pública.
En la tabla 2 se presenta la matriz de correlación entre las variables correspondientes a los tres indicadores seleccionados en el presente estudio. Se han calculado los coeficientes de correlación en todas las parejas de variables posibles del estudio. Este análisis estadístico se ha realizado a partir de la prueba de Pearson, donde se consideraron resultados significativos en r, (p< 0.005). Por tal sentido, se puede observar que todos indicadores seleccionados correlacionan entre sí. Todo lo anterior, hace evidente el nivel de significación que presentan los resultados de esta investigación.
Conclusiones
La valoración de los referentes teóricos y metodológicos sobre el proceso de diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas evidencia la necesidad de profundizar en investigaciones que permitan diagnosticar su estado actual en la práctica social.
Como parte de la indagación teórica realizada se diseñaron un grupo de indicadores con sus respectivas escalas que permitieron el diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
La interpretación de los resultados, mediante un análisis estadístico permite aseverar con un nivel de significación de p< 0,01 que los indicadores seleccionados poseen una fuerte correlación entre ellos, aspectos que contribuyen a darle consistencia y validez al diagnóstico de la aplicación del principio de concurrencia en la contratación directa de consultoría en las entidades públicas.
