DOSSIER MONOGRÁFICO

 

Tecnologías de Información y Mediación Comunicacional en el Gobierno del Estado de Minas Gerais: el caso de la Secretaría de Estado de Educación

 

Tecnologias de Informação e Mediação Comunicacional no Governo do Estado de Minas Gerais: o caso da Secretaria de Estado de Educação

 

Information Technologies and Communication Mediation in the Government of the State of Minas Gerais: the case of the Secretary of State for Education

 

 

Rogério Luis Massensini , Renata Kelly Alves Fonseca

Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais

 

 

---

RESUMEN

Este trabajo presenta un análisis de la relevancia de las informaciones disponibles sobre las acciones de la Secretaría de Estado de Educación de Minas Gerais en dos sistemas electrónicos del gobierno, en el proceso de mediación comunicacional con la sociedad civil y con los agentes públicos que emplean las tecnologías del Estado para la planificación de las políticas públicas y para la toma de decisión. Se discute, por lo tanto, los conceptos de Estado Burocrático y Estado Informacional, además de la perspectiva comunicacional en la esfera pública y el proceso de planificación del gobierno de Minas Gerais. De este modo, se presentan las dificultades de comunicación presentes dentro del propio Estado, entre éste y la sociedad, y algunas consideraciones para adecuaciones a la mediación comunicacional.

Palabras clave: Estado Informacional; Mediación Comunicacional; Estado Burocrático; Acciones Gubernamentales; Régimen de información.

---

RESUMO

Este trabalho apresenta uma análise da relevância das informações disponibilizadas sobre as ações da Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais em dois sistemas eletrônicos do governo no processo de mediação comunicacional com a sociedade civil e com os agentes públicos que se utilizam das tecnologias de informação do Estado para o planejamento das políticas públicas e para a tomada de decisão. Discute-se, portanto, os conceitos de Estado Burocrático e Estado Informacional, além a perspectiva comunicacional na esfera pública e o processo de planejamento do governo de Minas Gerais. Deste modo, apresentam-se as dificuldades de comunicação presentes dentro do próprio Estado, entre este e a sociedade, e algumas considerações para adequações à mediação comunicacional.

Palavras-chave: Estado Informacional; Mediação Comunicacional; Estado Burocrático; Ações Governamentais; Regime de Informação.

---

ABSTRACT

This work presents an analysis about relevances of available information about the actions of Education Secretary of State from Minas Gerais in the eletronic systems of the government in the process of mediation communicational with civil society and public agents that use state information technologies for the planning of public policies and for making decision. Therefore, this project presents the concepts of Bureaucratic State and Informational State beyond the communicational perspective of the public sphere and the planning process of the government of Minas Gerais. In this way, the communication difficulties present within the State itself, between this one and the society, and also are presented some considerations for adequate communication mediation.

Keywords: Information Technology; Communication Mediation; Bureaucratic State; Government actions; Information Regime

---

 

 

1. INTRODUÇÃO

O avanço das tecnologias da informação implicam em mudanças nas práticas comunicativas existentes nas diversas formas de organização humana, incluindo a esfera governamental. Isso tem provocado a migração do modelo organizacional, baseado estritamente nas características burocráticas descritas por Weber, para um modelo classificado por Braman (2004; 2009) como Estado Informacional, que se diferencia do primeiro pelo tratamento dado à informação.

O Estado Burocrático apresenta uma cultura de controle dos processos. Isso pode implicar em um contexto no qual as tecnologias de informação acabem por privilegiar os processos da burocracia pública em detrimento da abertura de canais de comunicação com os cidadãos, e do atendimento de seus intereses nos países que estão na transição do Estado Burocrático de Bem Estar Social para o Estado Informacional. Em outra perspectiva, pode-se, verificar o distanciamento entre o que está sendo monitorado na execução da política de governo com as ferramentas de tecnologia da informação e qual é a informação realmente demandada por gestores e órgãos de controle político e social.

O Governo do Estado de Minas Gerais tem como instrumentos para o planejamento e acompanhamento da execução das ações governamentais o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e a Lei Orçamentária Anual (LOA) [1].

Para esse trabalho, portanto, focalizou-se dois sistemas desenvolvidos pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) e disponibilizados às demais secretarias para acompanhamento do planejamento anual de todos os órgãos da administração direta e indireta – o Sistema de Gestão e de Planejamento (SIGPLAN) e o MG Planeja. Os conceitos importantes para a análise proposta nesse trabalho são apresentados na revisão teórica, seguida pela lógica de planejamento das ações governamentais. Por fim é descrita a metodologia, seguida da análise dos sistemas escolhidos e das considerações.

 

2. CONCEITUAÇÃO E REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Na perspectiva weberiana, o Estado Burocrático pode ser entendido como um modelo de governo no qual observa-se uma cultura de apego às normas e procedimentos, com o fim de eliminar da estrutura traços de personalismo e subjetividade. Em seu tipo puro, portanto, tornaria possível a prestação de serviços públicos com orientação apenas no interesse comum. Weber ainda discorre sobre o aparente paradoxo entre burocratização e democratização. E o faz no sentido de demonstrar que ele não ocorre em todos os Estados Burocráticos. Portanto, um governo democrático não é sinônimo de abertura para a participação popular (Weber, s.d.). O próprio autor explica esse fato afirmando que a burocracia tende a concentrar poder administrativo, implicando em processos decisórios mais centralizados e top down. E a maneira pela qual isso se dá passa pela concentração informacional.

O Estado Informacional - caracterizado pelo controle da criação, do processamento, do fluxo e do uso da informação (Braman, 2009) - ajuda a entender tanto a mudança de Estado quanto a analisar como ele exerce o poder sobre a Sociedade Civil, e para Braman (2009, p. 9), "o estado informacional é distinguido do estado de bem estar burocrático e outros novos tipos de organização política pelas suas ênfases no uso do poder informacional". Isso porque o Estado Informacional está estruturado nas normas comportamentais, hábitos discursivos, práticas culturais, estruturas de conhecimento, formas organizacionais, tecnologias entre outros que podem ser analisados por meio da tríade Governo (instituições formais da lei), Governança (tomada de decisão) e Governabilidade (viabilidade para exercício do governo) (Braman, 2009).

A proposta de Braman (2004) é a aplicação da Teoria de Regime, sob a ótica das formas de poder (instrumental, estrutural, simbólico e informacional), na análise do Estado para identificar as características que podem confirmar a mudança do Estado Burocrático para o Estado Informacional.

A Teoria de Regime oferece um quadro conceitual e teórico fundamentado em sistemas regulatórios formais e informais de leis. Assim, a formação de um regime está posta como codificação de práticas sociais presentes nas estruturas das instituições. Os elementos de codificação de regimes podem ser vocabulários comuns; valores compartilhados; espaços regulatórios entre outros. Assim, tal conceito é trabalhado hierarquicamente em macro-nível, micro-nível e meso-nível. (Tabela 1)

González de Gómez (2012, p. 44) tem como uma das abordagens para definir regime de informação a infraestrutura de informação, que está diretamente relacionado com as esferas da política, da administração e da economia. Ao apresentar essa abordagem, González de Gómez (2003) deixa explícita a relação entre informação e comunicação quando se refere ao modelo de interação que o regime estabelece nas organizações, bem como as possibilidades culturais e as relações de poder – aspectos que são viabilizados pelo compartilhamento de sentido nas práticas comunicativas. E, Braman (2004), apresenta a teoria de que estamos vivendo um regime de política de informação global e emergente, por estar em processo de formação entre as esferas políticas e os estados nacionais. Argumenta, ainda, que o regime global ao qual se refere passa por estágios de amadurecimento, mas em todas elas pode-se perceber características como (i) transparência das ações, em contraposição à concentração de informações para evitar questionamentos e garantir a excelência dos técnicos praticada no Estado Burocrático; (ii) poder informacional como forma de poder dominante; (iii) redes como principal forma de organização; (iv) responsabilidade compartilhada entre setores público e privado para a elaboração de políticas. Ao afirmar que os problemas políticos antigos e atuais passam a ser tratados em arenas que são, agora, informacionais, a autora introduz uma das alterações que o regime de informação provoca na esfera governamental e, portanto, diferencia o Estado Informacional do Burocrático.

Entende-se, assim, que "o regime de informação remete às relações informação-poder" (González de Gómez, 2012, p 44), o que exige deste trabalho a compreensão da relação entre Estado e Sociedade Civil por meio dos poderes instrumental, estrutural e simbólico, como também o informacional. Braman (2009, p. 24-25) desenvolve em seu trabalho Change of State as problemáticas desses poderes, apresentando as formas de poder (Tabela 2), as quais:

Desse modo, o termo informação mostra-se imprescindível na construção desse modelo conceitual conjuntamente com Estado e Sociedade Civil, uma vez que ele proporciona condições para as formas de poder que são praticadas por esses dois agentes e seus atores.

Partindo das visões propostas por James Carey (1985), a comunicação pode ser entendida por uma perspectiva que a concebe como um ritual, como um processo direcionado para a "manutenção da sociedade no tempo; não o ato de transmissão de informação, mas a representação de crenças compartilhadas" (Carey, 1985, s.p). Percebe-se, então, que a comunicação é fator constituinte da cultura e, ao mesmo tempo, constituída por ela. E isso se dá com a expressão das crenças e valores dessa sociedade "através da construção de uma variedade de sistemas simbólicos: arte, ciência, jornalismo, religião, senso comum, mitologia" (Carey, 1985, s.p.).

Faz-se necessário, portanto, migrar do nível de apenas acesso à informação, para o nível de participação, em que se confere aos membros da sociedade a possibilidade de gerar conteúdo informativo (Pasquali, 2005). Passa-se a falar, então, do direito à informação e à comunicação, considerados por Ramos (2005), como de primeira e quarta geração, respectivamente. Este último teria se tornado uma demanda recente, tendo em vista a emergência da "civilização computadorizada" (Pasquali, 2005, p. 43).

O direito à comunicação, como apresentado por Ramos (2005), é apresentado também em Habermas (1997a), quando este propõe o direito à participação política como a "institucionalização jurídica de uma formação pública da opinião e da vontade, a qual culmina em resoluções sobre leis e políticas" (p. 190). Habermas introduz em seguida o conceito de esfera pública, esclarecendo que ela "constitui principalmente uma estrutura comunicacional do agir orientado pelo entendimento, a qual tem a ver com o espaço social gerado no agir comunicativo" (Habermas, 1997b, p. 92). Ele concebe a esfera pública, portanto, como uma rede para compartilhamento e filtro de conteúdos, tomada de decisões e formação de opinião sobre assuntos pertinentes à sociedade como um todo (Habermas, 1997b).

Os governos, imersos no contexto da civilização computadorizada à qual se remete Pasquali (2005), são movidos, então, a desenvolver canais através dos quais a sociedade, instâncias de controle e gestores públicos tenham acesso aos processos de constituição e execução das políticas públicas.

 

3. METODOLOGIA

Os passos metodológicos procuram utilizar-se da teoria para responder ao objetivo deste trabalho, sendo que inicialmente foram listados todos os canais de comunicação utilizados pela Secretaria de Estado de Educação, como demonstrado na Tabela 3.

Diante dessa lista, como escolha metodológica, optou-se por realizar um recorte, a fim de possibilitar a análise aprofundada dos canais. Desse modo, foram selecionados o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN) e o MG Planeja.

A escolha do primeiro justifica-se por ser o sistema oficial de acompanhamento das ações de governo –incluindo as da Secretaria– pelos seus gestores, os órgãos responsáveis pelo orçamento do Poder Executivo estadual e pelos Poderes Legislativo e Judiciário. Portanto, trata-se de uma ferramenta já consolidada na administração pública estadual, de alimentação obrigatória.

Quanto à escolha do segundo canal, esta se deu pelo fato de que ele faz um recorte das ações previstas na LOA, e registradas no SIGPLAN, consideradas prioritárias para a gestão atual. Portanto, guarda relação com o primeiro, porém, propõe a disponibilização de informações sobre as mesmas ações a partir de uma perspectiva sintética e com mais detalhamento qualitativo sobre sua execução. Além disso, prevê, na segunda etapa de sua implantação, o acesso à sociedade.

O próximo passo foi levantar as informações disponibilizadas nesses canais. E, depois, analisar, sob a ótica do Regime de Informação e da Mediação Comunicacional, como esses canais contribuem para a caracterização da SEE. E, por fim, identificação de ações de Governo, Governança e Governabilidade nesses dois canais.

 

4. SISTEMAS DE INFORMAÇÃO DO GOVERNO DE MINAS GERAIS E SEU USO PELA SEE PARA COMUNICAÇÃO COM SEUS PÚBLICOS DE INTERESSE: UMA ANÁLISE POSSÍVEL

Como já mencionado, o planejamento governamental do estado de Minas Gerais é acompanhado pelos poderes Legislativo e Judiciário, além de ser disponibilizado para a sociedade e outras instâncias de controle. Para isso, as ações e seu respectivo orçamento (LOA) são disponibilizados aos públicos de interesse em diferentes canais da Internet, entre sistemas, sítios eletrônicos e redes sociais, como mostra a Tabela 3.

Apenas 20% dos canais tem como seu público de interesse a comunidade geral, o que demonstra o uso das tecnologias para manutenção do controle da informação pelo Estado – Poder Informacional.

Considerando a vigência do Estado Informacional e suas premissas de transparência e controle da informação (Braman, 2004; 2009; González de Gómez, 2003; 2012), pode-se analisar o SIGPLAN e o MG Planeja por duas perspectivas: a possibilidade de reciprocidade e a utilidade da informação para os seus usuários.

De acordo com o decreto nº 44.014, de 19 de abril de 2005, no art. 1º, (Minas Gerais, 2005) o SIGPLAN é a ferramenta implantada pelo governo do estado para

sistematizar informações sobre o desenvolvimento dos programas e ações governamentais, propiciar seu monitoramento, modificações e adequações, e capacitar órgãos e entidades para a avaliação e análise qualitativa que objetivem o aperfeiçoamento da atuação do Governo junto à sociedade.

Caminhando pari passu com a LOA, o SIGPLAN é a expressão quantitativa do planejamento estadual. Embora sua gestão seja de responsabilidade da Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG), a alimentação do sistema é feita pelos órgãos que compõem a administração direta e indireta do estado, e que têm programas e ações listados no PPAG.

Da perspectiva da reciprocidade, o SIGPLAN é um sistema apenas informativo, uma vez que não possibilita aos usuários a construção conjunta do conteúdo, nem a devolutiva sobre a informação disponibilizada. É importante, nesse ponto, esclarecer que o fato de os órgãos alimentarem o sistema não é suficiente para considera-lo facilitador de um modelo de gestão em rede, favorecendo a tomada de decisões. Desse modo, percebe-se a necessidade de evolução no que diz respeito a gerar um fluxo recíproco de informações – simétrico, e possibilitar o amadurecimento da esfera pública (Pasquali, 2005; Habermas, 1997). Quanto à utilidade da informação disponibilizada, embora o sistema esteja conectado ao instrumento formal de planejamento do governo – o PPAG, a proposta de que ele seja útil para avaliação e análise qualitativa dos programas e ações não se concretiza na prática. Assumindo o lugar de fala de usuários do sistema, os autores vivenciam no cotidiano a discrepância entre o que os gestores demandam como informação e o que é disponibilizado pela ferramenta. Isso provoca o esvaziamento de sentido do sistema e o sentimento de obrigação em relação ao seu preenchimento – governabilidade.

O MG Planeja foi idealizado para ser uma ferramenta de integração do planejamento governamental, "uma vez que difunde, entre todos os órgãos e entidades do Governo, quais ações estão sendo executadas" (Minas Gerais, 2016). Além de deixar claro quais são as prioridades da gestão atual, o sistema apresenta metas que são acompanhadas mensalmente por uma equipe da SEPLAG junto aos órgãos. A alimentação ocorre em duas etapas. Na primeira as equipes gestoras das ações devem preencher uma planilha com as metas físicas regionalizadas por municípios e enviar à SEPLAG para inserção no sistema. Na segunda etapa são feitas reuniões com as equipes para acompanhamento qualitativo. Nesse momento são levantadas informações sobre pontos de atenção e entraves para o alcance dos resultados quantitativos registrados no sistema e no SIGPLAN. O MG Planeja ainda não dispõe de possibilidade de reciprocidade, mas tem em seu projeto a intenção de se abrir a sociedade civil, o que poderá criar um mecanismo de redução da assimetria informacional entre o Estado e a Sociedade Civil. E, ainda, quanto a utilidade da informação pelos usuários, o que se percebe é a necessidade de consolidação deste canal, passando a fazer sentido no dia a dia deles, em sua maioria funcionários públicos estaduais.

 

5. CONSIDERAÇÕES

Embora inserido no contexto de vigência do Estado Informacional, o governo de Minas Gerais, aqui representado pela Secretaria de Estado de Educação, encontra-se no processo de transição do Estado Burocrático para esse novo modelo. No entanto, as ações de investimento em tecnologia reforçam o processo de transição para o Estado Informacional e sua assimetria informacional, em que o Estado detém o controle da informação pública.

Assim, a primeira consideração a ser feita é a necessidade, portanto, de mudar a óptica assimétrica, na qual se baseia, para o desenvolvimento dos canais de disponibilização das informações de governo, voltada apenas para dentro do Estado (80%) e não também para a Sociedade Civil. O SIGPLAN adota uma lógica estritamente informativa e descolada com o dia a dia de atuação dos gestores, não cumprindo o papel de ser um provedor de informações para análise e tomada de decisões. Permanece como instrumento de regulação –controle, dos demais poderes– Legislativo e Judiciário.

A segunda consideração diz respeito a tríade: Governo, Governança e Governabilidade, trabalhada por Sandra Braman, em que há a necessidade de se investir nos processos de transparência das informações públicas e participação popular. O agir comunicativo sobre o qual Habermas escreve é direcionado para a busca do interesse coletivo e não pode ser um espaço apenas para que as questões sejam apontadas, mas também para a deliberação sobre alternativas para dar resposta às demandas.

O MG Planeja, por sua vez, ao propor o acesso à sociedade, com uma estrutura mais amigável e informações qualitativas, além de uma linguagem que procura fugir ao vocabulário burocrático, avança no sentido de oferecer aos usuários não familiarizados as informações em formato passível de apreensão e processamento. No entanto, ainda carece da abertura para a reciprocidade.

Deste modo, a terceira consideração diz respeito à etapa do Governo de disponibilizar à Sociedade Civil o devido acesso às informações públicas, fazendo valer o direito de acesso à informação que tanto a Constituição Federal de 1988 quanto a Lei de Acesso a Informação, de n. 12.527 de 18 de novembro de 2011, reafirmam.

Evidencia-se, por fim, o que argumenta a teoria sobre o desenvolvimento do Poder Informacional e sobre o regime de informação, direção na qual o Estado de Minas Gerais tem caminhado, possibilitando o seu amadurecimento no sentido de se tornar um Estado Informacional.

 

6. BIBLIOGRAFIA

Braman, S. (2004). The emergent global information policy regime. En: Braman, S (Ed.). The emergent global information policy regime (pp. 12-37). Houndsmills: Palgrave Macmillan.

_________. (2009). Change of State: Information, Policy, and Power. MIT Press.

Carey, J. (1985). Communication as Culture: Essays on Media and Society. Boston: Unwin Hyman. Recuperado de: http://faculty.georgetown.edu/irvinem/CCTP748/Carey-summary-comm-culture.html.

González de Gómez, M. N. (2003). As relações entre ciência, Estado e sociedade: um domínio de visibilidade para as questões da informação. Ci. Inf. 32 (1), pp.60-76. Recuperado de: http://ridi.ibict.br/bitstream/123456789/251/1/NELIDACI2003.pdf

González de Gómez, M. N. (2012). Regime de Informação: construção de um conceito. Inf. & Soc. 22 (3), pp. 43-60. Recuperado de: http://www.ies.ufpb.br/ojs/index.php/ies/article/view/14376.

Habermas, J. (1997a). Direito e democracia: entre facticidade e validade, v. I. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.

Habermas, J. (1997b). Direito e democracia: entre facticidade e validade, v. II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.

Minas Gerais (2005). DECRETO Nº 44.014, de 19 de abril de 2005. Dispõe sobre o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento - SIGPLAN, e disciplina sua implantação. Recuperado de: http://www.ipsm.mg.gov.br/arquivos/legislacoes/legislacao/decretos/decreto_44014.pdf

Pasquali, A. (2005). Um breve glossário descritivo sobre comunicação e informação. En: Marques de Melo, J., Sathler, L. (orgs.). Direito à comunicação na Sociedade da Informação (pp. 15-48). São Bernardo do Campo: Umesp.

Ramos, M. C. (2005). Comunicação, direitos sociais e políticas públicas. En: Marques de Melo, J., Sathler, L. (orgs.). Direito à comunicação na Sociedade da Informação (pp. 245-253). São Bernardo do Campo: Umesp.

SEPLAG . Minas Gerais. (2016). MG Planeja contribui para promover governança e transparência das ações do Governo de Minas. Boletim eletrônico da Secretaria de Planejamento e Gestão (98). Recuperado de: http://www.seplagemrede.mg.gov.br/98/2118/

Weber, M. (s.d). O que é a burocracia. Brasília: Conselho Federal de Administração. Recuperado de: http://www.cfa.org.br/mwg-internal/de5fs23hu73ds/progress?id=Aq3qIn5DSG5VnhvwkeVITtLEWM9pOvQmhUHE9IdwZk,&dl

 

Recibido: 20 de noviembre de 2017.
Aceptado: 11 de diciembre de 2017.

 

 

Rogério Luis Massensini. Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais e doutorando em Ciência da Informação na Universidade Federal de Minas Gerais. Correo electrónico: [e-mail]

 

7. NOTAS

[1] O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), com elaboração determinada pelo art. 231 da Constituição Estadual, é o documento que registra e dá transparência ao planejamento estratégico do governo de Minas Gerais para o horizonte temporal de 12 anos. Partindo dessa definição, sua produção adota a metodologia de condução de um diagnóstico da realidade do Estado nos aspectos político, social e econômico para, então, estabelecerem-se os objetivos estratégicos que orientarão as políticas públicas propostas por todos os órgãos do governo. O Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), instrumento de planejamento de médio prazo da gestão pública estadual, expressa os programas e ações para cada órgão de governo, com o estabelecimento de metas físicas e financeiras para o horizonte temporal de 4 anos. Esse processo se baseia nos objetivos estratégicos definidos no PMDI. Por ser elaborado durante o primeiro ano de governo, o PPAG inicia sua vigência no segundo ano de governo e encerra sua execução no primeiro ano do governo seguinte. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é a legislação que estabelece as metas e prioridades para o orçamento do exercício financeiro seguinte. Desse modo, ela orienta o planejamento, dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece os critérios para os financiamentos concedidos pelas agências de fomento. Além disso, com a implementação da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), foram atribuídas à LDO as funções de também dispor, em seu Anexo de Metas Fiscais, sobre "equilíbrio entre receitas e despesas" com base na execução orçamentária do ano anterior, e apresentar o Anexo de Riscos Fiscais. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é um novo orçamento elaborado anualmente. Isso dá a possibilidade de rever as metas estabelecidas no PPAG no momento de sua elaboração, considerando que mudanças na conjuntura econômica e política podem ocorrer.