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Introducción
El reconocimiento de la población como objeto y sujeto del desarrollo, el dominio de sus características sociodemográficas, su inclusión en los procesos de elaboración y ejecución de las estrategias de desarrollo económico y social, así como la utilización de las estadísticas y las investigaciones demográficas, resultan temas de permanente debate y exigencia, no siempre reconocidos por la política y sus ejecutores e, incluso, lamentablemente, tampoco por representantes de las propias ciencias que aportan al respecto.
Cuba en el 2021 cuenta con una política gubernamental para la atención a la situación demográfica, que reconoce su avanzada transición demográfica, con bajo crecimiento de la población, donde el envejecimiento demográfico, con un 21,3%1, acompaña particulares tendencias de las variables demográficas tales como: fecundidad con sostenido comportamiento por debajo del nivel de reemplazo, mortalidad con indicadores que sustentan una alta esperanza de vida al nacer y baja mortalidad infantil, no obstante los impactos de la pandemia de la COVID-192 y saldos migratorios externos negativos junto a una intensa movilidad interna de las personas. El escenario se completa con altos niveles de educación de la población, la cual es protegida por regímenes de asistencia y seguridad social.
En ese contexto, incorporar el enfoque de la relación población-desarrollo a las estrategias económicas y sociales demanda un particular abordaje desde los ámbitos territoriales y locales, unido al fortalecimiento de las capacidades gubernamentales, institucionales y académicas a nivel nacional, territorial y local, con el fin de comprender e intentar transformar la situación para la gestión del conocimiento y para ampliar su competencia en el trazado de políticas.
La temática población-desarrollo evolucionó desde lo que hace más de treinta años se conoció con el nombre de “determinantes y consecuencias”, hasta lo que luego fue denominado “interrelaciones” entre la población y el desarrollo (Bueno, 1997).
Por población se asume al conjunto de individuos que realizan las actividades de su vida en el marco de ciertas comunidades sociales, compartiendo generalmente un espacio de vida común (Aja y Araujo, 2019, p.15). Satisfacer las necesidades propias de la población impacta en el comportamiento demográfico, como una manifestación de la relación población-desarrollo. La solución de necesidades básicas como la alimentación, la vivienda, los servicios de salud y de educación; el acceso al empleo, a la información, a la comunicación, etcétera, devienen compromisos sociales ineludibles. Hoy en día cuestiones alrededor del desarrollo socioeconómico como las crisis, la situación demográfica mundial, la pobreza, la exclusión social, las oleadas y crisis migratorias y la inequidad de género, entre otros temas tradicionalmente de interés, emergen con fuerza en los debates internacionales con enfoques diferentes, que repercuten en las políticas económicas y sociales. La solución efectiva de los problemas de la población pasa, necesariamente, por la transformación socioeconómica y, por ende, las políticas de población deben ser consideradas como un elemento integrado a las políticas de desarrollo económico y social, y con las políticas de población y desarrollo.
En el caso del desarrollo, el concepto adquiere nueva connotación a partir de que no solo puede estar determinado por el favorable comportamiento de los indicadores que definen el crecimiento económico, sino que se considera pertinente incorporar la visión social de este. De tal suerte, se le asigna como propósito final la elevación de la calidad de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables, de manera tal que potencie la autonomía de las personas, preservando a la vez los recursos naturales. La relación entre la población y el desarrollo económico y social constituye una amplia y compleja madeja cuya manifestación se establece de manera indirecta a través de lo que podría conocerse como variables funcionales, intermedias, o ejes articuladores (Hernández y Catasús, 2009). Este enfoque quedo claramente demostrado y consensuado por los teóricos y especialistas en estudios de población a nivel internacional, fundamentalmente a partir del cónclave mundial sobre Población y Desarrollo realizado en El Cairo, Egipto en 1994. (Aja y Araujo, 2019)
Se impone un nuevo estilo de desarrollo, a partir de realizar transformaciones profundas en la forma de producir, distribuir, consumir y vivir en sociedad. “Se requiere un cambio estructural progresivo que, por un lado, alcance niveles sostenidos y sostenibles de crecimiento económico basado en la incorporación intensiva de conocimiento e innovación, en aumentos de productividad y en la generación de valor agregado y, por el otro, logre una mayor justicia distributiva y el fortalecimiento de nuestros regímenes de bienestar y sus respectivas políticas sociales” (CEPAL, 2017b, p.35).
Un punto que no debe quedar fuera de análisis, es la relación entre políticas económicas y políticas sociales, separadas en apariencia o en esencia según la escuela de pensamiento y la ejecución de las políticas que las sustenten (Aja y Araujo 2017, p.19). Para la acción social y, en definitiva, para la propia economía, no es beneficioso aplicar la máxima de que todas las políticas económicas son también sociales, en tanto su propósito sea en última instancia modificar la realidad socialmente determinada. Tal postulado propicia la anulación del necesario enfoque social del desarrollo, auspiciado por concepciones netamente economicistas y supuestamente objetivas del desarrollo.
La precisión de la relación entre las tendencias demográficas y las situaciones económicas resulta complicada y encierra varios problemas en su definición. Uno de ellos, se relaciona con la temporalidad de los eventos y el momento en que reflejará el efecto de una crisis económica sobre los eventos socio demográficos. La otra cuestión, y no de menor importancia, es como reconocer esas consecuencias e impactos. En esta relación se precisa lo que se debe esperar frente a una crisis: una relación inversa, directa o una diversidad de impactos, que pueden ser mediados por políticas sociales compensatorias, programas y condiciones políticas entre otros. Para observar esa mediación, diversos autores recomiendan incorporar en el análisis las condiciones institucionales, políticas y de organización social.
El meollo de la cuestión radica en que la estrategia de desarrollo incluya metas concretas, con propósitos y objetivos específicos económicos y sociales, donde se reconozca las particularidades, orden de prioridades, dependencias e interrelaciones de unos y otros.
En resumen, una estrategia de desarrollo económico y social no puede prescindir de los factores demográficos, a la vez que los cambios que tienen lugar en la magnitud y composición de la población, están acompañados de determinadas consecuencias económicas. La política de población ocupa un lugar significativo en relación con dicha interacción, tanto en su concepción, objetivo y método, como en los resultados de su aplicación.
En el caso de Cuba, el conjunto de políticas sociales adoptadas y aplicadas en el país desde el inicio de la década de los sesenta, aún sin constituirse en una política de población explícita, impactó positivamente en la población, generando cambios en sus condiciones económicas, sociales y culturales, entre otras. Al mismo tiempo que se crearon y desarrollaron condiciones de educación, de salud, de empleo, trabajo e ingresos, de seguridad social y otras acciones sociales y culturales relevantes, se han generado patrones, conductas y tendencias cualitativamente nuevas también en el comportamiento socio demográfico, que producen una ruptura entre los ideales y aspiraciones sociales con la situación real (Colectivo de autores, 2009).
Todo ello, lejos de constituir un efecto perverso de las políticas y programas aplicados, puso de manifiesto la urgente necesidad del análisis y evaluación sistemáticos del impacto de aquellos en la situación demográfica, de manera que este factor se tome en cuenta, e incluya de forma explícita en los programas y proyectos de desarrollo, conformándose a partir de los estudios y recomendaciones resultantes, la correspondiente política de población.
Desarrollo
La política de población como política pública, responde a un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo y casual. Significa una estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada en función de determinados objetivos (Miro, 2009).
Para su análisis es menester reconocer algunos elementos de contexto:
Ante la administración pública se presentan un grupo de problemas como la incapacidad predictiva / incapacidad para solucionar el dilema entre fines y medios.
En su auxilio acuden la ciencia de la política, la investigación de operaciones, la economía, el uso de modelos cuantitativos para analizar y predecir el comportamiento de sistemas determinados por las decisiones humanas.
La asociación histórica y de enfoque entre la investigación de operaciones, la economía y las políticas públicas en materia de población.
Las mediciones sobre la población mundial y la elaboración de metas de crecimiento poblacional.
El tránsito de macro enfoques teóricos a una estrategia de implementación de políticas sin una fuerte base teórica.
Existencia de políticas en materia de población sustentadas en modelos econométricos que identifican asociaciones, pero no dan explicaciones, ni permiten explicar los fenómenos hacia el futuro.
El incrementalismo de las políticas, que significa la visión gubernamental sobre una política que supuestamente ha funcionado y se entiende que debe aplicarse más profunda y constantemente.
Los fenómenos demográficos tienen propiedades particulares en relación con otros procesos sociales:
Sus manifestaciones no son espectaculares ni de manera inmediata.
Para los planificadores y los políticos no tienen el mismo nivel de urgencia.
Las posibles soluciones tampoco repercuten de manera inmediata.
Mantienen una inercia aun cuando se implementen políticas dirigidas a cambios en las variables demográficas.
Sus efectos tardan años en manifestarse en la totalidad de la población.
La política de población puede definirse a partir de la determinación formal por parte del gobierno, de problemas, soluciones, metas y objetivos deseados en relación a la percepción de la situación demográfica nacional, que incluye un plan organizacional de implementación sistemática. No puede reducirse al simple hecho de un control de la natalidad, dicha política ha de estar enmarcada en los planes de desarrollo global de cada país. Están llamadas a ser parte de una estrategia general de desarrollo, por lo que deben incluir entre otras medidas, aquellas que permitan:
Garantizar el empleo a toda la población apta para el trabajo, acorde con la estrategia económico y social de cada país y su materialización territorial y local.
Incorporar a las mujeres a la producción social.
Asegurar la igualdad de derechos sin distinción de sexos, color de la piel y otros atributos socio demográfico de la población.
Lograr una urbanización racional y planificada.
Atender las desigualdades entre las zonas rurales y urbanas.
Asegurar un desarrollo regional adecuado que evite voluminosas corrientes migratorias hacia los grandes centros urbanos.
Garantizar la superación educacional y cultural de la población en particular de las nuevas generaciones.
Desarrollar una amplia política de salud que abarque a toda la población por igual, acorde a las necesidades de los diferentes grupos etarios y garantice en particular a las parejas la libre determinación del número de hijos que desee tener.
Atender las principales causas de la mortalidad y morbilidad en la población.
Estar estrechamente vinculada con las tendencias del medio ambiente y las poblaciones vulnerables ante los desafíos climatológicos y medioambientales.
Se agrupan en:
Reproductivas: Dirigidas a incrementar o disminuir la tasa de nacimientos, ya sea en toda la población o algunos grupos de población. Afectan el tamaño de la población, su crecimiento o su composición.
De salud: Orientadas a reducir su mortalidad y morbilidad.
Políticas de migración y urbanización: Dirigidas a obtener una distribución más racional de la población, en su tamaño o en su composición.
Políticas de familia y bienestar: Enfocadas a mejorar el bienestar individual y las familias en aéreas como el matrimonio, el divorcio, el cuidado infantil, los beneficios de la maternidad y de la seguridad en la tercera edad.
Se organizan dentro de programas de población y en resumen se refieren al conjunto de medidas adoptadas por un gobierno con el fin de obtener determinados resultados demográficos (tanto en el aspecto cuantitativo como cualitativo). En última instancia el objetivo puede ser de tipo político, económico o social, y las medidas pueden ser de carácter preventivo o paliativo.
Los elementos principales de la política de población son: estructura y composición de la población, acciones dirigidas a impulsar determinados tamaños familiares, gastos sociales dirigidos a los diferentes estratos de población, distribución de la población y las migraciones, e investigación demográfica y recogida de datos e información.
Este tipo de política, siempre está dentro del marco de una estrategia general de desarrollo y deberá contener entre otros aspectos:
a) Garantía de empleo a toda la población apta para trabajar.
b) Masiva incorporación de las mujeres a la actividad económica.
c) Igualdad de derechos para ambos sexos.
d) La existencia de una urbanización racional y planificada, haciendo énfasis en el área rural.
e) Desarrollo regional, tratando de evitar las voluminosas corrientes migratorias que se dirigen hacia grandes urbes.
f) Garantía de una constante elevación del nivel de instrucción y cultura que permita enfrentar el desarrollo técnico.
g) Ofrecer a la población, por igual, una política de salud amplia que permita disminuir aún más los niveles de mortalidad y morbilidad, a la par que se garantice a las parejas la libre elección del tamaño de la familia deseado.
h) Erradicación de la desnutrición como una de las causas de muerte.
El proyecto estratégico de desarrollo y la política de población deben estar interrelacionados, ya que la política no puede estar alejada del marco histórico de desarrollo en cualquier sociedad, sin una imagen objetiva del desarrollo futuro, donde se precise el tipo de estructura y dinámica demográfica que favorece la realización del proyecto estratégico de desarrollo.
La política de población debe estar dirigida hacia la orientación de la reproducción en un sentido más amplio, o sea, comprende el mejoramiento en las condiciones de vida y de trabajo, así como su influencia en los procesos demográficos. En particular, por política demográfica, debe entenderse el conjunto de medidas orientadas a influir en los procesos demográficos. Es parte de la política de población y ésta, a su vez, debe ser parte integrante de la política general de desarrollo socioeconómico y cultural.
Los tipos de políticas de población se estructuran en implícitas y explicitas. Las primeras se refieren a medidas indirectas que modifican las características de la población, cuando la política se adopta por razones distintas a las demográficas. Por ejemplo, política de salud, educacional y política fiscal. En el caso de las explicitas abarcan acciones directas o expresas, a saber, cuándo en la política se fija un objetivo demográfico, como puede ser influir sobre la tasa de crecimiento / estructuras (edad, sexo), la distribución geográfica de la población, las tendencias de la emigración y la inmigración.
Estas políticas se agrupan en pro natalistas y antinatalistas3. Las políticas antinatalistas tienen entre sus medidas más frecuentes intentar prohibir o limitar el uso por parte de las parejas de los métodos para controlar la fecundidad y promover la natalidad mediante incentivos económicos, sociales y propagandísticos. Fueron muy utilizadas en los años 30 del siglo pasado, en países de Europa Occidental, llegando a la prohibición de abortos, anticonceptivos y amplia propaganda sobre el control de la natalidad. Luego, en la década del 60 estaría presente en los entonces países socialistas de Europa Oriental.
Con posterioridad, el movimiento neomalthusiano, surgido en países europeos y los Estados Unidos, se caracterizaría inicialmente por su agresividad en la reducción de la natalidad, hasta convertirse en lo que hoy día se conoce como planificación familiar. Las concepciones que sustentan tales postulados, responde a los paradigmas que intentan justificar el desarrollo diferencial del capitalismo en el mundo, donde la población se enmarca en sociedades desarrolladas y opulentas, varias en vías de desarrollo y otras sin posibilidad alguna de salir del atraso, la miseria y la subordinación a las primeras, gracias al orden económico y político internacional imperante.
El tema es de gran complejidad, de debate teórico y práctico. La evaluación de las políticas antinatalistas se ha basado en la planificación familiar, el derecho de los padres a determinar libre y responsablemente el número y espaciado de sus hijos, así como en la utilización y los medios para hacerlo4. Diversos métodos son aplicados en la planificación familiar, entre ellos: medidas sobre la edad legal del matrimonio; técnicas anticonceptivas (DIU, píldora, inyecciones, preservativos, esterilización, aborto y métodos indirectos donde se incluyen las inversiones en servicios sociales como educación, salud o nutrición). La pareja regula los nacimientos de forma voluntaria, teniendo como punto de partida la anticoncepción. Resalta la importancia del estudio de la familia y el ejercicio de acciones tendientes a alcanzar su bienestar en forma integral (orden médico, social y psicológico).
Entre los principales argumentos para la regulación, en particular en varios países desarrollados, están que la planificación familiar es un derecho fundamental, con particular mirada a la salud de la madre, los riesgos de los embarazos adolescentes, la alta frecuencia embarazos y los riesgos por los abortos clandestinos. Se toman en cuenta también los factores nutricionales: mejor nutrición, más fecundidad, los progresos en la nutrición hacen más necesarias las medidas antinatalistas.
Tienen especial importancia los factores económicos, marcados por el rápido crecimiento demográfico y la pobreza, lo cual está en el origen de las políticas demográficas en países en desarrollo y confirma la necesidad de políticas económicas y sociales unidas a las demográficas. Igualmente se advierte la presencia, en ocasiones, de divergencia de argumentos macroeconómicos (+ tasas - crecimiento económico) y microeconómicos (+ fecundidad + probabilidad de supervivencia).
Finalmente aparecen los factores educativos con la ecuación (discutible) de menos hijos, más oportunidades y aumento de educación vinculada a la baja fecundidad, realidad presente esencialmente en países de alto desarrollo económico y social y ausente en gran parte del mundo, subdesarrollado en más de una región.
En las tendencias más recientes de las políticas de planificación se incluye una mayor incidencia en la necesidad de reformar estructuras sociales y económicas como medio indirecto, mejorar la condición de la mujer (acceso a educación y empleo, modificación de leyes sobre el matrimonio, divorcio o herencia) y establecer un sistema de seguridad para la vejez. Se reconoce la relación del estatus de la mujer con el desarrollo: el crecimiento económico y la mejor calidad de vida avanzan con mayor rapidez donde las mujeres tienen una mayor consideración y reconocimiento social.
Resaltan los esfuerzos por promover el interés público por las políticas de planificación y la propaganda orientada a destacar la función social de la fecundidad y las ventajas de las familias reducidas. Se diseñan estrategias para lograr la aceptación de las políticas por la población rural, actualmente el principal reto en varios países, desarrollados o no.
El análisis de la evolución de las políticas de población indica que, hasta inicios del siglo XX, las naciones de Europa Occidental no tuvieron una política explícita al respecto. Resaltan las concepciones de los fascistas italianos en la década del 20 y del nacional socialismo alemán a inicios de los años 30, ambas incluían el aumento de la población como parte importante de su doctrina pro natalista, pero también chovinista, racista y xenófoba.
A tenor de la reanimación económica y social capitalista pos II Guerra Mundial, en naciones como Inglaterra, Francia, Suecia y los Estados Unidos se propiciaron nacimientos y se subsidiaron matrimonios. Las características principales de su población apuntaban al descenso de la fecundidad, el aumento de la inmigración extranjera y el envejecimiento demográfico. Se aplican facilidades de acceso a métodos anticonceptivos, la despenalización del aborto y de la esterilización, en unión de la política de las dos libertades: facilidades para controlar la natalidad y la de ayuda familiar más o menos incitadora, tales como prestamos familiares, deducciones fiscales, preferencias para guarderías y permiso de paternidad. Se preferencia la actividad femenina en función del descenso de la natalidad (reducción de la fecundidad, retraso edad del matrimonio, reparto de tiempo por hijos y trabajo como fuente de ingresos independiente).
La experiencia histórica de los países capitalistas desarrollados de Europa Occidental, en cuanto a los cambios que venía registrando la fecundidad, generó la necesidad cognoscitiva de una formulación adecuada del proceso de declinación de dicha variable. Surge el concepto de revolución demográfica, que asocia dicho cambio con el proceso de desarrollo económico y social de esos países, el cual posteriormente se reconoce como la teoría de la transición demográfica. La teoría de la transición demográfica clásica tuvo su continuidad en una llamada segunda transición demográfica5. El tema suscita amplio análisis teórico ante la práctica de los países subdesarrollados y en vías de desarrollo, en particular para América Latina.
Otras políticas radican en la atención al envejecimiento poblacional y su relación con el desarrollo económico y social y la política de inmigración.
A debate queda abierto al sentido real de la política demográfica expansiva, mantener los niveles de reemplazo o disminuir la población y su relación con los estadios de desarrollo económico y social de cada país. También las experiencias de los países asiáticos, Japón, China y la India y las prácticas de los ex países socialistas del este europeo.
La realidad de la política de población en los países subdesarrollados o en desarrollo6, indica que, tras el proceso de descolonización, los estados independientes consideran el crecimiento demográfico como positivo o como mínimo no perjudicial, a lo cual se suma el papel de las tendencias migratorias en esas regiones hasta la década del 50 del siglo pasado, a partir de los cambios hacia la emigración de la población, con destino a los países de la Europa Occidental.
Se introducen cambios en la política de población, en algunos casos explícita y en otra implícita, que elevan la edad del matrimonio y controlan la fecundidad en este. Las acciones prioritarias varían de un país a otro y van desde la redistribución geográfica, el control de las migraciones internas y de las internacionales, la atención a la mortalidad infantil, los beneficios o no de tener hijos a corto o mediano plazo y las inversiones en educación y sanidad.
América Latina presenta un escenario complejo. La segunda mitad del siglo XX fue escenario de cambios inéditos en el plano demográfico (Miro, 2009). La región atravesó primero por un ciclo de despegue e intenso crecimiento poblacional y, posteriormente, en el transcurso del último cuarto siglo, por una rápida desaceleración, sin olvidar las acciones forzosas de esterilización femenina aplicadas en centro y sur américa en las poblaciones originarias. En lo que va del presente siglo, la planificación familiar se contrapone con las supuestas ventajas de la descendencia numerosa; se atiende a la seguridad para la vejez y se cuestiona la prueba de virilidad, los preceptos religiosos y la precocidad del matrimonio, en un contexto de múltiples identidades étnicas. El crecimiento en los índices de natalidad y los prejuicios religiosos contrarios a la contracepción ha obligado a los gobiernos a realizar campañas de información y educación.
Las transformaciones demográficas que ocurren hace algunos decenios en el continente latinoamericano están contenidas dentro del marco de la transición demográfica. Aun cuando en el origen de este proceso fue crucial el intento de explicar la relación entre los cambios de naturaleza demográfica con las transformaciones económicas y sociales de Europa, su aplicación es mantenida hasta el presente. Ello se produce, incluso, en ausencia de algunos de los denominados cambios sociales y económicos comprendidos en la modernización tecnológica, comportamiento que es frecuente en países del continente (Alfonso y Rodríguez, 2016).
Plena vigencia asume la continuidad del Programa de Acción de El Cairo, a más de 25 años de su aprobación, en su concepción esencial de que “los seres humanos son el elemento central del desarrollo (…) en tanto derecho universal e inalienable, (…) y parte integrante de los derechos humanos fundamentales (…); donde los factores demográficos deben ser integrados en las estrategias de desarrollo, la planificación, la adopción de decisiones y la asignación de recursos a todos los niveles” (Naciones Unidas, 1994, p.13).
Cuba. Antecedentes de una política de población
La historia de la Mayor de las Antillas, su poblamiento y la evolución de su población, con particular presencia desde mediados del siglo XVIII y el transcurso del siglo XIX, marcan el “ajiaco de la identidad cubana” al decir de Don Fernando Ortiz, con particular preeminencia de los esclavos africanos, los inmigrantes colonizadores españoles, otras migraciones desde Europa y Asia, todas con fuerte presencia masculina. A ello se unieron las consecuencias de la intervención estadounidense a inicios del siglo XX, el proceso de urbanización y las transformaciones económicas, políticas y sociales en medio del desarrollo del modelo neocolonial. Hasta 1928 se genera una corriente inmigratoria con el propósito de cubrir necesidades de fuerza de trabajo procedente desde el Caribe y Europa. Luego se produce un cambio de signo en el proceso migratorio hacia la emigración (Aja, 2009) al que le acompañan un paulatino descenso de la mortalidad y la fecundidad y un moderado crecimiento natural, entre 1934 y 1958. (Hernández, 1986).
El triunfo de la Revolución Cubana en 1959, al remover los cimientos neocoloniales de la Republica y potenciar la soberanía, independencia y desarrollo de la nación, puso en práctica medulares transformaciones políticas, económicas y sociales, sustentadas en leyes de profundo contenido popular. Estas transformaciones ejercieron una notable influencia en el comportamiento cuantitativo y cualitativo de la población. Se profundiza el carácter de país de emigración con sostenidos saldo migratorios externos negativos, protagonizado por las clases y sectores sociales desplazadas del poder político y económico por el triunfo revolucionario, promovido y alentado por los Estados Unidos.
Las otras dos variables de la dinámica demográfica también sufrirían modificaciones. La natalidad se elevó a 35,3 por mil entre 1960 a 1965. Posteriormente se produjo una fuerte reducción de los nacimientos, al alcanzar entre 1975 y 1980 un valor de 17 por mil y en el propio 1980 de 13,9 por mil, lo cual se refleja en una tasa bruta de reproducción de 1,06 hijas por mujer en el referido periodo. Se modifica el patrón de la fecundidad, al pasar de una cúspide de tipo dilatada, a una temprana. Las mujeres de 35 años y más redujeron su participación en la fecundidad de 35 a 22% en 1975, mientras que aumentó el peso relativo de las jóvenes y adolescentes al 23,5% en el mismo año.
En el caso de la mortalidad, acelero su disminución al pasar de una esperanza de vida al nacer en 1930, para ambos sexos, de 41,5 años a 72,8 en el periodo 1975 - 1980.
La estrategia general de desarrollo aplicada por la Revolución consideró que los planes de desarrollo no derivaban del crecimiento de la población ni del alto grado de concentración urbana, y, por ende, su principal atención no fue hacia el control de los procesos demográficos, sino a producir los cambios estructurales necesarios que impulsaran el desarrollo integral del país, desde el accionar de diferentes políticas públicas. De tal suerte, las políticas de la Revolución se orientaron a garantizar el pleno empleo a toda la población apta para trabajar, incorporar masivamente a las mujeres al proceso productivo, la igualdad de derechos entre los dos sexos, la urbanización racional y planificada, la eliminación de las grandes diferencias entre zonas urbanas y rurales, la garantía de la educación y superación cultural constante de la población, el desarrollo científico - tecnológico, el desarrollo de una amplia política de salud pública dirigida a todas las personas con el propósito, entre otros, de reducir aún más los niveles de mortalidad y garantizar a las parejas la libre determinación del número de hijos que desearían tener. La política de población estaba implícita en el resto de las políticas económico y social, sin tener un contenido ni definición explícitas.
Transcurridas las primeras dos décadas del accionar revolucionario la tasa de mortalidad infantil alcanzó un valor de 19,3 defunciones por cada mil nacidos vivos, similar a la de varios países desarrollados; la esperanza de vida al nacer fue de 73 años (74 para las mujeres y 71 para los hombres); se alcanzó la cifra de un médico por cada 626 habitantes; la presencia de un estomatólogo por cada 2600 habitantes; 4,9 camas hospitalarias por cada 1000 habitantes; uno de cada 2,83 habitantes estudiaba y la participación femenina en el empleo llego a 32% (Castro, 1980).
En términos de la teoría sobre la transición demográfica en Cuba, sus etapas, no sin debate, han sido ubicadas coherentemente con los distintos momentos del desarrollo económico y social del país, así como con las circunstancias históricas de la nación (Alfonso y Rodríguez, 2016, p.9). Según las autoras, Cuba se ubica en una cuarta y última etapa de transición en la que el nivel de esperanza de vida sobrepasa los 65 años mientras que la tasa global de fecundidad desciende por debajo de un umbral de entre 2 y 3 hijos por mujer. Ello se produce durante el quinquenio 1980-1985. Son identificados como influyentes en la conducta reproductiva factores como la baja mortalidad infantil, el cambio en la condición de la mujer, una actitud más favorable a la planificación familiar y la disminución en las tasas de nupcialidad.
El sostenido e histórico saldo migratorio externo negativo y las condiciones de subdesarrollo económico persistente y agravado en un escenario internacional de alta confrontación política y económica con el principal receptor de su emigración, son dos elementos distintivos de la realidad demográfica cubana.
Entre fines de los 80 e inicios de los 90, se podría ubicar el inicio de una segunda transición en el país. Se registra una tasa bruta de mortalidad con un comportamiento oscilante, tendiendo a un ligero incremento desde 6 defunciones por cada mil habitantes hasta llegar a 8,9 por cada mil en 2015; la tasa bruta de natalidad oscila con una tendencia marcada a la reducción, desde algo más de 17 por mil hasta 11,1 en el 2015 y la tasa de crecimiento natural mostrando un descenso notable desde 10,8 por mil hasta 2,3 por mil para el 20157.
Los pronósticos y el camino hacia la política
La situación demográfica del país fue alertada por los estudios demográficos desde la década de los 70 del pasado siglo, en particular por la entonces Oficina Nacional de Estadísticas8 y por el Centro de Estudios Demográficos (CEDEM)9. Los escenarios demográficos de la población de Cuba, en el horizonte 2025, indicaban un franco decrecimiento absoluto ubicado desde finales de la primera década del siglo XXI, con un marcado proceso de envejecimiento poblacional. El comportamiento de la dinámica demográfica ocurrido en el pasado siglo demostró que la fecundidad era la variable de mayor incidencia en el crecimiento de la población, básicamente a partir de la década de los 70. En la medida en que se materializó la tendencia decreciente de la fecundidad, la mortalidad tomó un mayor protagonismo. Sin embargo, desde mediados de la década de los 90, el componente emigratorio se fue convirtiendo en una variable clave en el equilibrio poblacional, en el sentido de adelantar o retrasar en el tiempo los procesos demográficos.
El balance de la situación para el año 2006 mostró el proceso de decrecimiento de la población cubana con una cifra de 4 793 habitantes respecto al 2005 equivalente a una tasa de crecimiento de -4 por 1000 entre 2005 y 2006, en el contexto de una población de 11 239 043 personas. Tal situación es el reflejo del bajo ritmo de crecimiento natural que se venía manifestando, conjugado con la presencia del saldo negativo del flujo migratorio externo del país. En la medida en que se va reduciendo el crecimiento natural de la población, como resultado de la disminución de la natalidad, el impacto del saldo migratorio ocupa un papel más decisivo en la tasa media anual de crecimiento de ésta, en medio de un creciente y marcado envejecimiento demográfico. Este proceso se interrelaciona con una población de alto nivel de escolaridad, pleno empleo y cobertura total en seguridad social, comportamientos constatados por el Censo de Población y Viviendas realizado en el 2002.
En el año 2005, los datos actualizados del referido Censo ratificaron un crecimiento muy bajo -prácticamente estacionario- de la población, la cual a fines de ese año llega a sumar 11 243 836 habitantes, para un incremento de solo 66 093 personas desde septiembre de 2002, lo que en términos relativos significa una tasa de crecimiento medio anual de 2,6 por mil habitantes o solo 3%10.
Ante esta problemática, se constituye por el Ministerio de Economía y Planificación, el Grupo de Trabajo para el Análisis y Atención de las Tendencias Demográficas, coordinado por la Oficina Nacional de Estadísticas, con la participación de un grupo de organismos del Estado e instituciones sociales. Se evalúa la dinámica actual y tendencias perspectivas del país, reconociendo que, en la actualidad y el futuro previsible, la variable demográfica que más incide en el crecimiento de la población es la fecundidad, siendo también la que más incide en el proceso de envejecimiento. Como resultado, se obtuvo un documento que analizó las tendencias demográficas del país y propuso medidas a adoptar para su atención. El énfasis estuvo en la atención al envejecimiento poblacional y la estimulación de la fecundidad.
Hasta donde se ha podido conocer, con posterioridad a 2007, la implementación de las medidas propuestas no fue llevada a la práctica producto de los procesos económicos y políticos que sucedieron, por lo que finalmente no se contó con una política demográfica explícita.
En noviembre del 2012, el tema se retoma y el CEDEM, a solicitud de la dirección del país y en cumplimiento de la implementación del Lineamiento 144 de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobado en el 6to. Congreso del Partido, presenta la “Propuesta de un enfoque estratégico para abordar el envejecimiento poblacional”11. El documento evalúa como la población cubana que ascendió a 11 247 925 habitantes al cierre de 2011, su ritmo de crecimiento anual ha tendido a la disminución (de 3 por mil habitantes en el 2000, hasta 0,6 en 2011) y desde 2006 son casi estáticos o decrecientes (-0,4 por mil); se enfatiza que es un comportamiento que debe continuar.
Todo ello ha impactado la composición por edades de la población. La proporción de personas de 0 a 14 años -por la reducción de la natalidad- ha venido disminuyendo sucesivamente hasta un 17,2% en la actualidad. En cambio, la proporción de la población de 60 años y más ha experimentado un incremento ininterrumpido, que llegó a un nivel de 18,1% en 2011, una estructura claramente envejecida y en un proceso que, considerando un escenario inercial, continuará de manera acentuada. Más del 50% de la población adulta mayor se encuentra entre los 60 y los 69 años. Las mujeres adultas mayores representan el 53% del total y en la medida en que avanza la edad aumenta su presencia, así en el grupo de 85 y más, ellas representan el 58%. Las provincias más envejecidas son Villa Clara, Santi Spíritus y La Habana. Se especifica que estas tendencias continuarán reforzando los niveles de envejecimiento demográfico y el decrecimiento del número de habitantes.
El análisis, según las variables demográficas, indicó que los niveles de la fecundidad en Cuba se mantenían bajos, con oscilaciones coyunturales. La evolución de este indicador da cuenta de que hace más de 30 años las mujeres cubanas no están teniendo una hija que las reemplace en su rol reproductor. La fecundidad cubana continúa siendo temprana, pues los valores más altos se encuentran entre los 20 y los 24 años, con un incremento sostenido y preocupante de las tasas en la adolescencia, que ascendieron en el último quinquenio desde 43 hasta 57 nacimientos por cada mil muchachas entre 15 y 19 años.
En cuanto a la mortalidad, el análisis de referencia confirma que el nivel actual es bajo. Hacia 2011 alcanzaba 7,7 defunciones por cada mil habitantes, cifra muy similar a la mostrada en los últimos 10 años. Acompañan a esta situación, niveles muy bajos de mortalidad infantil (4,9 por mil nacidos vivos). En tanto, la esperanza de vida al nacer alcanzada en el país es alta: en el trienio 2005-2007 era de 77,97 años, ligeramente superior en mujeres (80,02) que en hombres (76). Tomando en cuenta los importantes logros en dicha materia, pareciera que la esperanza de vida femenina aun no alcanza el nivel que cabría esperar, considerando otros países con similares indicadores. Atendiendo al color de la piel también el comportamiento es diferencial: la población no blanca es depositaria de desventajas en términos de menores valores de esperanza de vida al nacer, hecho al que contribuyen todos los grupos de edades.
La mortalidad materna continúa siendo elevada comparativamente, fluctuando entre 30 y 50 defunciones por cada 100 000 nacidos vivos anualmente. Ello constituye un aspecto cualitativo cuya evolución ha quedado algo rezagada.
Son evaluados los procesos migratorios internos entre provincias, reflejando para el año 2011, como principales corrientes de migrantes, aquellas que se originan en Santiago de Cuba, Holguín, Granma, oriente del país, así como Mayabeque y Artemisa en el occidente, los que explican más del 30% de los inmigrantes interprovinciales hacia La Habana. Resulta relevante que todas las provincias orientales, además de Camagüey, Pinar del Río y Villa Clara son emisoras de población hacia otras del país. Un alto porcentaje de municipios tienen saldos migratorios negativos.
En lo relativo a la migración internacional se mantiene el saldo negativo. Entre 2000 y 2011 estos niveles fluctuaron entre 2,6 y 3,5 personas perdidas por cada mil habitantes. Ello representa más de 30 000 salidas definitivas anuales. Se incorpora el aumento de la emigración temporal, con presencia en ambos casos de tendencias al aumento de la participación de los jóvenes, las mujeres y personas de nivel de escolaridad medio y superior, acorde a la estructura educacional del país.
Concluye el informe que, considerando las tres variables demográficas fundamentales y su influencia en el envejecimiento, se confirma el efecto decisivo de la (baja) fecundidad, el efecto mucho menor de la mortalidad y la influencia no despreciable y probablemente sustantiva de las migraciones externas para el país e internas respecto a algunas regiones.
El análisis de la familia muestra que, en Cuba, el aumento del número de ancianos y su propio envejecimiento coincide con las tendencias que vive la familia, tales como: la reducción del tamaño, la creciente participación de la mujer en la actividad laboral, el aumento de la jefatura femenina de hogares, además de otros cambios culturales y sociales. El envejecimiento poblacional, por tanto, impactará directamente en las familias. Así, mientras la esperanza de vida aumenta, el número de cuidadores potenciales se verá reducido por el sostenido descenso de la fecundidad.
Es importante destacar el papel de las mujeres en este rol. La tradición, socialización y las relaciones económicas las sitúa en el centro de las tareas de cuidar a los ancianos dependientes. Las evidencias muestran que, cualquiera sea la estrategia que implementen estos hogares, el ajuste generalmente supone costos económicos y psicológicos para las mujeres y las niñas, o pone en riesgo la posibilidad efectiva de recibir el cuidado que requieren quienes lo necesitan, o ambas cosas.
En los procesos de formular políticas que impliquen a la familia, se afirma, debe ser imprescindible fortalecer su capacidad para atender sus propias necesidades, tomar en cuenta el equilibrio entre el trabajo y las responsabilidades familiares, la reducción de la violencia intrafamiliar y de género y el alivio de la pobreza, a lo que habría que agregar hoy el enfrentamiento a un nuevo riesgo social: la dependencia, resultado del envejecimiento poblacional.
A la par, se enfatiza, deben considerarse las diferencias generacionales. Ni la familia ni la sociedad estan preparadas para un porcentaje tan alto de la población en edades avanzadas y además, con una tendencia creciente. Ello no sólo supone para la sociedad un cambio en las necesidades y las obligaciones de los miembros de la familia en cuanto a cuidados de la tercera edad, sino también nuevas demandas sociales.
Finalmente, en el caso de los recursos laborales, se precisa que en el período intercensal (2002-2012) se han consolidado tendencias en la estructura y dinámica de la población laboral del país -a saber, sus recursos laborales- que evidencian el grado en que el proceso de envejecimiento ha impactado este componente. La proporción de trabajadores con 60 y más años aumenta sensiblemente, ahora también a resultas de la Ley No. 105 de Seguridad Social del 27 de diciembre de 2008. El promedio de edad de los trabajadores cubanos, que desde hace unos años rodea los 40 años, será de 44 en 2025. También se afectará sensiblemente el índice de carga sobre los que trabajan, que hoy es aún favorable, pero para entonces dejará de serlo.
En el contexto de la actualización del modelo económico, todavía la población laboral adulta mayor impresiona como carga social y su dinámica se traduce en amenaza. Sin embargo, la investigación social del trabajo ha dado evidencias de la calidad e importancia de este segmento de la fuerza de trabajo como reservorio de la mejor cultura del trabajo que se pueda exhibir. Hoy se desaprovechan diferencias individuales, grupales y ramales que bien pudieran tributar a una extensión de la vida laboral entre los más competentes.
Al presentar una propuesta de un enfoque estratégico para abordar el envejecimiento poblacional, se identificaron tres contenidos esenciales: caracterizar las tendencias demográficas actuales y perspectivas de la población cubana y posibles recomendaciones para la acción; analizar integralmente el proceso de envejecimiento en el contexto de la dinámica socio demográfica del país, con una visión territorial y de género; y la elaboración de una propuesta estratégica para abordar el envejecimiento de la población cubana, como parte de una política de población. Entre otros antecedentes se cuenta con las propuestas realizadas por el Grupo de Trabajo para el Análisis y Atención de las Temáticas Demográficas del 2007.
El encargo exigió un estudio en profundidad y desde diferentes perspectivas del tema, realizado por el colectivo de investigación, donde entre los presupuestos de partida, estuvo la necesidad de armonizar la dinámica social con la dinámica de la población, sobre todo en la dimensión económica y en la dimensión familiar y comunitaria de sus vínculos, lo cual aconseja un diseño de políticas públicas que contemple en su integralidad este conjunto de retos y oportunidades y tome en cuenta los diferentes niveles de su impacto previsible.
Se trabajó en otros temas, especialmente económicos, vinculados con la problemática demográfica, que plantean interrogantes tales como: ¿la tendencia demográfica del país constituye un obstáculo para el crecimiento económico?; ¿qué incidencia tienen en la capacidad defensiva del país?; ¿cuál es la perspectiva de la fuerza de trabajo calificada y el impacto de la situación del capital humano sobre el crecimiento y desarrollo económico y social en nuestro país?; ¿ cuáles serían los costos económicos de las acciones encaminadas al abordaje de la situación demográfica con énfasis en el envejecimiento poblacional?; ¿cuáles son las formas y vías de la participación de los colectivos laborales y de la comunidad en los procesos de análisis y decisión a diferentes niveles, que permitan vincular los intereses colectivos a los sociales, y combinar los incentivos materiales y morales a escala individual y colectiva? y ¿cuáles son los impactos del proceso de reorganización, compactación y regionalización de los servicios de salud?
Se define el concepto de envejecimiento a partir de que en la estructura demográfica de una población influyen directamente los nacimientos, las muertes y los movimientos migratorios. La dinámica de estas variables modifica también el volumen de la población de un país y su estructura por sexo y edades. Los cambios en el nivel de la fecundidad producen, en general, un efecto mucho mayor que los que se registran en la mortalidad y las migraciones. Así, tenemos que se ha producido en todas las regiones del mundo un descenso en los niveles de fecundidad que marcha en paralelo a un crecimiento en términos absolutos y relativos de la población de 60 años y más. Esta tendencia se da no sólo en los países desarrollados, también en otros, como es el caso de Cuba.
En función de su comprensión por los decisores, se explica que el envejecimiento de la población (fenómeno nuevo y relativamente poco estudiado) es un proceso:
inevitable y aparentemente irreversible que abarca a la mayoría de los países y demanda tratamiento científico, político y económico, pero que carece de un modelo a seguir, justo por su novedad en la historia de la humanidad,
al que los países se verán enfrentados sin estar en condiciones para hacerlo, dado los nuevos retos que impone en casi todos los ámbitos de la vida humana,
que cruza lo biológico, lo económico, lo social, lo cultural y lo biográfico, de modo que exige captarlo como un todo, considerando todos los aspectos que lo afectan, así como todas sus consecuencias.
Se precisa que el envejecimiento poblacional es un proceso natural, resultado de importantes transformaciones económicas, políticas y sociales que se han producido a lo largo de la historia humana, las que han sido acompañadas de una profunda modificación de los comportamientos demográficos de la población. Suele medirse por la progresión del peso relativo de las personas mayores de una edad específica, que puede ser 60, 65 u otra, en el conjunto de la población.
Con igual propósito, se aclara que social y demográficamente el envejecimiento se manifiesta en tres niveles:
A nivel de los individuos: Las personas viven más años que antes. Esta mayor longevidad inaugura nuevas etapas en el ciclo de vida, con demandas y necesidades específicas.
A nivel de la población: Crece el número de personas en edades avanzadas como resultado de dos evoluciones convergentes: la disminución de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida.
A nivel de la sociedad: Surge un nuevo estrato demográfico: la tercera edad y un sujeto social específico: el adulto mayor.
En los momentos que se elabora la propuesta de referencia, el nivel de envejecimiento de la población cubana era de 18,1% y, según las proyecciones, podría llegar al 31% de sus efectivos con 60 y más años en 2030. En ese contexto se destacó que:
Esa elevada proporción de población adulta mayor es un logro social y esencialmente un recurso que se traduce en oportunidad, en razón de la presencia y coexistencia de saberes, experiencias y habilidades trasmisibles y aprovechables que se inscriben en el patrimonio cultural de trabajo, conciencia política y convivencia social de la nación.
Paralelamente a su condición de oportunidad y logro, el envejecimiento poblacional deviene reto para la seguridad social y la sostenibilidad económica, también respecto a los desarrollos y adecuaciones que impone a los servicios en general y a los de salud en particular, así como para la seguridad nacional.
La dimensión territorial y la de sexo y etarias son inseparables de cualquier trazado de políticas públicas. Por ejemplo, hay provincias más envejecidas que otras: Villa Clara, Santi Spíritus y la capital del país; por otra parte, las mujeres muestran el mayor envejecimiento (19,2%) consecuentemente con sus mayores valores de esperanza de vida al nacimiento (80,2 años).
Cualquier política social debe partir de la implicación y comprometimiento activos de los adultos mayores en las acciones y medidas a ellos dirigidas, considerando al cuidado como una categoría de gestión pública, nunca desde una perspectiva asistencialista que anquilose al adulto mayor y reproduzca e imponga la dependencia.
Desde la perspectiva social, resulta imprescindible que la sociedad en su conjunto construya un modo virtuoso de convivencia intergeneracional. Para ello, la sociedad debe aprender a justipreciar la experiencia, a comprender el volumen de la multiplicidad generacional, las diferencias en cuanto a atención especializada, organización social y de regímenes laborales y a diversificar ofertas en cuanto a ocio, consumo, empleo, entre otras.
Comenzar a incursionar en el tema de las relaciones intergeneracionales, se erige en un propósito insoslayable. Las mismas están cada vez más presentes en diversos ámbitos de la sociedad cubana: en el hogar, en el ámbito laboral y en la comunidad. Ellas deben verse en ambas direcciones, de generaciones más jóvenes/adultos mayores y viceversa. A su vez, se precisa atender las relaciones entre diferentes generaciones de adultos mayores, pues deben presentar comportamientos diferenciados, tanto al interior de cada generación, como en la interacción entre ellas. Resulta asimismo relevante que se haga especial énfasis en las diferencias territoriales e incluso comunitarias con una perspectiva de género, en tanto los grandes números a veces no permiten visibilizar problemáticas locales sustantivas.
Pero, ante todo, considerar al proceso de envejecimiento como objeto del trazado político de la nación pasa por el examen de las tendencias de nuestra dinámica poblacional en su vínculo con el desarrollo económico y social.
Se concretan un grupo de recomendaciones para la acción -germen de una posible política de población-, donde se especifica que el comportamiento y tendencia demográfica son la resultante de un conjunto de procesos y determinantes de carácter socioeconómico y cultural. Constituyen procesos de muy largo plazo y difíciles de revertir. En este sentido, la estrategia a seguir debe resultar de un diseño coherente, en el cual se incluya a la población, tomando en cuenta las modificaciones que experimentará.
Las recomendaciones debían ser acompañadas de un análisis de viabilidad económica y de su posible implementación en el orden de corto, mediano y largo plazo. Analizar la conveniencia de concebirse con dos fuentes principales: el Estado y sus instituciones a escala nacional y comunitario, así como sus proyectos de desarrollo local y territorial. Identificar recursos tangibles e intangibles, así como fuentes de financiamiento complementarias a la asignación estatal, al tiempo que determinar las modalidades de participación, como también los ritmos y estrategias para la movilización y utilización de esos recursos. Evaluar impactos y -cuando fuere posible y aconsejable- certificar los procesos que lo demanden al tiempo que implementar formas de mantenimiento y desarrollo ulterior de todo lo logrado.
Partieron de reconocer que el país necesita del diseño y ejecución de una POLÍTICA INTEGRAL DE POBLACIÓN que reconozca a la población en tanto objeto y sujeto del desarrollo para los trazados estratégicos considerando su estructura, tamaño, composición, ubicación y movilidad y que articule políticas diferenciadas según las necesidades y especificidades de los territorios, sectores o ramas de la economía y tipos de familias.
En el caso de Cuba pueden ser elementos estratégicos de una Política de Población:
Garantizar la sostenibilidad económica y capacidad defensiva del país.
Satisfacer las demandas y necesidades de la creciente población de 60 años y más, así como fomentar la participación de los adultos mayores en las tareas económicas, políticas y sociales del país.
Evaluar la conveniencia de trabajar por lograr estimular la fecundidad, en particular los nacimientos de 2do y 3er orden, con el fin de intentar acercarnos al reemplazo poblacional en una perspectiva mediata.
Para el diseño de una Política Integral de Población se propuso:
Crear un Observatorio Demográfico Nacional que se ocupe de informar y asesorar a los órganos de decisión en materia de política integral de población. Se aprovecharía, entre otros, la red académica de los institutos y centros de investigación científica, así como los centros de educación superior que se encargarían del diseño, ejecución y socialización del conocimiento científico sobre la estructura y dinámica de la población cubana en sus vínculos con el desarrollo económico y social.
Crear una entidad gubernamental encargada de la atención integral al adulto mayor. Entre sus funciones estarían las de articular, financiar, promover y controlar las actividades a escala de la sociedad que propendan a la integración social más plena de los adultos mayores, a su cuidado y elevación permanente de su calidad de vida. Sería preciso asegurar jurídica y políticamente su existencia, competencias decisionales, diseminación territorial y el reconocimiento y visibilidad social.
Diseñar e implementar una política para la atención integral al proceso de envejecimiento de la población con expresión nacional y en función de las circunstancias territoriales, incluyendo municipios y consejos populares como categoría inherente a la política social.
Tomar en consideración para la estrategia de defensa del país las características actuales y perspectivas de la población cubana.
Incorporar a la política de cuadros del país las características actuales y perspectivas de la población cubana, con énfasis en las relaciones intergeneracionales.
Perfeccionar las estrategias educativas y comunicacionales, de salud y de planificación familiar, de modo que las parejas accedan de manera efectiva al alcance de sus ideales reproductivos.
Reordenamiento de planes de estudios y programas del Sistema Nacional de Educación y en el sistema de formación y superación permanentes de maestros y profesores teniendo en cuenta la visión de género y la perspectiva intergeneracional.
Diseñar el reciclaje técnico y científico de forma continua del capital humano y de los cuadros de dirección en todos los niveles, en temas sociodemográficos, con énfasis en el envejecimiento y la perspectiva de género.
Integrar gradualmente al diseño de esta política aspectos de salud, infraestructura para la atención al adulto mayor, recursos laborales, dinámica familiar, migraciones, el desarrollo cultural y recreativo de niños y jóvenes en la comunidad, entre otras.
Tomar en consideración las diferencias sectoriales y territoriales en el diseño de esta política.
Incorporar los resultados de la investigación científica sobre el proceso demográfico a los procesos decisionales en materia de políticas públicas.
Se definen los siguientes ejes estratégicos para la propuesta de acciones que conformen la política:
La política aprobada y su aplicación
En el 2014 fue aprobada la “Política para enfrentar los elevados niveles de envejecimiento de la población”, dirigida a implementar el Lineamiento 144 de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobado en el 6to.Congreso del Partido, referido a “brindar particular atención al estudio e implementación de estrategias en todos los sectores de la sociedad para enfrentar los elevados niveles de envejecimiento de la población” (PCC, 2014).
Se especifica que la Política que se propone no brindará resultados de manera inmediata, sino en el mediano y largo plazos y tiene como objetivos:
Estimular la fecundidad con el fin de acercarse al reemplazo poblacional en una perspectiva mediata
Atender las necesidades de la creciente población de 60 años y más, así como fomentar la participación de los adultos mayores en las tareas económicas, políticas y sociales.
Estimular el empleo mayoritario y eficiente, de las personas aptas para trabajar y prever en la estrategia de defensa del país el impacto del envejecimiento de la población.
Sus principales medidas se estructuran en:
Estimular la fecundidad y el nacimiento de 2 o más hijos.
Implementar medidas para la atención a los adultos mayores que promuevan su autonomía, participación, integración social y faciliten la incorporación y permanencia en el empleo de los familiares con capacidad para trabajar.
Aplicar políticas fiscales y de precios que favorezcan la natalidad y la atención de los adultos mayores.
Garantizar la protección legal a los adultos mayores.
Estimular la incorporación al empleo de las personas en condiciones de trabajar. Perfeccionar planes de estudio, programas educacionales e infraestructura de los centros de enseñanza.
Incorporar en la estrategia de defensa las características actuales y perspectivas de la población cubana.
Implementar programas de comunicación y culturales sobre el proceso de envejecimiento y la dinámica familiar para sensibilizar, valorizar y entretener a la población y los adultos mayores.
Definir en el Plan de la Economía y en el Presupuesto del Estado, los recursos necesarios para enfrentar los elevados índices de envejecimiento de la población, según las posibilidades de la economía.
Estudiar el comportamiento actual y perspectivo de la dinámica demográfica.
Lo aprobado busca vincular la acción de otras políticas económicas y sociales con la atención a la situación demográfica y los desafíos que representa para un país como Cuba. Parte de presupuestos de enfrentamiento y cambio del comportamiento demográfico del país a mediano plazo, los cuales son polémicos. Responde a una concepción pro natalista y en gran medida asistencialista en el caso del tratamiento al envejecimiento.
Un par de comentarios a la sazón. En el caso de las acciones pro natalistas, más allá del debate al respecto, a favor y en contra, en el caso de Cuba no le queda mucha más alternativa, que intentar buscar el mayor número posible de nacimientos, que la mujer y la pareja tengan los hijos que deseen y puedan, sin que signifique una apuesta a lograr tales o cuales indicadores que le acerquen al nivel de reemplazo.
El Programa de Atención Materno Infantil, que conduce el Ministerio de Salud Pública, está concebido con tal propósito y garantizar el pleno ejercicio de los derechos reproductivos de la población.
En este escenario de la fecundidad cubana incide la condición de Cuba de país de emigración, con saldos migratorios negativos sostenidos que impactan en la estructura por edades de la población y en el monto total de ella, a diferencia de lo que ocurre en países con similares comportamientos reproductivos y niveles de envejecimientos, pero que reciben población inmigrante, joven, con creciente presencia femenina, la cual aporta al comportamiento de la fecundidad e incluso a contrarrestar el posible descenso de los niveles de envejecimiento.
El otro comentario se refiere en el caso del envejecimiento, a la necesidad de llevar de forma armónica el asistencialismo, con el logro de un envejecimiento activo, productivo, no necesariamente dependiente y que lo reconozca como un proceso irreversible, que no necesita ser enfrentado, pero si atendido, y sobre todo aprovechar la potencialidad, en un país como Cuba, de esa población adulta mayor con significativos niveles educacionales, profesionales, técnico y experiencia acumulada de vida, que deben y tienen que ser aprovechados por la estrategia de desarrollo económico y social del país y sus territorios.
La gran ausencia en la Política aprobada se refiere al tema migratorio interno y externo del país y su importancia en la dinámica demográfica del país y la experiencia de los años de su aplicación así lo evidencian.
Luego de más de un lustro en el ejercicio de la aplicación de esta Política, se tienen buenas prácticas en tanto las bases que sienta para reconocer a la población como objeto y sujeto del desarrollo, los procesos de dirección y control al respecto; pero también evidencia lagunas, inoperancias, incumplimientos e incomprensiones junto a la necesidad de modificaciones estratégicas ante el complejo escenario demográfico del país y sus consecuencias económico y sociales.
Durante el año 2019 fueron aprobadas medidas adicionales que incentiven la natalidad y contribuyan al adelanto de la mujer.
En ese camino, se aprueba por el Primer Ministro de la Republica la constitución de los Grupos de Atención a la Dinámica Demográfica (GADD) y de los Observatorios Demográficos en todas las provincias del país, en cumplimiento del Programa de la Dinámica Demográfica. Ambos representan una singular experiencia en la conducción y control de una política de población como es el caso cubano.
La misión de los GADD se define en garantizar la implementación de la Política para la dinámica demográfica en correspondencia con las necesidades y características de cada territorio. Están integrados por las direcciones territoriales de todos los organismos del país que se vinculan con el trabajo y la atención a la población, las instituciones científicas, universitarias, los medios de difusión masiva y otros que el territorio decida acorde a sus características.
En el caso de los Observatorios Demográficos, se definen como un instrumento territorial que procesa y visibiliza los indicadores de la dinámica demográfica y la relación población - desarrollo. Son coordinados por las universidades en cada territorio con la participación de instituciones científicas, la Oficina Nacional de Estadísticas e Información y organismos en particular el Ministerio de Salud Pública y el de Trabajo y Seguridad Social, dada su implicación con la temática. La misión es definida a partir de analizar, sistematizar y producir información sobre los procesos de la dinámica demográfica en los territorios, con un concepto de integralidad. El CEDEM queda encargado de capacitar a los GADD y a los Observatorios Demográficos.
Transcurrido un año de trabajo, la práctica indica la viabilidad e importancia de poder contar con ambos instrumentos de trabajo para la realización, control e incluso perfeccionamiento de la política aprobada. Temas como la fecundidad adolescente, los movimientos migratorios entre las provincias y hacia el exterior del país y sus consecuencias para la situación demográfica y, en general, para la economía y sociedad, el desarrollo del programa materno infantil, la atención diferenciada a la población envejecida, la utilización de la población económicamente activa y la ubicación de las características de la población en las estrategias de desarrollo económico y social en cada territorio y los procesos de investigación al respecto, están presentes en el ejercicio de gobierno.
Las principales problemáticas identificadas por el trabajo de campo e investigación realizado por el CEDEM en los territorios del país, con la participación de los Observatorios Demográficos fueron12:
Frecuente ocurrencia de embarazos no planificados, ni deseados en las mujeres jóvenes (menores de 20 años de edad) focalizada en las provincias orientales y en varios municipios de estas.
Recurrencia a la interrupción a través del aborto o regulaciones menstruales que están asociadas al inadecuado uso de métodos anticonceptivos y el fenómeno de la proliferación de madres solteras, aunque presente en todo el país, tiene preeminencia en la región oriental.
Territorios con importantes volúmenes de población inmigrante en condición de ilegalidad y en algunos casos viviendo en condiciones muy difíciles.
Insuficiente perspectiva y toma en cuenta de la situación demográfica, en la proyección de los planes de desarrollo de muchos de los territorios que requieren cifras importantes de personas como fuerza de trabajo y la afectación para los que podrían aportar la fuerza laboral y sufrir la perdida de sectores poblacionales claves para su desarrollo.
Dificultades con el acceso a los servicios de regulación menstrual y aborto por lo que no se garantiza que las adolescentes y sus familias puedan llegar más fácilmente a las instituciones sanitarias, independientemente de la zona de residencia. Esta situación se incrementó después del proceso de regionalización, compactación y centralización de los servicios de salud iniciado en el país en el 2010.
Problemas con el suministro de métodos anticonceptivos en determinadas localidades de las provincias orientales, principalmente.
Inadecuado uso de métodos anticonceptivos que conllevan a embarazos no deseados, y propician la utilización indiscriminada de la regulación menstrual como método anticonceptivo. Ausencia de la percepción de riesgo y una cultura sobre el comportamiento sexual y reproductivo.
Insuficiente educación sexual y reproductiva, que repercute en una mala planificación familiar, embarazo adolescente, bajo peso al nacer y deserción escolar. Esta situación se recrudece en la región oriental de país y en determinados municipios de ella.
Presencia de factores económicos y culturales que inciden en la disminución de la natalidad, insuficientes cuotas para círculos infantiles, problemáticas con las viviendas, bajos salarios, y elevados precios de los productos necesarios para garantizar la atención a los bebes.
Se suman la presencia de proyectos de vida que incluyen la migración, incertidumbre ante el futuro del país y del territorio donde se vive, postergación de la toma de decisión de tener el o los hijos deseados, entre otros.
Mortalidad por suicidios y el incremento de los intentos es un tema de suma importancia en algunos municipios del oriente, resalta el aumento de la violencia influido por el alto consumo de alcohol.
Condiciones medioambientales afectadas por la mala infraestructura vial y factores físico geográficos que implican carencia de agua potable, salinización y proximidad del manto freático, y de suelos arenosos. La situación de las comunidades en las zonas costeras.
Despoblamiento acelerado de las zonas montañosas, envejecimiento de su población y carencia de fuerza de trabajo y dificultades generadas por el reordenamiento del sistema educacional y de salud que inciden en que la población tenga que desplazarse a mayores distancias para acceder a estos servicios. Afectación en particular a las embarazadas, madres y sus bebes recién nacidos.
Compleja situación social en algunos municipios y asentamientos producto del alcoholismo, la violencia infantil y de género, presencia de fecundidad adolescente y de relaciones sexuales entre miembros de las familias, así como problemas conductuales de una parte de la población joven.
Los cuidados resaltan como un tema importante y neurálgico en todos los territorios, agravado por el envejecimiento de los miembros de la familia, los problemas de las relaciones intergeneracionales en los hogares y la afectación a la mujer, adolescente, joven y adulta mayor.
Importancia de lograr la estabilidad en los cuadros de dirección, en particular de los gobiernos provinciales y a nivel de municipio en función de la atención y seguimiento a estas y otras problemáticas de la población.
Insuficientes procesos de comunicación, capacitación, sensibilización e investigación sobre la relación población-desarrollo, las problemáticas mencionadas y las características de los principales grupos vulnerables identificados.
Se identifican como principales grupos vulnerables ante la situación demográfica del país a los siguientes:
Adultos mayores, hombre y mujeres. Diferencias por edades, sectores económicos y sociales.
Mujeres jóvenes, adultas y adultas mayores
Familias (nuclear o extendida) con población adulta mayor
Sectores productivos decisivos, industriales y agropecuarios, de la ciencia y la tecnología, impactados por la migración y el envejecimiento de sus efectivos.
Población mulata y negra.
Población residente en zonas impactadas o potencialmente de serlo por los cambios del medio ambiente.
Grupos sociales menos favorecidos por la creciente estratificación social y por las diferencias entre las zonas urbanas y rurales, así como al interior de estas.
Estas temáticas deberían constituirse en objetivos de trabajo para el perfeccionamiento de la política de población para la atención a la dinámica demográfica en el país y en agenda de investigación científica desde las ciencias sociales, donde la demografía ocupa un espacio relevante, pero no excluyente, o más bien necesitado del concurso de otras ciencias.
Conclusiones
La experiencia de un país como Cuba, en los últimos 60 años verifica los principales postulados de los objetivos, direcciones principales y contenidos de las políticas de población y aporta elementos conceptuales y metodológicos para el abordaje de la relación población- desarrollo y el diseño de una política de población, tanto en su dimensión implícita como explícita, acorde a los diferentes periodos por los que ha pasado el país y las estrategias de desarrollo económico y social implementadas.
Las condiciones singulares de este proceso, en busca de un desarrollo autóctono e independiente, a partir de estar el país amenazado y bloqueado en sus relaciones económicas internacionales, afectan e impiden la realización plena de los objetivos económicos y sociales e impactan en la situación demográfica y los componentes de su dinámica en particular.
Los primeros años del presente siglo marcan el inicio de la formulación, aprobación y puesta en práctica de una política de población explícita, en medio de un proceso de re-conceptualización de la estrategia de desarrollo económico y social y el relevo generacional de la dirección política del país.
La situación demográfica de Cuba al cierre del 2020 evidencia que es el primer año de crecimiento natural negativo, la población decrece en 11 875 personas con relación al 2019, el de más bajo número de nacimientos y de más alta cifra de defunciones en las ultimas 6 décadas. El impacto de la COVID-19 sobre la movilidad de la población cubana, en particular de la migración internacional, ha incidido temporalmente en el saldo migratorio, con una contracción de los emigrantes internacionales, a la vez que se mantienen más de 400 000 cubanos en el exterior, sin clasificar aun como emigrantes, pendientes de la reanimación de los flujos internacionales y la apertura de la frontera nacional.
En el caso de las provincias y los municipios cubanos, al cierre del 202013 la población disminuye en 13 provincias, solo 6 de las 15 provincias y 50 municipios tuvieron crecimiento natural, 90 municipios presentan decrecimiento natural de su población, en ellos se asientan alrededor de 6 millones de personas, que significan el 55% de la población. Entre el 2019 y 2020, 118 municipios presentaron despoblamiento de diferente magnitud, en ellos reside el 56% de la población cubana. Como consecuencia de la situación epidemiológica, los movimientos de personas entre municipios se redujeron considerablemente, de 149 000 en el 2019, a 97 000 en el 2020.
A partir de los datos del primer semestre del 2021, se estima que para el cierre del año se mantenga la tendencia negativa en el caso de los nacimientos, por debajo de los 100 000, las defunciones superiores a las 120 000 y un decrecimiento poblacional de 20 578 habitantes.
En cuanto al saldo migratorio externo, podría incrementarse cuando concluya la prórroga de cubanos sobre su permanencia en el exterior, a raíz de la COVID-19, y deciden no retornar al país, lo que produciría un mayor decrecimiento poblacional.
Se necesita continuar el perfeccionamiento de la política migratoria y hacia la emigración cubana, a tono con la Constitución de la República, para incidir en la disminución del saldo migratorio externo negativo y la presencia de población joven en plena capacidad productiva y reproductiva, necesaria para la estrategia de desarrollo económico y social del país, propiciando la circularidad de los movimientos internacionales de la población, el retorno y la participación activa de la emigración cubana en el desarrollo del país.
También, ordenar y controlar la intensa migración interna, mediante una estrategia que responda a las necesidades del desarrollo económico social del país y las vincule con la existencia de amplias y profundas redes sociales de migrantes internos en todas los territorios y localidades y con los derechos de movilidad de la población.
El componente migratorio marca una de las principales particularidades para el análisis de la teoría de la transición demográfica en Cuba, en su estadio de segunda transición, unido a las condiciones de desarrollo económico, en comparación con los países desarrollados donde se fraguo tal paradigma.
El análisis del periodo de aplicación de la política aprobada indica el adelanto de lo previsto para el comportamiento de algunos de los indicadores de la dinámica demográfica, que verifican lo conocido acerca de las particularidades de los eventos demográficos, en particular del movimiento de algunos de sus indicadores, aportando experiencias en las que se sustenta la Propuesta de medidas adicionales a la política existente, para atender la situación demográfica del país, presentada por el CEDEM en el 2019.
Su objetivo general radica en complementar la política con el fin de perfeccionar su ejecución y lograr una política integral de población, que la reconozca en tanto objeto y sujeto del desarrollo, abarque a todas las políticas que inciden directa o indirectamente en la dinámica demográfica del país, desde la economía, la salud, educación, la cultura, el medio ambiente, lo jurídico, la comunicación y en general lo social en su sentido más abarcador.
Se definen como objetivos específicos son:
Articular un enfoque nacional, territorial y local en la atención a la situación demográfica, que integre la acción de las políticas económicas y sociales según necesidades y especificidades.
Garantizar el conocimiento sobre la población para la elaboración y ejecución de las estrategias de desarrollo económico y social, en materia de su estructura, tamaño, composición, ubicación, situación social, laboral, movilidad y la vulnerabilidad medio ambiental y socio- demográfica.
Actuar en la modificación del comportamiento de la población, según grupos etarios, enfoque de género, color de la piel, y grupos socio clasistas, ante eventos disfuncionales de la vida cotidiana, tales como alcoholismo, drogadicción, violencia, suicidio, formas de maltrato y accidentalidad.
Incidir en la disminución del saldo migratorio externo negativo y la presencia de población joven en plena capacidad productiva y reproductiva, en particular jóvenes profesionales
Priorizar la atención a la categoría cuidados, la familia, las relaciones intergeneracionales y la perspectiva jurídica en el escenario de la dinámica demográfica y el proceso de envejecimiento.
Atender integralmente la situación demográfica de La Habana.
Potenciar una estrategia de comunicación encaminada a educar, capacitar y sensibilizar en la relación población - desarrollo.
Fortalecer el estudio del comportamiento actual y perspectivo de la dinámica demográfica.
Cuba se encuentra inmersa en un profundo proceso de transformación de su estrategia de desarrollo económico y social, de gran complejidad y presencia de desafíos internos y externos, cuyo enfrentamiento exige sabiduría política y científica, en medio de un escenario demográfico complejo, pero no exento de fortalezas y oportunidades. En saberlas reconocer y utilizar convenientemente, estriba el reto para la política de población.
