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Introducción
Existen antecedentes que demuestran que el diálogo interactivo entre los científicos, las universidades y el gobierno puede dejar saldos muy importantes. La actuación de Fidel como fundador e impulsor de la ciencia nacional revolucionaria dejó muy buenas experiencias al respecto. La experiencia del enfrentamiento a la COVID-19 (Díaz-Canel Bermúdez & Núñez Jover, 2020; Martínez Díaz et al., 2020) corrobora la relevancia de ese diálogo.
La gestión articulada entre el gobierno, las universidades, los científicos, expertos y técnicos, así como el pueblo en general, en el enfrentamiento a la COVID-19 condujo al gobierno cubano a abordar, con un estilo de gestión semejante, otra problemática de mayor importancia y complejidad: el tema alimentario (Díaz-Canel Bermúdez et al., 2020), lo que resultó en la aprobación en julio de 2020 del Plan Nacional de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional (SAN).
En Cuba, la seguridad alimentaria y nutricional es una de las prioridades en la actualización del modelo de desarrollo económico y social. Así quedó claro en el Artículo 77 de la Constitución de la República de Cuba, aprobada en el año 2019, cuando se plantea que todas las personas tienen derecho a una alimentación sana y adecuada. El Estado crea las condiciones para fortalecer la seguridad alimentaria de toda la población. Por otra parte, en la Estrategia Económico-Social para el impulso de la economía y el enfrentamiento a la crisis mundial provocada por la COVID-19, se reconoce que la producción nacional de alimentos constituye un aspecto central para el país.
De manera simultánea, en la misma fecha fue aprobada la Política para Impulsar el Desarrollo Territorial (PIDT), donde se plantea que la Estrategia de Desarrollo Municipal (EDM) hasta el año 2030, es el instrumento integrador de que disponen los gobiernos a ese nivel, para el cumplimiento de los fines municipales constitucionalmente establecidos en función de impulsar el desarrollo local sostenible, inclusivo y equitativo, que su población necesita y quiere alcanzar en línea con la estrategia de desarrollo económico y social (Consejo de Ministros de la República de Cuba, 2021; MEP, 2020).
La política para impulsar el desarrollo territorial y el Plan de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional de Cuba están orientadas al desarrollo de la economía y ponen especial énfasis en las perspectivas locales; son dos instrumentos, sobre todo, para el trabajo en la base y fundamentalmente en los municipios. Las aplicaciones de estas herramientas están muy interrelacionadas entre sí, conducen a un punto de atención común: el papel que en el avance de la nación tiene el municipio. La vida está demostrando que es esa la principal estructura que se debe fortalecer, a la cual hay que orientar para implementar lo que se ha propuesto y tener resultados (Díaz-Canel Bermúdez, 2020c).
En el marco de las estrategias de desarrollo local, y partiendo de su situación, cada municipio debe proyectar sus metas de desarrollo en todos los frentes, para lo que elabora un conjunto amplio de programas y proyectos que dan respuesta a los problemas públicos diagnosticados.
Un análisis realizado por el Centro de Gestión del Desarrollo Local (GEDEL) a las estrategias hasta hora diseñadas, en la línea asociada a la alimentación, arrojó que la mayor cantidad de programas y proyectos correspondía a los que tributan al incremento de la disponibilidad de alimentos, tratándose muy discretamente el resto de los componentes de la SAN, los temas estratégicos y los componentes transversales definidos en el plan nacional aprobado al respecto para el país.
De aquí que surge la pregunta: ¿cómo lograr la articulación entre el plan SAN y las estrategias de desarrollo de manera que se aborten integralmente todos los componentes que la SAN incluye, al mismo tiempo que se alcance la satisfacción de las necesidades alimentarias de la población?
Para dar respuesta a esta interrogante la máxima dirección del gobierno en la provincia de Pinar del Río convocó a la Universidad y particularmente al Centro de Estudios de Dirección, Desarrollo Local, Turismo y Cooperativismo (CE-GESTA) para, de conjunto con otros actores, realizar una propuesta que permitiera armonizar ambas indicaciones bajo el liderazgo de los gobiernos, dirigida a transformar los modos de gestionar el territorio que se habían venido aplicando, con el fin de elevar la satisfacción de las necesidades alimentarias del pueblo y su calidad de vida.
De aquí que el objetivo de este artículo sea mostrar el sistema de trabajo que, bajo el liderazgo de la máxima dirección del gobierno, de conjunto con el Centro para la Gestión del Desarrollo Local (GEDEL), la delegación provincial del Ministerio de la Agricultura (MINAG), la delegación del Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación (CITMA) y la Universidad de Pinar del Río "Hermanos Saíz Montes de Oca" (UPR), dentro de ella de forma particular el Centro de Estudios CE-GESTA, fue concebido y se ha venido implementado en la provincia de Pinar del Río y sus municipios.
Materiales y métodos
Para fundamentar teóricamente la propuesta se empleó la técnica del análisis documental, consultándose los documentos aprobados por el país en los Congresos del Partido Comunista de Cuba (PCC) a partir del año 2011, con particular énfasis en los aprobados en el VIII Congreso realizado en el año 2020, la Constitución de la República aprobada en el 2019, las relatorías de los talleres Nacionales de producción de alimentos con más ciencia y de los encuentros del presidente Miguel Díaz-Canel Bermúdez con los científicos que trabajan en esta rama de la ciencia, así como los documentos de política aprobadas en el año 2020 en el contexto de la pandemia asociadas al tema. De igual forma se consultaron artículos científicos y tesis de doctorado asociadas a la temática en los últimos cinco años.
Para el desarrollo del trabajo se emplearon también las técnicas de la investigación cualitativa, dentro de ellas: las de investigación acción participativa y el trabajo en grupo. La propuesta se fue construyendo de manera participativa y colegiada en el grupo de trabajo ejecutivo y posteriormente se sometió a la consideración y aprobación final del grupo coordinador creado al efecto.
Resultados y discusión
Fundamentación teórica del sistema de trabajo
La aplicación en los municipios y provincias de cualquier iniciativa, indicación, política o norma jurídica aprobada a nivel nacional por la Asamblea Nacional del Popular, el Consejo de Estado y de Ministros, los Organismos de la Administración Central del Estado, o las Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial, pasa por su territorialización, que implica que se integren armónicamente en el diseño e implementación de los programas de las Estrategia de Desarrollo Municipal (EDM) y la Estrategia de Desarrollo Provincial (EDP), así como en el sistema de trabajo para su ejecución, seguimiento y control, en cumplimiento de lo dispuesto en la política territorial sobre la descentralización.
Como toda herramienta de gestión, las EDM y EDP, y los gobiernos que las gestionan deben tener la flexibilidad, sabiduría y capacidad de cambio suficiente como para asimilar e instrumentar de manera contextualizada y original dichas orientaciones, haciendo uso de la autonomía que la Constitución de la República y PIDT les confiere, sin apartarse del cumplimiento de la misión y visión previamente definida y aprobada por sus asambleas municipales.
Por su parte, Ramos Crespo et al. (2018) definen la gestión de la SAN como: el proceso de toma de decisiones relativas a cada uno de los componentes de la misma, bajo el liderazgo del gobierno y mediante la articulación de todos los actores involucrados, en consonancia con las especificidades del territorio, los cambios climáticos, la disponibilidad de recursos, la capacidad institucional y la infraestructura, lo cual requiere de un sistema de información que permita la recolección continua de datos, el análisis, la interpretación y la difusión de los resultados, con un real enfoque participativo, en aras de potenciar todo el conocimiento al respecto y en función de asegurar una SAN sostenible.
Las autoras refieren que la SAN debe ser considerada como una concepción que abarca diversas dimensiones y sectores ya que se compone de varios elementos, como: la disponibilidad, el acceso, la estabilidad de la oferta y la utilización biológica de los alimentos. Existe una necesidad de que todos estos componentes del concepto de SAN se articulen de una manera concatenada, siendo determinante la participación del gobierno municipal que, desde la definición de políticas y estrategias, debe concretar acciones de planeación, organización, dirección y control que incidan en los diferentes escenarios, con el fin de adaptarse al cambio, moderar los daños potenciales, aprovechar los efectos positivos o soportar las consecuencias negativas, en la dinámica global, sobre las posibilidades reales de gestionarlo con base territorial, pues sin seguridad alimentaria, difícilmente se puedan plantear otros procesos de desarrollo.
La contextualización del plan SAN a nivel local supone un cambio de paradigma en la producción agropecuaria, generalmente muy dependiente de insumos importados para construir uno más sostenible sobre bases agroecológicas.
El plan SAN implica un cambio en el enfoque predominantemente sectorial y verticalista con que hasta la fecha se había gestionado en Cuba la producción y comercialización de alimentos y su inocuidad. Sus temas estratégicos y componentes transversales, unido a sus cuatro dimensiones, generan la necesidad de reformular los programas de desarrollo asociados a la producción de alimentos, la educación, la cultura, la comunicación y la salud que habían sido diseñados en el proceso de elaboración de la EDP y las EDM en cada territorio.
De acuerdo con la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en 2009, citado en Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2017), la atención al plan SAN requiere de un enfoque integral, multisectorial e interdisciplinario, debido a la amplia gama de factores que intervienen: políticos, económicos, ambientales, sociales, culturales, religiosos, nutricional (biológico), higiénico-sanitario, sensoriales, estéticos y de género.
Sin embargo, la articulación entre las EDM, EDP y la SAN-SAL (Sistema Alimentario Local) no se logrará sino se generan o perfeccionan los sistemas de trabajo, metodologías y procedimientos sobre bases innovadoras para facilitarla y capacitar a los diferentes actores.
Hacer realidad en cada territorio el concepto de SAN definido como: "La capacidad de la nación para producir alimentos de forma sostenible y dar acceso a toda la población a una alimentación suficiente, diversa, balanceada, nutritiva, inocua y saludable, reduciendo la dependencia de medios e insumos externos, con respeto a la diversidad cultural y responsabilidad ambiental" (MINAG, 2020), necesita de un cambio de la visión de todos los actores que intervienen en dicho proceso: productores, comercializadores, reguladores, suministradores, educadores, investigadores, consumidores, comunicadores; en fin, exige transformar las maneras de hacer las cosas para obtener los resultados esperados y eso solo se logrará en el mediano y largo plazo, sobre la base de un trabajo integrado de todos, bajo la conducción de los gobiernos locales, con énfasis en la participación ciudadana, particularmente de la juventud.
Se coincide con Ramos Crespo y González Pérez (2019) cuando definen el concepto de gestión pública de la SAN como el proceso de toma de decisiones por los gobiernos, relativas a cada uno de los componentes de la SAN por separado y de conjunto, mediante la más amplia participación y articulación de todos los actores involucrados, incluyendo a la población, en correspondencia con las características y potencialidades de cada territorio y su estrategia de desarrollo.
Los gobiernos locales para gestionar sus SAL deberán actuar con apego a las reglas de un gobierno abierto: amplia participación y control ciudadano, enfoque interterritorial, generacional y de género, transparencia, co-creación y uso intensivo del conocimiento de todo tipo, pero con particular énfasis en el científico, dado las capacidades creadas en el país, respetando las costumbres y cultura de cada territorio, para que los resultados contribuyan al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el plan de estado de la Tarea Vida.
La construcción del Sistema Alimentario Local (SAL), que materializa el plan SAN en cada municipio, exige no solo dialogar con los actores nacionales o provinciales que fijan precios, definen destinos, distribuyen recursos; deciden lo que se siembra, cómo se siembra y cuándo se siembra, desconociendo muchas veces los entornos socioculturales en que los mismos se desarrollan; también dialogan con los intereses de los gobiernos locales, los actores responsables de llevarlos a la práctica (productores y productoras), los actores que regulan, asesoran, forman, aseguran y facilitan la implementación integral de los SAL. Por todo eso la gobernanza de los SAL es tan importante y compleja.
Para garantizar el éxito y la sostenibilidad es necesario crear capacidades para la toma de decisiones informadas, la realización de proyecciones, la integración de actores, el diálogo de saberes, el trabajo en equipo, etcétera, tanto a nivel de los gobiernos como a la medida del rol que cumplen cada uno de los actores que intervienen en la implementación de los SAL; también se deben introducir innovaciones en la forma de gestionar los mismos a nivel de cada provincia y municipio, en primer lugar en sus gobiernos.
Para diseñar e implementar los SAL, el gobierno debe propiciar la creación de equipos multidisciplinarios, donde esté representada toda la diversidad de actores que en el municipio intervienen de manera directa o indirecta en las decisiones relacionadas con la disponibilidad, acceso, consumo y utilización biológica de los alimentos, a lo largo de toda la cadena productiva y de valor, para trabajar en la elaboración y/o perfeccionamiento de los programas de desarrollo de la EDP y las EDM hasta el año 2030, que en su conjunto integrarán el SAL, y monitorear su puesta en práctica.
La implementación del plan SAN se deberá nutrir del gran número de resultados científicos y experiencias prácticas asociados a la producción, industrialización, comercialización y consumo de alimentos producidos por las universidades y centros científicos del país.
De conjunto, la PIDT y el plan SAN son dos instrumentos sobre todo para el trabajo en la base y fundamentalmente en los municipios: "El gobierno municipal es el actor local con mayor capacidad para organizar y liderar, y para eso es decisivo el funcionamiento integral, estable, proactivo y autónomo del municipio" (Díaz-Canel Bermúdez, 2020a).
Sistema de trabajo para articular el plan SAN con las EDM y EDP
En un artículo reciente se afirmó: "El enfrentamiento a la COVID-19 trae consigo algunos aprendizajes que enriquecen experiencias futuras. Se ha confirmado la capacidad y la conveniencia de lograr una estrecha colaboración entre los científicos y el Gobierno" (Díaz-Canel Bermúdez & Núñez Jover, 2020); "si a algo tenemos que ponerle todo el pensamiento y llevarlo a una concepción distinta a lo que hemos venido haciendo, es a la producción de alimentos" (Díaz-Canel Bermúdez, 2020b).
En junio de 2020, a partir de las indicaciones recibidas del Presidente de la República, el MINAG y el CITMA, de generar en las provincias un sistema de trabajo para atender la producción de alimentos con más ciencia, y teniendo en cuenta el principio rector y fundamental de lograr la integración de procesos y evitar atomizar la gestión de los gobiernos municipales, se propuso en Pinar del Río articular esta tarea a la gestión estratégica del desarrollo local que se venía fomentando en el territorio, donde la Universidad ha tenido un rol protagónico.
Se decidió, de esa forma, concebir un sistema de trabajo para la SAN sobre la base de la gobernanza de los SAL. El mismo se enfoca conceptualmente en el proceso de planificación, organización, implementación y evaluación de los programas de desarrollo que contribuyen a la línea estratégica de "soberanía alimentaria y educación nutricional", definidas en las once EDM y la EDP, elaborados con un enfoque holístico (producción, transformación, comercialización y consumo), interinstitucional y transdisciplinario.
Los componentes esenciales que estructuran el sistema de trabajo son los siguientes: objetivos, principios, premisas, composición y funciones del grupo coordinador provincial y los grupos coordinadores municipales; programas de desarrollo y temas priorizados; grupos de trabajo provinciales por programas y temas priorizados; actividades para desarrollar y cronograma de trabajo, así como la metodología para la elaboración de los programas de desarrollo. Estos han sido definidos a partir de un trabajo conjunto entre gobierno, Universidad, delegación del MINAG y delegación del CITMA y validados en una composición ampliada de actores del territorio.
En esta tarea, nuevamente, la universidad asume un rol protagónico al involucrarse en su concepción inicial CE-GESTA y en la elaboración e implementación de los programas profesores de Ciencias Agrícolas, Sociales y Económicas.
Para gestionar el sistema de trabajo se decidió conformar un grupo coordinador, tanto a nivel provincial como municipal. Son integrantes permanentes de estos grupos los siguientes actores (varían algunos en función de su presencia o no a escala municipal): gobernador/intendente (coordinador general); vicegobernadora; coordinadores de programas y objetivos afines; delegados del MINAG (coordinador técnico) y CITMA; director del Centro Meteorológico Provincial;, director del Centro de Información y Gestión Tecnológica; rector de la Universidad de Pinar del Río "Hermanos Saíz Montes de Oca" (UPR) o directores de los Centros Universitarios Municipales (CUM); director de la Oficina Territorial de Normalización; director del Centro Provincial para la Gestión Estratégica del Desarrollo Local; coordinadores de los Ministerios de Industria e Industria Alimentaria (entidades municipales); representante de la Academia de Ciencias de Cuba; decanos de las facultades de Ciencias Sociales y Humanísticas, Ciencias Agronómicas y Forestales y Ciencias Económicas y Empresariales (UPR); director del Centro de Estudios CE-GESTA (UPR); directores de Economía y Planificación, Finanzas y Precios, Planificación Física, Salud, Educación, Recursos Hidráulicos y Comercio Exterior, Inversión Extranjera y Cooperación Internacional; presidentes de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, Asociación Cubana de Técnicos Agrícolas y Forestales, Asociación Cubana de Producción Animal, Asociación Nacional de Economistas y Contadores de Cuba, Asociación de Salud Animal y Asociación de Comunicadores; coordinador de Programa de innovación agrícola local y del frente estratégico de producción de alimentos del Polo Científico Productivo.
A las sesiones de trabajo de chequeo del Plan de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional con más Ciencia son invitados investigadores, especialistas, académicos y productores, según los programas, temas y acuerdos que sean chequeados.
Los programas de desarrollo de producción de alimentos, definidos como prioritarios fueron los siguientes: arroz, granos, viandas, hortalizas, cítricos y frutales, industria de conservas de frutas y vegetales, café y cacao, apicultura, alimento animal, porcino, avícola, ganado menor, ganadería bovina, industria láctea y cárnica, suelo e ingeniería agrícola, bioproductos de uso agrícola, medicamentos de uso veterinario, acuicultura y pesca de plataforma.
Como parte del sistema de trabajo se reformuló la metodología para la elaboración de los programas de desarrollo; la que cuenta con los siguientes elementos fundamentales:
Relación del programa con los lineamientos (PCC, 2021), con el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030 y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030
Mapa de actores productivos y/o de servicios involucrados (estatales y no estatales)
Diagnóstico de los potenciales y restricciones del programa (recursos naturales, recursos materiales y de infraestructura, recursos económico-productivos y recursos humanos)
Principales dificultades o barreras que limitan la generación y aplicación de la ciencia
Determinación de fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades
Definición de los objetivos estratégicos del programa
Proyección de indicadores productivos, tanto en unidades físicas y en valor (precisar los niveles de producción en dependencia de los diferentes destinos: balance nacional, autoabastecimiento municipal, alimentación animal, industria nacional, industria local, semillas, exportación, Zona Especial de Desarrollo Mariel, turismo, negocios con inversión extranjera y consumo social)
Proyección de las inversiones en sus diferentes componentes y monedas, así como de las acciones de mantenimiento constructivo (hacer énfasis de transferencia de tecnología, modernización de la que existe, proyectos de base tecnológica, etcétera)
Proyección, por año, de la demanda de fuerza de trabajo (calificada y no calificada)
Proyección, por año, del balance general de portadores energéticos y la demanda de agua
Listado de resultados de la ciencia, que se proyectan introducir para alcanzar los objetivos, indicadores y metas definidos en el programa (precisando si es para validar, escalar o generalizar, así como entidades introductoras y receptoras)
Sistema de asistencia técnica y extensión agraria hasta la base productiva disponible y necesidades al respecto
Sistema de acciones a realizar (soluciones innovadoras) y su costo (jerarquizadas), especificadas por cada año para incidir en las debilidades y barreras identificadas
Indicadores para la evaluación del impacto de la introducción de la ciencia en la soberanía alimentaria y educación nutricional, que compete al programa en específico
Necesidad de nuevas investigaciones
En las sesiones de trabajo son analizados, además, un grupo de temas transversales: autoabastecimiento alimentario municipal; sistema de acopio, beneficio y comercialización para el abastecimiento a la población; desarrollo de la micro y la minindustria local; metrología, inocuidad y salud para la producción de alimentos; servicios científico-técnicos para la producción de alimentos (incluye agrometeorología, vigilancia tecnológica y extensión agraria hasta la base productiva); educación nutricional y comunicación; eficiencia en la gestión empresarial estatal y no estatal; incentivos económicos y precios en la producción de alimentos; gestión de cadenas de valor agroindustriales; estudios socioculturales vinculados a la actividad agroindustrial; informatización y automatización de los procesos agroindustriales. El análisis de estos temas se intercala en las sesiones de trabajo con el análisis de los programas de desarrollo.
A pesar de que la pandemia ha impedido un mayor acceso físico a los municipios, el sistema de trabajo está introducido en todos los municipios de la provincia de Pinar del Río y en el municipio de la Isla de la Juventud.
A partir del sistema de trabajo propuesto por el grupo provincial, cada municipio ha elaborado su propio método y ha estado trabajando en la elaboración y/o perfeccionamiento de los 18 programas priorizados asociados a la SAN, así como en el sistema para atender el proceso de implementación y control de los mismos, en particular orientado a la incorporación en el plan anual 2021 y a la elaboración de los proyectos de desarrollo local, identificados en cada programa para su financiación con fondos del año 2021 o preparándolos para incorporarlos al plan 2022.
Una síntesis de las principales actividades desarrollas para diseñar e implementar el sistema de trabajo para articular la SAN y las EDM y EDP se presenta a continuación:
Aprobación en el Consejo Provincial de Gobierno del sistema de trabajo
Chequeos sistemáticos de la marcha de la implementación del sistema de trabajo en el Consejo Provincial de Gobierno
Capacitación a los intendentes de todos los municipios: dos seminarios presenciales y una videoconferencia
Seminario a los grupos coordinadores municipales en todos los municipios de forma presencial
Seminario a los profesores de la Universidad que asesoraron el trabajo en cada uno de los programas y en los municipios: dos seminarios presenciales y una virtual para los profesores de los CUM
Seminarios a los coordinadores de los programas de desarrollo de la EDP: dos seminarios presenciales
Visitas de asesoría y control a los municipios por parte de una representación del grupo de trabajo provincial
Asesoría a los equipos de cada programa en GEDEL, para aclarar dudas y revisión de programas, en un programa semanal, de acuerdo a la demanda de cada equipo
Dentro de los indicadores que muestran el impacto de la implementación del sistema de trabajo se encuentran: diversificación de surtidos en la industria láctea, ventas de alimentos a la ZED Mariel, exportación de alimentos, empleo de materias primas sustitutivas a productos importados en la producción de helados y conservas cárnicas, más de 10 nuevos encadenamientos productivos, puesta en marcha de nuevas minindustrias, desarrollo de polos productivos agrícolas en todos los municipios, siembra de alevines, construcción de módulos pecuarios, 12 proyectos de desarrollo local en implementación y otros 32 en diferentes fases de elaboración, introducción de nuevas variedades y tecnologías, más de 2000 de actores capacitados, entre otros.
La gestión gubernamental apoyada en la ciencia y la innovación, orientada a enfrentar los grandes desafíos que el país enfrenta, persigue fortalecer la toma de decisiones a todos los niveles y en todos los ámbitos, con el respaldo del conocimiento experto, a la vez que permite a estos encontrar caminos más expeditos para hacer avanzar sus propuestas.
En el campo de la SAN se dan pasos firmes en la dirección adecuada. Se trata de una experiencia aún joven que irá madurando con el tiempo, en la medida en que se implemente como componente relevante y estratégico en las agendas públicas de los gobiernos a sus diferentes escalas, así como en sus instrumentos de gestión pública local. La consolidación de los SAL, fuertemente articulados a las estrategias de desarrollo municipales y provinciales, requerirá también una atinada conducción gubernamental que logre integrar a todos los actores locales y desempeños de los ministerios y organismos, cuyas políticas, decisiones y sistemas de trabajo pueden ayudar o limitar el despliegue de los SAL.
Los aprendizajes que, en materia de implementación territorial de la SAN, articulada a las EDM a través los SAL, está acumulando Pinar del Río, ayudan a identificar enfoques de trabajo y fórmulas de gestión que eventualmente pueden ser aprovechados por otros territorios empeñados en esfuerzos semejantes.
