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TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CUBANO: CUESTIONES GENERALES
Las transformaciones que se introducen en el Estado, a partir de la Constitución de la República de Cuba de 2019, son las más relevantes de las últimas seis décadas.
Desde los principios de organización y funcionamiento de los órganos del Estado, y a tono con el derecho que tienen las personas a solicitar y recibir de este información veraz, objetiva y oportuna, y a acceder a la que se genere en los órganos estatales y entidades, conforme a las regulaciones establecidas (Constitución de la República de Cuba, 2019, Art. 53).1 Una adición sustancial en las reglas mediante las cuales se expresa la democracia socialista es la regulación de la transparencia.
El mandato constitucional de actuación transparente del Estado, sus directivos y funcionarios constituye una de las reformas más importantes de cara a las garantías de los derechos y la institucionalidad en el país. La expresión «debida transparencia» se proyecta a todos los ámbitos formales y materiales del accionar estatal y debe permitir un ejercicio más efectivo del control popular, a partir de la información que dimana de los entes estatales.
Se mantiene la unidad de poder como principio rector de la organización y funcionamiento, aunque es vital que se entienda despojada de mimetismos y esquemas que reproducen prácticas de excesiva centralización y burocratización del Estado. Este principio se expresa en la estructura estatal en la supremacía de la Asamblea Nacional del Poder Popular respecto al resto de los órganos y se materializa en la elección, revocación, designación, sustitución de las principales autoridades del poder, así como en la rendición de cuentas, en el ejercicio de la más alta fiscalización, en el control de constitucionalidad, en sus potestades constituyentes y legislativas, entre otros elementos.
Bajo este enfoque, la unidad de poder posibilita unidad de acción política. La Asamblea Nacional es el único órgano que, a tenor de su composición, su naturaleza, sus competencias y la representatividad (sectores sociales y territorios), presenta una jerarquía orgánica dentro de la estructura estatal que facilita encauzar las proyecciones políticas de manera uniforme.
Sin embargo, el reto para la institucionalidad cubana radica en comprender que el principio de unidad de poder comporta la diferenciación de funciones y el respeto a la independencia orgánica y funcional entre los entes estatales, aspecto que implica evitar disfuncionalidades en las relaciones interorgánicas. En este sentido, se deben examinar las atribuciones de los órganos del Estado -sean colectivos o unipersonales, electivos o designados- para advertir algunas que, de no ser interpretadas sobre la base de la esencia de los órganos y las funciones que realizan, pudieran generar desbalances o interferencias entre ellos. Así, por ejemplo, el Tribunal Supremo Popular rinde cuenta ante la Asamblea Nacional del Poder Popular de los resultados de su trabajo, en la forma y con la periodicidad que establece la ley (Art. 154). Precisamente, esta atribución de la Asamblea tiene un límite, pues no puede desconfigurar la independencia funcional del sistema de tribunales, ni la que presentan los magistrados y jueces en su función de impartir justicia, los que solo se sujetan a la Constitución y las leyes.
También, de manera restrictiva, debe interpretarse y aplicarse la atribución que tiene el Consejo de Estado de impartir instrucciones de carácter general a los tribunales, a través del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular. Tal posibilidad entraña un riesgo si se ejerce fuera de los marcos que imprime el principio de vinculación positiva a la legalidad. Se considera que en la reforma constitucional se debió prescindir de esta facultad que tenía el propio órgano en la Constitución anterior. No obstante, si el Consejo de Estado por mandato constitucional puede dar a las leyes vigentes, en caso necesario, una interpretación general y obligatoria, entonces pudiera ser razonable que imparta instrucciones, aunque siempre bajo esta perspectiva restringida y dentro de los marcos de la atribución de referencia.
Ahora bien, dentro de los aspectos formales relativos a cómo se organiza el sistema estatal, en la Constitución de 2019, a diferencia de su antecesora (con reformas),2 desaparece la denominación «Órganos Superiores del Poder Popular» y se integra en el Título VI, «Estructura del Estado», a los órganos del poder central: Asamblea Nacional del Poder Popular, Consejo de Estado, Presidente de la República, Vicepresidente de la República, Consejo de Ministros, Primer Ministro, Tribunal Supremo Popular, Fiscalía General de la República y Contraloría General de la República. Además, bajo ese título y desde un enfoque general, se integran los ministerios y organismos que forman parte de la Administración Central del Estado cuyo número, denominación, misión y funciones requiere desarrollo legislativo.
La metodología utilizada en lo que atañe a la organización estatal optó por regular en el Título VIII, «Órganos locales del Poder Popular», lo concerniente al Gobierno Provincial del Poder Popular, el Gobernador, el Vicegobernador, el Consejo Provincial, la Asamblea Municipal del Poder Popular, los Consejos Populares y la Administración Municipal (Consejo de la Administración Municipal e Intendente), como si estos no formaran parte de la estructura estatal que ampara el Título VI.
La lógica de regulación indicaba partir de la organización territorial del Estado, para después concentrar en un mismo título, aunque de forma diferenciada, los órganos superiores y los locales. Inclusive, se prefirió regular al Consejo Electoral Nacional, órgano fundamental y novedoso para Cuba por su funcionamiento permanente, en el Título IX, «Sistema Electoral». Asimismo, el Consejo de Defensa Nacional -como órgano superior del Estado, que tiene como misión fundamental organizar, dirigir y preparar al país, desde tiempo de paz, para su defensa, y velar por el cumplimiento de las normativas vigentes relativas a la defensa y seguridad de la nación- se incluyó en la sistemática del texto en el Título X, «Defensa y Seguridad Nacional» (Arts. 218 y 219).
Se puede entender, por las particularidades que presentan, tanto el Consejo Electoral Nacional, como el Consejo de Defensa, su regulación en los títulos de referencia; sin embargo, se extraña una mención en un artículo general que listara todos los órganos del Estado cubano, aunque su desarrollo se atomizara por el resto del texto constitucional.
En el universo de transformaciones que acarrea la Constitución se debe significar que se retoma de la historia constitucional la presencia de órganos unipersonales, a saber: el Presidente y Vicepresidente de la República y el Primer Ministro. Se traslada la condición de Jefe del Estado al Presidente de la República y se le inviste de atribuciones constitucionales que lo hacen una figura fuerte dentro del sistema estatal.
La jefatura del Gobierno recae en el Primer Ministro, quien es designado por la Asamblea Nacional del Poder Popular por un período de cinco años, a propuesta del titular del Estado; este rinde cuenta e informa de su gestión, la del Consejo de Ministros y la de su Comité Ejecutivo, ante la Asamblea y el Presidente de la República (Arts. 140-143).
Igualmente se incorporan como órganos estatales con consagración constitucional la Contraloría General de la República -que tiene como misión fundamental velar por la correcta y transparente administración de los fondos públicos y el control superior sobre la gestión administrativa (Arts. 160, 161 y 162)- y el Consejo Electoral Nacional, que es el órgano del Estado que tiene como tarea esencial organizar, dirigir y supervisar las elecciones, consultas populares, plebiscitos y referendos que se convoquen (Arts. 211 y ss.). Tanto la Contraloría General de la República como el Consejo Electoral Nacional existían, pero no como órganos consagrados en la Constitución, y el segundo sin permanencia y con otra denominación y menos atribuciones.
En el ámbito local, se produce un cambio que reconfigura a los órganos estatales en las provincias y municipios: desaparecen del mapa institucional cubano las Asambleas Provinciales del Poder Popular. En su lugar, rige un Gobierno Provincial que debe funcionar en estrecha vinculación con el pueblo, conformado por un Gobernador y un Consejo Provincial. Esta es una transformación necesaria, que se había propuesto en el ámbito académico a partir del examen de las atribuciones y la disposición reglamentaria de estos órganos representativos. Era ineludible, en este sentido, reorganizar y convenir una estructura simplificada, de pluralidad en la composición y decisiones, que cumpliera con las funciones de coordinación y enlace con las estructuras centrales y municipales (Pérez, 2018, p. 366).
Sin embargo, en aras de mayor legitimidad, se estima que la elección del Gobernador -que se produce por los delegados de las asambleas municipales del Poder Popular correspondientes, a propuesta del Presidente de la República (Art. 175)- debió tener el voto popular directo y no uno de segundo grado.
Dentro de las transformaciones de la estructura estatal, el municipio es de los grandes beneficiarios. Autonomía municipal, descentralización, participación ciudadana, satisfacción de necesidades locales, utilización de sus recursos, capacidad de acción, son elementos que se delinean y que abren un universo de posibilidades para lograr una institucionalidad municipal descentralizada, más eficiente y eficaz, acorde con un Estado socialista. No obstante, los desafíos estriban en desarrollar las normas constitucionales de manera armónica, y se traducen en varios aspectos:
Articular las relaciones interorgánicas, entre órganos ejecutivo-administrativos y los representativos, sobre la realización plena del postulado constitucional que establece que la Asamblea Municipal del Poder Popular es el órgano superior del poder del Estado en su demarcación y, en consecuencia, está investida de la más alta autoridad en su territorio (Art. 185). Se trata de que las estructuras representativas ocupen una posición central en la localidad, sobre todo por su integración y la fortaleza que imprime que sus miembros se vinculan de forma permanente a la población.3
Propiciar un ámbito de descentralización que permita viabilizar la socialización económica y la participación ciudadana en las decisiones a diferentes niveles, con atención en el municipal y con un abordaje de la buena administración, de la relación entre lo público y lo privado, de la coordinación entre múltiples sectores, de la comunicación pública, entre otros.
Alcanzar la descentralización a favor del municipio que implica -desde la realidad cubana- determinar las competencias municipales, el ejercicio de la iniciativa en el aprovechamiento de los recursos y posibilidades locales, participar en la elaboración, aprobación, control y fiscalización de las políticas públicas para el desarrollo económico-social del territorio y el presupuesto municipal; potenciar la capacidad de los municipios cubanos para satisfacer necesidades locales; equilibrar la planificación centralizada de la economía y la descentralización deseada; armonizar los intereses generales con los locales; repensar los elementos jurídicos, económicos, culturales, sociales, etc. que deben operar durante el proceso de transferencia de competencias de los órganos centrales a los municipales, así como generar desarrollo local. Lo anterior es imprescindible para vigorizar el principio de autonomía municipal que, según establece la Constitución (Art. 169), comprende la elección o designación de sus autoridades, la facultad para decidir sobre la utilización de sus recursos y el ejercicio de las competencias que le corresponden, así como dictar acuerdos y disposiciones normativas necesarias para el ejercicio de sus facultades.
Rexaminar la división político-administrativa, con la intención de focalizar el futuro en municipios bien estructurados. Este análisis debe considerar disímiles factores, entre ellos, la representación política y la funcionalidad democrática.
EL ESTADO POR DENTRO. CONSIDERACIONES MÍNIMAS EN TORNO A LA RELACIÓN ENTRE ALGUNOS DE SUS ÓRGANOS, A PARTIR DEL DESARROLLO DE SUS COMPETENCIAS
Sin dudas, los cambios que operan en el Estado, más allá de sus aspectos generales, se verifican en los vínculos entre los diferentes subsistemas de órganos estatales que se determinan por la naturaleza de estos y los nexos de coordinación, subordinación, colaboración, cooperación, entre otros.
Es imposible, en un espacio tan reducido como este, explayar todos los elementos concernientes a cómo interaccionan los diferentes órganos estatales a tenor de sus competencias; por esta razón solo se emitirán consideraciones mínimas respecto a las relaciones entre la Asamblea Nacional del Poder Popular con el Consejo de Estado y el Presidente de la República.
En el nuevo escenario constitucional, el engranaje que se establece entre la Asamblea Nacional del Poder Popular, como órgano supremo del Poder estatal, y el Consejo de Estado como su órgano representativo, se caracteriza por una dirección única (Presidente, Vicepresidente y Secretario) que comporta capacidad de actuación, estabilidad en el control, evaluación y seguimiento de procesos, mayor integración de sus funciones, así como diálogo permanente entre ambos órganos.
Es cierto que la directiva única de la Asamblea Nacional y del Consejo de Estado puede suscitar alguna deficiencia en las relaciones entre estos órganos (Prieto, 2019, p. 55), sobre todo en aquellas destinadas al control de las decisiones del Consejo de Estado; empero la supremacía constitucional, la composición plural que debe manifestarse en la Asamblea Nacional, el principio de jerarquía orgánica, la legitimidad popular directa de los diputados y la regla de subordinación de la minoría a la mayoría, pueden corregir los posibles inconvenientes que se originen como consecuencia de esta unidad de dirección.
Por ello, se estima que la nueva formulación proyecta un mayor control de la Asamblea Nacional del Poder Popular respecto al Consejo de Estado, que se cristaliza, entre otras, en la ratificación por la primera de los decretos-leyes y acuerdos del segundo, en la revocación total o parcial de los decretos-leyes, en el control de constitucionalidad de estos, en la atribución de conocer, evaluar y adoptar decisiones sobre los informes de rendición de cuenta y en la posibilidad de aprobar las normas de desarrollo de las atribuciones del Consejo de Estado.
Desde la técnica jurídica era más acertado hablar de abrogación de los decretos-leyes y no de revocación, término que tiene significaciones precisas, tanto en la esfera pública como en la privada.
El acto de ratificación no ha de concebirse como un mero espacio de formalidad: compone acción de soberanía y límite a la representación que ostenta el Consejo de Estado, pues los decretos-leyes presentan un marco de movilidad que está dado por el ámbito competencial del órgano emisor. De esta forma, se redimensiona la dinámica entre las leyes y los decretos-leyes.
La ratificación de los decretos-leyes, como atribución de la Asamblea Nacional del Poder Popular, puede propiciar su revocación (término que utilizó el constituyente), total o parcial, si contradice el texto constitucional o las leyes. Llama la atención que el contraste se establece, además, con la disposición legal, lo que supone que el producto normativo del Consejo de Estado no colisione con los contenidos de las leyes. Esta competencia, prevista en el inciso g del artículo 108 constitucional vigente, otrora inciso r del artículo 75 de la Constitución de 1976, refuerza los postulados que denotan el rango en el ordenamiento jurídico de estas disposiciones.
En la formación de la ley se concitan varias dimensiones: la democrática, la técnica y la político-ideológica. En su vertiente democrática, conviene asumir que la condición de las normas nunca es ajena al carácter del poder público del que emanan, por lo tanto, la trascendencia de la ley en el ordenamiento jurídico cubano supone plantearse la significación de la Asamblea Nacional del Poder Popular en la estructura estatal; o sea, el valor de la ley se comprende a la luz de lo que es el órgano con facultades legislativas.
Así, el procedimiento legislativo constituye una garantía democrática toda vez que se desarrolla, en sentido estricto o en su etapa constitutiva, en el seno del órgano supremo del poder del Estado, que representa a todo el pueblo y expresa su voluntad soberana. Por ende, desde la dimensión democrática, nunca será igual el valor de la ley al del decreto-ley.
Se trata de cómo se proyecta el principio democrático en la formación de la ley, y que se revela en reglas: de la mayoría, de la participación, de la publicidad y transparencia; lo que conecta con su ángulo político e ideológico.
La ley expresa, en la lógica democrática, unidad e integración política. Después de la Constitución, es la disposición normativa que, dentro del ordenamiento jurídico, alcanza mayor consenso social y su elaboración debe asentarse sobre la contradicción y el debate. No se puede entender la creación legislativa despojada de su cualidad política. Ella es expresión de los fines y fundamentos constitucionales. En otras palabras, la ley es el mejor instrumento, por debajo de la Constitución, para alcanzar los objetivos políticos de una sociedad determinada. Esta cualidad, por la composición del órgano, la participación popular que reviste, la legitimidad y, sobre todo, el alcance de su competencia, no acompaña al Consejo de Estado.
La arista técnica añade elementos diferenciadores entre una y otra. La posición preeminente de la ley dentro del sistema de fuentes del Derecho, la vinculación del órgano legislativo a la Constitución, los derechos y sus garantías, además de la definición de un procedimiento que tiene como propósito la formación de la ley, son aspectos que robustecen las fronteras entre las leyes y los decretos leyes en Cuba.
A pesar de lo anterior, en el artículo 263 de la Ley N.º 131/2019 4 se dispuso que el Consejo de Estado, con carácter excepcional, mediante decretos-leyes, puede modificar las leyes, excepto aquellas referidas a derechos, deberes y garantías constitucionales o a la integración y funcionamiento de los órganos superiores del Estado. La representación de la Asamblea por el Consejo de Estado, cuando aquella no está en período de sesiones, es la justificación de esta norma y abre la posibilidad a que, en determinadas circunstancias o escenarios urgentes que imposibiliten reunir a la Asamblea, los decretos-leyes puedan modificar una ley en un aspecto concreto, dando siempre cuenta al órgano con potestad legislativa.
Al respecto se deben hacer algunas precisiones: primero, el único órgano con facultades de creación de leyes en el país es la Asamblea Nacional, lo que imprime a esta posibilidad un carácter extraordinario. El carácter excepcional al que se refiere el artículo de referencia debe enmarcarse en situaciones concretas y no dejar a la discrecionalidad del Consejo de Estado la alegación de excepcionalidad. La particularidad de que, por la manera en que se estructuran los órganos y las relaciones entre ellos, el Consejo de Estado pueda, en determinadas realidades, modificar el contenido de una ley, obedece a una alteración del funcionamiento institucional y de la jerarquía normativa; por ende, debe ser tratada con extremo cuidado.
Segundo, las circunstancias o escenarios urgentes antes referidos han de entenderse diferentes a las situaciones excepcionales y de desastres previstas en la Constitución, pues durante la ocurrencia de estas, el Consejo de Defensa Nacional asume las atribuciones que les corresponden a los órganos del Estado, con excepción de la facultad constituyente (Art. 218). Se trata, por tanto, de una situación que desborda la normalidad, pero que no implica la declaración de las situaciones excepcionales y de desastre.
Este supuesto tiene pocas oportunidades de concreción, pues la disposición transitoria decimotercera del texto constitucional dispone que la Asamblea Nacional del Poder Popular aprueba, en el plazo de un año de entrada vigor, un cronograma legislativo que dé cumplimiento a la elaboración de las leyes que desarrollan los preceptos establecidos en la Constitución; para ello, el Presidente de la Asamblea y del Consejo de Estado puede convocar a sesiones ordinarias (dos ocasiones al año) y cuantas extraordinarias sean indispensables a tales propósitos.
Tercero, hay contenidos constitucionales que únicamente pueden ser regulados por parte de la Asamblea Nacional, o sea, respecto a ellos existe un límite para el Consejo de Estado, que no puede intervenir en ámbitos para él vedados. Una interpretación del artículo 228 constitucional, relativo a la reforma constitucional y las exigencias de participación popular para la ratificación de los cambios,5 pauta que el desarrollo posconstitucional de contenidos de especial protección -la integración y funciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado, las atribuciones o el período de mandato del Presidente de la República y los derechos, deberes y garantías- solo pueda regularse mediante la ley.
Se aplaude la segunda parte del artículo 263 de la ley referida, que establece que de ninguna manera pueden modificarse por decretos-leyes, leyes que regulen estos contenidos. Incluso la ley fue más allá de la previsión constitucional. La expresión «integración y funcionamiento de los órganos superiores del Estado» colocó a otros supuestos -diferentes a los que regula el artículo 228 de la Constitución- bajo la prohibición.
Se trata de la consagración de una garantía del diseño constitucional, en tanto cuestiones esenciales para el desarrollo del Estado, del sistema político y de la posición jurídica de los ciudadanos solo pueden ser ordenados mediante la ley como expresión democrática.
Para reforzar este criterio, se debe analizar el artículo 172 de la propia disposición jurídica (Ley N.º 131/2019), mediante el cual se dispone que la interpretación de las leyes cuyos contenidos se refieran a derechos, deberes y garantías consagrados en la Constitución de la República o a la integración y funciones de la Asamblea Nacional, el Consejo de Estado, el Presidente de la República y el Consejo de Ministros es exclusiva de la Asamblea Nacional. Evidentemente, más allá de la técnica utilizada en estos artículos, la voluntad del legislador apunta a delimitar ámbitos de funcionalidad entre la Asamblea y el Consejo de Estado, entre la ley y el decreto-ley.
En este sentido, debe revaluarse dentro del cronograma legislativo y bajo la flexibilidad implícita en el Acuerdo N.º IX-49 de la Asamblea Nacional,6 en tanto «queda sujeto a los ajustes y prioridades que el trabajo legislativo y las exigencias del desarrollo del país demanden» y «anualmente (la Asamblea) evaluará el cumplimiento de cronograma legislativo y aprobará los cambios que sea necesario realizar al mismo»; que materias como la manifestación, la reunión y la protección de datos personales sean regulados mediante decreto-ley. Son derechos y garantías reconocidos constitucionalmente (Arts. 56, 97) y su pauta ordinaria debe realizarse por ley; es una exigencia del principio democrático. De lo contrario se ocasionaría una contradicción entre la Ley N.º 131/2019 y el citado acuerdo.
Cuarto, los decretos-leyes que se aprueben en tales circunstancias deben someterse a un estricto control por parte del titular de la función legislativa.
Por último, respecto a la relación entre las leyes y los decretos-leyes, es obligatorio decir que, al ser disposiciones jurídicas que gozan dentro de la pirámide normativa de importantes posiciones, la armonía y coherencia entre ellas repercute en todo el ordenamiento jurídico. Durante mucho tiempo en el país se afectó al principio de jerarquía normativa, en tanto era común la regulación de aspectos vitales para la ciudadanía y el Estado mediante decretos leyes: incluso se operaron, junto a la inactividad legislativa, constantes modificaciones de leyes que respondían a momentos no urgentes ni circunstancias especiales que impidieran reunir a la Asamblea. De esta forma la excepción se erigió en regla.
Ahora, la atribución constitucional de la Asamblea de ratificación de los decretos-leyes tendría poco valor si antes de la vigencia de estas disposiciones normativas se requiriera un dictamen vinculante de constitucionalidad. El ejercicio del control previo, que solo puede ejercer la Asamblea Nacional del Poder Popular, reduciría a un ejercicio meramente formal el acto de ratificación, pues el órgano que ratifica es el mismo que controla la constitucionalidad del decreto-ley.
Por otro lado, la interlocución entre la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado se verifica en las competencias de ambos. A tenor de la Constitución de 2019, por ejemplo, tanto uno como otro dan a las leyes vigentes, de tornarse imprescindible, una interpretación general y obligatoria. Se entiende, por el carácter representativo del Consejo de Estado que este, entre uno y otro período de sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular, interprete las leyes con carácter vinculante. Esta concurrencia de atribución en ambos órganos puede generar un conflicto de competencias, por la posibilidad real de que las interpretaciones que realicen ambos órganos difieran. En este caso, la interpretación con mayor legitimidad sería la de la Asamblea Nacional.7
En el engarce Asamblea-Consejo de Estado se debe repensar cómo lograr mayor eficacia en las funciones del órgano supremo del poder estatal. A partir de lo estipulado por la ley electoral, en el futuro, o sea, próxima legislatura, disminuyen los diputados y eso debe permitir un funcionamiento más estable del órgano con funciones legislativas. No obstante, se mantuvo que la Asamblea se reúne en dos períodos ordinarios de sesiones al año (Art. 110, b).
En relación a este último aspecto, se ha afirmado (Burgos, 2019, p. 34) que en el nuevo texto constitucional el órgano supremo del poder estatal, el parlamento, se mantiene en mínimos respecto a dinámicas de participación y deliberación para el ejercicio de la soberanía porque no se regularon mayor cantidad de sesiones, espacios desde su articulación procedimental que implica ser el máximo poder soberano de la república. Se mantiene una relación mixta entre mandato imperativo y representativo, la cual hace que prepondere la segunda fórmula como delegación de la soberanía.
En atención a esta opinión, resulta imperioso que los diputados y diputadas se empoderen, ejerzan sus derechos y cumplan con sus deberes. La Constitución contempla como un derecho de estos que, en el curso de las sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular, puedan hacer preguntas al Consejo de Estado y al Consejo de Ministros o a los miembros de uno y otro, y que estas les sean respondidas en el curso de la misma o en la próxima sesión (Art. 117). El ejercicio de este derecho, en virtud de la representación política, tiene que ser frecuente. Es importante, en pos de la legitimidad del modelo constitucional, que el pueblo visualice las maneras en que por medio de la Asamblea se ejerce la soberanía.
Es fundamental que se utilicen más las sesiones extraordinarias, ya sean las convocadas por el Consejo de Estado o las que solicite la tercera parte de los diputados. En pos del ejercicio eficiente de las competencias de la Asamblea, se deben articular sus comisiones permanentes de trabajo, que crean para el mejor ejercicio de sus funciones (Art. 118) las comisiones temporales y los diputados.
Otro elemento que ha de transversalizar dicha relación es tener claridad en que el ejercicio de representación que realiza el Consejo de Estado respecto a la Asamblea está determinado por el ámbito de competencias que tiene el primero. Este órgano representa a la Asamblea, pero no la puede sustituir en sus potestades esenciales; de hacerlo se atentaría contra la superioridad de la Asamblea Nacional y se desplazaría el poder de su centro de gravedad a un órgano de menor jerarquía y legitimidad.
Este supuesto ha sido motivo de críticas:
El art. 102 de la Constitución establece que la ANPP es el órgano supremo del poder del Estado, no obstante, se limita la actividad de esta a dos períodos ordinarios de sesiones al año (Art. 110.b). Esto significa que se reúne dos veces al año al finalizar cada semestre por un término de dos o tres días cada período. Aunque existen comisiones permanentes de trabajo, el resto de días del año, los diputados mantienen su vínculo laboral con su centro de trabajo del que obtienen su medio de vida. No obtienen remuneración por ser diputados (Art. 115). Ello hace que, en la práctica, sea el Consejo de Estado y sus cargos dirigentes (el Presidente y Vicepresidentes), junto a la ahora nueva figura del Primer Ministro, quienes tomen las decisiones políticas fundamentales del día a día. (Noguera, 2019, p. 388)
Le asiste razón al autor en que el diseño constitucional en este punto, sobre todo en lo que atañe a las sesiones ordinarias de la Asamblea, es limitado y puede restringir que el órgano supremo del poder del Estado despliegue todas sus atribuciones. Por eso es imperioso lograr una armonía funcional entre diputados, comisiones permanentes y Consejo de Estado, y hacer uso de las sesiones extraordinarias de la Asamblea cada vez que sea necesario.
En lo que corresponde a la no profesionalización en política de los representantes populares, ello puede incidir en la eficacia del órgano, pero se estima, en un balance de ventajas y desventajas, que este principio que opera para la mayoría -que no para todos- de los integrantes de cuerpos de representación popular en Cuba, caracteriza al sistema político cubano y debe salvaguardarse. No obstante, es preciso lograr un equilibrio y contar con mecanismos viables para corregir los posibles inconvenientes. La profesionalización de los representantes no siempre equivale al buen desarrollo de sus funciones, por ende, al adecuado funcionamiento de estos órganos. Sin embargo, es necesario lograr mayor eficacia en el ejercicio de la representación.
Además, la no permanencia de la Asamblea obliga a que sus atribuciones de control y fiscalización sobre el resto de los órganos del Estado sean ejercidas de forma estricta, con exigencia de responsabilidad política y de apertura permanente de los resortes democráticos de expresión de soberanía popular: rendición de cuentas, revocación, referendos, plebiscitos, entre otros. Tanto el Consejo de Estado como el Consejo de Ministros tienen carácter colegiado y sus decisiones son adoptadas por la mayoría simple de sus integrantes, y ambos rinden cuenta de su actuación ante la Asamblea Nacional del Poder Popular.
Un aspecto importante que aporta la Constitución radica en la composición del Consejo de Estado y la introducción de las denominadas incompatibilidades. Bajo la fórmula de que «no pueden integrar el Consejo de Estado los miembros del Consejo de Ministros, ni las máximas autoridades de los órganos judiciales, electorales y de control estatal», se plasma la imposibilidad de hacer simultánea la condición de miembro del Consejo de Estado con la de integrante del Gobierno de la República; o sea, el Primer Ministro, los Viceprimeros Ministros, los Ministros, el Secretario y otros miembros que determina la ley como integrantes del Consejo de Ministros, nunca podrán pertenecer al órgano que representa a la Asamblea Nacional del Poder Popular entre uno y otro período de sesiones.
De igual forma, son incompatibles para integrar el Consejo de Estado, el Presidente y Vicepresidentes del Tribunal Supremo Popular, el Presidente, Vicepresidente y Secretario del Consejo Electoral Nacional, el Fiscal General y Vicefiscales de la Fiscalía General de la República, el Contralor General y Vicecontralores, entre otros que se encuentran implícitos en la prohibición normativa. No obstante, la indefinición de la norma en concreto -al utilizar el sustantivo «órgano» y los adjetivos que lo califican en plural-, así como la indeterminación en los órganos que realizan control estatal y que se encuentran insertos en tal imposibilidad, puede limitar la elección de determinadas personas como miembros del Consejo de Estado. De cualquier forma, la interpretación siempre debe estar en concordancia con la naturaleza de los órganos y la jerarquía en la organización interna de ellos y respecto a la estructura estatal.
En este plano, debe distinguirse la incompatibilidad de la inelegibilidad, pues esta última sí afecta el derecho a ser elegido, mientras que la primera es por el ejercicio de la función, o sea, la persona tiene derecho a ser elegida, pero no puede simultanear el mandato electoral con otra actividad.
Lo anterior puede ser relevante en dependencia del momento de la elección, pues nuestra Asamblea Nacional del Poder Popular elige entre sus diputados aquellos que integrarán el Consejo de Estado, pero también elige o designa a los incompatibles con tal condición.
En el escenario constitucional actual, a tenor del artículo 128, inciso f, el Presidente de la República propone a la Asamblea Nacional del Poder Popular o al Consejo de Estado, según corresponda, la elección, designación, suspensión, revocación o sustitución en sus funciones del Primer Ministro, del Presidente del Tribunal Supremo Popular, del Fiscal General de la República, del Contralor General de la República, del Presidente del Consejo Electoral Nacional y de los miembros del Consejo de Ministros.
La complejidad reside en que la propuesta posterior del Presidente coincida con un diputado que haya sido electo como miembro del Consejo de Estado. Frente a tal disyuntiva, la incompatibilidad obligaría a la renuncia del potencial propuesto, pues no se puede hacer efectiva siendo miembro del órgano que representa a la Asamblea Nacional del Poder Popular.
Para los órganos electorales se establece una incompatibilidad absoluta -que abarca a todas las personas que resulten nominadas u ocupen cargos de elección popular-, prohibición que está en función de la imparcialidad del sistema electoral.
Como se comentó anteriormente, entre las modificaciones que introduce la Constitución de 2019 destaca la reaparición, después de 43 años, del Presidente de la República. En esta ocasión, no se está ante un Jefe de Estado al estilo parlamentario clásico, en el que esta figura desarrolla, entre otras, funciones ceremoniales y de representación general de la política y de la unidad del Estado; al contrario, constituye un órgano con fuertes prerrogativas, que hacen de su gestión un elemento cardinal dentro del Estado y del sistema político.
Con respecto al Presidente de la República se incorpora una limitante al ejercicio del poder. Se deja atrás la variante de reelección indefinida y se regula un modelo de reelegibilidad inmediata cerrada.
Con la nueva Constitución, amén de que durante la consulta popular la ciudadanía se manifestó en un porciento considerable -en los términos de estimación que hiciera el Estado con relación a otros tópicos- en desacuerdo con establecer límites a la posibilidad de reelección,8 se aprobó un límite expreso a la reelección del Jefe de Estado. Así, el artículo 126 establece que el Presidente de la República puede ejercer su cargo hasta dos períodos consecutivos, luego de los cuales no puede desempeñarlo nuevamente (Art. 126). De igual manera ocurre con el Vicepresidente de la República, que es elegido de la misma forma, por igual período y limitación de mandato que el Presidente (Art. 129).
En atención a lo anterior, Noguera (2019) sostiene, en un análisis de la Constitución cubana de 2019, que «aunque el nuevo texto establece como novedad, en el art. 126, una limitación de mandato al Presidente del Consejo de Estado por un período de cinco años, reelegible solo una vez, ello no evita la reproducción del sistema concentrado de Poder. Además, tampoco se prohíbe la posibilidad de rotar de cargo dentro de la estructura del Consejo de Estado u otros órganos con funciones de poder» (p. 388).
En primer lugar, el autor de referencia confunde en su reflexión al Presidente de la Asamblea Nacional y el Consejo de Estado con el Presidente de la República y, en segundo, no es extensible este tipo de reelección inmediata cerrada para los diputados, el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario de la Asamblea y su órgano de representación, así como para los miembros de este último. El texto constitucional no define de forma expresa el tema de la reelección para ellos, como tampoco se deduce para los cargos electos en la localidad cubana. Todo parece indicar que para estos se mantiene la reelección indefinida.
Es cierto que no se regula la prohibición de rotar de cargo en otras estructuras de poder, pero la consagración constitucional de este elemento teórico -que responde a un criterio de recomposición política y que no en todas las ocasiones se ajusta a las reglas democráticas pensadas desde el empoderamiento ciudadano- conllevaría a desechar a personas con experiencia, sobre todo cuando media una elección y la decisión popular.
Se entiende que la ausencia de prohibición puede generar una reproducción de prácticas abusivas de poder; no obstante, su regulación sería limitar la capacidad popular de decidir a quién elegir y a quién considerar para ocupar otro espacio como representante. Los excesos del poder deben corregirse, preferiblemente, con mecanismos de democracia directa y no acudir a limitar la soberanía popular. Cuestión diferente opera para los designados, pues es más difícil evitar la eternización en cargos estratégicos cuando se logran evadir los sistemas de controles que deben existir sobre el que designa y para el designado.
La relación de la Asamblea Nacional con el Presidente de la República está determinada, en una dirección de jerarquía, por la capacidad que tiene la primera de elegir entre sus miembros al segundo, con las consecuencias que en el orden técnico y político implica: rendición de cuenta del elegido a los electores, revocación del mandato, control de constitucionalidad sobre los decretos presidenciales como disposiciones jurídicas que resultan de la potestad normativa del Jefe del Estado -ejercicio de la más alta fiscalización que desarrolla la Asamblea sobre los órganos estatales-, entre otros elementos. Estas relaciones perfilan la sujeción del Presidente a la Asamblea en todo momento.
Incluso cuando se activa el Consejo de Defensa Nacional, una vez restablecida la normalidad en el país, rinde cuenta a la Asamblea Nacional del Poder Popular de sus decisiones y gestión durante ese período y en su condición de Presidente de ese órgano.9
Debe resaltarse que el Presidente, ante todo, es diputado y está sometido a las reglas que concretan los principios de la democracia socialista. Tiene el deber de desarrollar sus labores en beneficio de los intereses del pueblo, mantener el vínculo con sus electores, atender sus planteamientos, sugerencias, críticas y explicarles la política del Estado. Asimismo, rinde cuenta del cumplimiento de sus funciones como tal (Art. 113).
En otra orientación, las interconexiones Asamblea Nacional-Presidente de la República pasan por la atribución del segundo de proponer, según corresponda, la elección, designación, suspensión, revocación o sustitución en sus funciones del Primer Ministro, del Presidente del Tribunal Supremo Popular, del Fiscal General de la República, del Contralor General de la República, del Presidente del Consejo Electoral Nacional y de los miembros del Consejo de Ministros.
Esta atribución presidencial implica confianza y ubica al Presidente de la República en una posición central en las relaciones interorgánicas, aunque siempre se deja la decisión al órgano supremo de poder, acción que ofrece la posibilidad a la Asamblea Nacional de valorar detenidamente las propuestas y adoptar lo que sea más conveniente para el desarrollo del país. La concreción de estas atribuciones implica corresponsabilidad entre ambos órganos, aspecto importante por la naturaleza de los cargos que se eligen o se designan.
Lo planteado anteriormente es muy significativo pues, desde la Constitución de 1976 (Art. 91), la colegiabilidad constituyó un principio medular de la estructura estatal. Aunque la figura del Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros tenía relevancia en el entramado estatal y atribuciones propias como Jefe de Estado y de Gobierno (Art. 93), las decisiones trascendentales eran tomadas por los órganos que presidía y se enmarcaban en espacios de mayorías.
Tras la Constitución de 2019, el titular del Estado puede proponer, de conformidad con lo previsto en ella y la ley, la suspensión, modificación o revocación de las disposiciones y acuerdos de los órganos del Estado que contradigan la Constitución, las leyes o afecten los intereses generales del país (Art. 128, n).
Respecto a esta atribución, aunque el texto constitucional no establece límites -en pos de la coherencia y para evitar la superposición entre los órganos- debe entenderse restringida para disposiciones infralegales posteriores a la vigencia del nuevo texto constitucional. Carece de todo sentido técnico que el Presidente pueda instar un control posterior de la ley por los siguientes elementos: primero, él es diputado y como tal participa del procedimiento legislativo en su fase constitutiva, donde puede expresar sus preocupaciones en torno a problemas de inconstitucionalidad del proyecto de ley que se somete a consideración; segundo, por mandato constitucional él refrenda las leyes que emite la Asamblea Nacional del Poder Popular y dispone su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Cuba, de conformidad con lo previsto en la ley (Art. 128, d). Sería totalmente incongruente, por tanto, que después que refrenda, inste un control de constitucionalidad de la ley; tercero, de no interpretarse dicha competencia de esta manera, se generaría un conflicto orgánico.
Esta atribución que tiene el Presidente de participar en la etapa integrativa de la eficacia del procedimiento legislativo merece un breve comentario. La acción de refrendar, para el modelo cubano, no equivale a lo que conocen otros sistemas como veto presidencial; es una facultad meramente formal que debe cumplir el Presidente sin dilación. Podría haberse prescindido de esta, pues él participa del espacio de aprobación de la ley como diputado. Además, en el caso de que en el momento de aprobación de la ley el Presidente de la República votara -en su condición de diputado- de manera negativa y, no obstante, la disposición normativa se aprobara por mayoría simple de los diputados, los principios de organización y funcionamiento de los órganos del Estado develan la regla de que la libertad de discusión, el ejercicio de la crítica y la autocrítica y la subordinación de la minoría a la mayoría rigen en todos los órganos estatales colegiados; esto impone actuar en consecuencia en el acto de refrendo.
Por otro lado, en el ámbito competencial del Presidente se encuentra disponer la publicación de las leyes refrendadas. La Constitución no esbozó la forma en que se realiza esta atribución y la Ley N.º 131/2019 estipula que el titular del Estado tiene un término de treinta días hábiles para ambas acciones: refrendar la ley y disponer su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Cuba. Desde esta perspectiva, se considera oportuno que, tratándose de las leyes, se disponga su publicación mediante un decreto presidencial.
La interacción entre la Asamblea Nacional, el Consejo de Estado y el Presidente de la República, también se determina por la Ley N.º 131/2019, que otorgó al Jefe del Estado atribuciones relativas a la promoción de la declaración de inconstitucionalidad, de la interpretación de la Constitución y las leyes, de la convocatoria a consultas populares, referendos y plebiscitos, del control de legalidad de los acuerdos o disposiciones generales de las asambleas municipales del Poder Popular, a la realización de la más alta fiscalización, a la iniciativa de decretos-leyes, entre otras.10
Múltiples son las relaciones y articulaciones que se establecen entre estos órganos superiores dentro de la estructura del Estado y su desarrollo merece otras consideraciones.
IDEAS FINALES
Por la índole de las transformaciones que se desarrollan en la estructura del Estado cubano, a partir de la Constitución de la República de 2019, se puede considerar que constituyen reformas dirigidas a viabilizar la mejor funcionalidad de los órganos estatales e implican despojarse de esquemas en su organización y de patrones retardatarios que tienen como resultante la ineficacia, ineficiencia y el burocratismo. Como obra humana perfectible, la Constitución -en lo que atañe a la estructura estatal- devela algunas contradicciones técnicas que pueden impactar el desarrollo y armonía interorgánicas. En este sentido, las leyes deben pautar estas relaciones en aras de la funcionalidad estatal y del sistema político en general.
La Asamblea Nacional del Poder Popular, dentro del marco de sus competencias y, en consecuencia, como espacio de soberanía, debe proyectar su labor al desarrollo de los mandatos constitucionales mediante el ejercicio de la potestad legislativa. Para ello, entre otros elementos, es indispensable que se repiensen sus sesiones, se convoquen sesiones extraordinarias de manera frecuente, se dispongan vías para el trabajo con los diputados en los territorios, se destierre la inactividad legislativa que hasta ahora ha caracterizado al órgano y se utilicen los mecanismos democráticos que puede poner en movimiento para asegurar legitimidad.
Es necesario legislar lo suficiente (lo necesario) y mejor (con las tres dimensiones: democrática, técnica y la político-ideológica). Evitar la hipertrofia jurídica, por la constante producción normativa, es primordial para alejarse de la anomia social, donde la eficacia de las normas tiende a cero. Cumplir a cabalidad la disposición transitoria decimotercera de la Constitución es una de las maneras de ubicar a la Constitución en el referente superior del ordenamiento jurídico. Por tanto, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes debe ser acción de orden para el Estado y la sociedad civil.
La relación entre la Asamblea Nacional y el Consejo de Estado, así como sus efectos hacia el resto de los órganos estatales y el ordenamiento jurídico, está determinada por los principios de competencia y de jerarquía, así como por la naturaleza de representación que ostenta el segundo en torno al primero.
El Presidente de la República está sujeto al control de la Asamblea Nacional del Poder Popular. Desde esta perspectiva, su elección como Jefe del Estado y su posición dentro del entramado estatal, a partir de sus competencias, son elementos que deben reforzar las dinámicas de control interorgánicas.
La armonía funcional del Estado cubano transita por la correspondencia entre las estructuras de poder y la realización de métodos democráticos. La concordia de espacios de representación y de participación directa es necesaria en la sociedad como escenario de complejidades.
Las significaciones sociales positivas que consagra la Constitución (dignidad, libertad, igualdad, solidaridad, justicia social, entre otras), los derechos, deberes y garantías, el sistema económico y el sistema político, delinean objetivos precisos y fines que vinculan a los órganos del Estado, sus directivos, funcionarios y empleados.
Elemento cardinal dentro del «Estado socialista de derecho y justicia social» es la necesidad de fortalecer la institucionalidad. Cumplir con los principios de supremacía constitucional y de vinculación positiva a la legalidad (Arts. 7 y 9 respectivamente) trasciende a la calidad en el ejercicio del poder público político, por ende, a la correspondencia del funcionamiento de la estructura estatal con los objetivos proyectados desde la Constitución.
Los ciudadanos deben ver satisfechas sus expectativas con el desarrollo institucional, deben tener confianza en el hacer estatal y esto comprende instituciones abiertas, transparentes, sujetas en todo momento al control popular. El principio de vinculación permanente del poder político al pueblo ha de estructurarse sin excesivos formalismos que limiten la capacidad de acción de las masas. Es importante el reconocimiento y desarrollo de un sistema plural de garantías para salvaguardar los derechos de los ciudadanos frente al Estado.
