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INTRODUCCIÓN
Los estudios en torno a la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) reconocen como sus rasgos distintivos la concertación política, la complementariedad, el criterio de desarrollo y la prioridad a la dimensión social (Álvarez, 2016); (Briceño, 2014). Especial atención ha absorbido esta última dada la contribución de los programas sociales a la disminución de la pobreza, considerado el mayor éxito del esquema durante su ejecutoria (Benzi, 2014).
El hecho de que esos programas tengan lugar en países subdesarrollados, cuyas estructuras económicas extractivistas y rentistas no han sido superadas, plantea el problema de su sostenibilidad (Díaz, 2014) agravado por la caída de la demanda y de los precios de sus productos exportables, el fortalecimiento de la derecha y del neoliberalismo, la proliferación de bloques económicos y los mega acuerdos (Pérez González, 2016).
La dimensión social en las transformaciones emprendidas por Bolivia y Ecuador -países seleccionados- constituye el núcleo central del estudio: los programas y sus resultados resultan de interés, pues evidencian el criterio de desarrollo asumido por ellos, donde la centralidad corresponde al hombre y la naturaleza. Su tratamiento se hará siguiendo un orden alfabético, luego de haber construido el antecedente en el contexto económico y social de cada país, al constituirse el ALBA-TCP. Ello permitirá evaluar la significación de los programas sociales desplegados en la disminución de la pobreza.
Es propósito valorar la necesaria correspondencia de los programas sociales con la base socioeconómica en los países escogidos para el presente estudio. Con ese propósito se procederá al análisis de la evolución de las economías y las estructuras socioproductivas en ambos países. En ellos, los programas sociales han sido privilegiados a partir de la asunción del poder de movimientos populares, como también fueron promovidos en condiciones de subdesarrollo, sobre una base productiva disfuncional con sus propósitos, caracterizadas usualmente por el extractivismo y el rentismo. Su posterior evolución muestra acciones tendentes al cambio no solo de matriz productiva, sino también de las relaciones entre los diferentes tipos socioeconómicos, con manifestaciones diferenciables en cada país.
Al constituirse el ALBA-TCP -esquema que promovió los programas sociales entre sus miembros-, la descripción del contexto socioeconómico resulta particularmente valiosa como referente para evaluar sus resultados. Por esa razón, se hará un detenimiento en la estructura económica conformada por el capital nacional y las empresas transnacionales, así como en el acceso de la población a los servicios sociales.
El interés en fomentar programas de amplio beneficio social, común en los países en estudio, no ha derivado en la implementación de programas igualmente idénticos. Las diferencias apreciables en las transformaciones en Bolivia y en Ecuador aconsejan su tratamiento de forma independiente, a lo cual se procederá en el segundo acápite del presente estudio. De esta forma será posible identificar la correspondencia de la base socioeconómica con los programas sociales en cada uno de ellos, toda vez que a través de esa relación su sostenibilidad se revela.
1. CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA DE BOLIVIA Y ECUADOR, ANTERIOR A LA CONSTITUCIÓN DEL ALBA-TCP
Si bien el interés de la presente indagación se halla en la base productiva de los programas sociales de amplio alcance emprendidos en Bolivia y Ecuador, situar sus antecedentes resulta conveniente para apreciar sus resultados en la disminución de la pobreza y la pobreza extrema. Ello cobra mayor importancia, si se tiene en cuenta la estructura extractivista y rentista de las economías de los países concernidos, en un contexto en el cual los precios de sus renglones exportables se reducen (Álvarez, 2016), al tiempo que se produce la salida de la escena de los líderes promotores de los programas sociales en la región.
El carácter dominante de la producción sobre la distribución -momento de las relaciones sociales de producción en que se despliega el consumo social- establece un detenimiento en la base productiva generadora de su financiamiento. A partir de la instauración de gobiernos populares, tanto como de la integración al ALBA-TCP, los programas sociales han sido acreedores de una atención especial, particularmente en Bolivia y Ecuador. Luego de una década, su continuidad es puesta en duda por los estudiosos, teniendo en cuenta la matriz productiva en que se asientan (Díaz, 2014).
Al arribo del siglo xxi, en los países elegidos se hizo visible la proyección de los efectos de los fenómenos con base en sus economías subdesarrolladas sobre la población, a través de las políticas neoliberales, con mayor crudeza en los sectores más deprimidos. El hecho de que los niveles de pobreza en la década del 90 del siglo xx alcanzaran al 50 % de la población, unido a la desigual distribución de la riqueza, 1lo confirma.
En la centuria precedente, la estructura productiva de esos países quedó conformada en tanto complemento a las necesidades de la acumulación del capital transnacional. En consecuencia, la de Bolivia se asienta en un modelo extractivista en torno a los hidrocarburos, la minería, complementado con la agricultura, destinados a la exportación, todo lo cual la identifica como rentista. La de Ecuador, si bien está igualmente centrada en los sectores petrolero, minero y agrícola, las remesas desde el exterior poseen un gran peso en su economía, de tal suerte que el rentismo resulta dominante.
En una economía entre estancada y en retroceso, basada en la producción de artículos con tendencia a la reducción de la demanda, en países pertenecientes a una región caracterizada por la desigual distribución del ingreso,2 los problemas sociales en los programas de desarrollo no constituyeron una prioridad durante el siglo xx. Contrariamente, absorbían una pequeña parte del producto interno bruto, de 6,3 % en Bolivia y de 10,4 % en Ecuador, hasta que se produjo un giro en las políticas sociales con el advenimiento de gobiernos populares en el nivel nacional y la constitución del ALBA-TCP en el regional.
La estructura económica conformada por la acción del capital nacional en alianza con las empresas transnacionales, a tono con el patrón de acumulación dominante en el siglo xix, generó modelos extractivistas, anclados en productos primarios destinados a la exportación, que no han podido ser modificados. El cese de la funcionalidad de ese patrón motivó ajustes en los países dominantes. Sin embargo, en el polo dependiente no se vio acompañado de una reconfiguración, antes se mantuvo amparado en políticas neoliberales, las cuales también fueron reproducidas a nivel regional, en los esquemas integracionistas (Briceño, 2014)
Cuando emerge el ALBA-TCP, la situación económica se había enseñoreado sobre las más amplias masas populares, de tal forma que el 43,4 % de la población se hallaba en estado de pobreza, mientras el 18 % clasificaba en la categoría pobreza extrema. En los países objeto de estudio, esos niveles fueron superiores a la media latinoamericana: Bolivia con el 63 % y Ecuador con 48,3 (CEPAL, 2010). Esos indicadores han sido sensiblemente reducidos después de la asunción al poder de gobiernos populares, así como de su incorporación al esquema ALBA-TCP.
2. EL COMPONENTE SOCIAL EN LOS PAÍSES SELECCIONADOS
La dimensión social forma parte de la propuesta fundacional del ALBA-TCP (Chávez, 2005). Coinciden los estudiosos al reconocer en ella el sello distintivo en relación a asociaciones similares (Álvarez, 2016) y donde se registran sus principales éxitos (Benzi, 2014); por ello el interés mostrado en el asunto por especialistas y políticos, al igual que en el presente estudio.
Bolivia y Ecuador otorgan prioridad a la atención a las necesidades sociales, desestimadas por administraciones precedentes. El ALBA-TCP deviene entonces un escenario particularmente propicio para la irrupción de programas comunes en esa dimensión. Tal coincidencia entre esas naciones y la asociación condujo a la reversión de la situación de pobreza y pobreza extrema, considerados sus éxitos más relevantes.
Al producirse la entrada de Bolivia y Ecuador en el ALBA-TCP, las víctimas de la desatención social ya habían mostrado su decisión de modificar esas realidades, a través de los movimientos populares (Souza, 2012), especialmente los sociales e indigenistas cuyo protagonismo se hizo sentir en la oposición al proyecto hegemónico continental Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA).
Los ingresos derivados de las actividades económicas de los países referidos, especialmente la renta petrolera venezolana (Sutherland, 2016), han sido la fuente de financiamiento fundamental de los programas sociales del ALBA-TCP, no obstante la reducción experimentada desde el año 2014. Especial atención han recibido la educación, la salud y el empleo en los países seleccionados para el estudio.
3. PROGRAMAS SOCIALES EN LOS PAÍSES SELECCIONADOS: BOLIVIA Y ECUADOR
El interés en revertir el estado de pobreza imperante en Bolivia y Ecuador condujo a la implementación de programas de beneficio de amplio acceso. El criterio seguido toma en cuenta la creación de condiciones que permitan la reproducción de la población, mediante la educación y la generación de empleos, así como también son potenciados actores económicos en el nivel comunitario. En ese sentido, al asistencialismo no es su principal característica, aun cuando se recurra a él en sectores puntuales. Por esa razón, la alfabetización fue una de las primeras acciones emprendidas con el apoyo del ALBA-TCP y la asistencia de Cuba con el talento humano. A continuación, se explicarán estos programas detalladamente en cada uno de estos países.
3.1. Bolivia
En el año 2006, el Estado Plurinacional de Bolivia se incorporó al ALBA, que había sido fundado por Cuba y Venezuela dos años antes. Adicionó el Tratado de Comercio de los Pueblos y a partir de entonces la asociación adoptó su actual denominación ALBA-TCP. Esa asociación integracionista promovió programas de amplio acceso para mejorar las condiciones de vida de la población, especialmente a los sectores menos favorecidos, los cuales encontraron en Bolivia un escenario para su despliegue.
Además de los programas sociales asociados al esquema, a los cuales se hará referencia posteriormente (Tabla 1), en ese país reciben atención diferenciada segmentos poblacionales a los cuales no llegan directamente los beneficios generados por las acciones proyectadas sobre el empleo y los salarios, los cuales han contribuido a la reducción de los índices de pobreza extrema y pobreza.
Gracias a esos programas, la reducción del desempleo (CEPAL, 2017) de 6, 2 % en 2004 a 4,4 % en 2015 cuenta entre las acciones que han logrado la sensible reducción de los niveles de pobreza y pobreza extrema. La primera, situada en 63,9 % en 2005, descendió a la mitad en 2014.
3.2. Ecuador
La incorporación de Ecuador al ALBA-TCP se produjo tres años después de la de Bolivia, en 2009. Al igual que aquel, asumió la deuda social acumulada, mediante programas de atención a los sectores más deprimidos (Tabla 2), simultáneamente con la creación de realidades propicias para el desempeño laboral. Con ese propósito, fueron desarrollados programas ensayados en Venezuela y Bolivia, los cuales permitieron la atención en gran escala de necesidades sociales, tales como la alfabetización y la operación Milagro.
La reducción del desempleo, de 9,7 % de la población activa en 2004 a 5,9 % en 2016, junto a los programas sociales, ha conducido a la disminuir los niveles de pobreza a más de la mitad y los de pobreza extrema a la tercera parte de los existentes en 2005.3
4. PROGRAMAS SOCIALES PROMOVIDOS POR EL ALBA-TCP
En el año 2004, la constitución del ALBA-TCP se vio favorecida por la experiencia de las Misiones sociales en la República Bolivariana de Venezuela, con el financiamiento de la empresa PDVSA y la asistencia de Cuba con el talento humano, para atender necesidades de la población desestimadas por administraciones precedentes. De esa forma, en solo un año -de 2003 a 2004- el nivel de pobreza en ese país fue reducido de 30,5 a 28,6 %; mientras el de pobreza extrema pasó de 12,7 a 12,2 % (Maduro, Rodríguez y Corao, 2014). Si bien esas misiones fueron diseñadas para la nación venezolana, varias de ellas despertaron el interés de otras, especialmente de las que ocupan la atención en la presente indagación: Bolivia y Ecuador. Los programas de educación y salud (Tablas 3, 4 y 5) fueron extendidos hacia otros países del ALBA-TCP, así como África, Asia, Oceanía y Europa (España) (Pérez, 2010).
El aumento de la expectativa de vida -de 71,6 años en 2004 a 74,9 en 2015- cuenta entre los resultados que exhiben los países miembros del ALBA-TCP, en lo cual han influido tanto los programas sociales nacionales como los promovidos por el esquema. Ello se ha visto reflejado en que nueve países miembros del esquema poseen índice de desarrollo humano alto, uno de ellos es Ecuador, mientras que en Bolivia es medio.
Como quedó expuesto anteriormente, las principales producciones de los países en estudio se centran en los hidrocarburos, la minería y la agricultura, dirigidas a la exportación, de ahí su carácter rentista. La tendencia bajista de los precios de esos renglones, así como la evolución de la sociedad venezolana posterior al año 2013, constituyen riesgos para el mantenimiento de los programas sociales a nivel del ALBA-TCP. De ahí la opinión de los estudiosos de la pertinencia de un cambio de matriz productiva en el mediano-largo plazo y acciones de efectos visibles en el corto plazo.
5. UN CAMBIO DE MATRIZ PRODUCTIVA
5.1. Bolivia
En el Modelo Económico vigente en Bolivia, existe una combinación entre la producción y la distribución en la cual la presencia del Estado es preponderante. No solo el mecanismo resulta interesante, sino también las relaciones de propiedad, cuya pluralidad comprende la estatal, la privada y la comunal.
A partir del año 2006, el proceso de nacionalización ha conducido al control sobre los sectores considerados estratégicos por su contribución a los ingresos del país: hidrocarburos, minero, eléctrico, telecomunicaciones, agua y saneamiento. La instauración de la propiedad del Estado le permite rectorar la economía nacional y regular los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios.
Esa posición se refleja de forma especial en la apropiación del excedente económico y su posterior redistribución. De esa forma los transfiere hacia dos objetivos fundamentales: los sectores generadores de ingresos y empleos, y las políticas sociales y de redistribución del ingreso. El primero de los destinos está animado en el cambio de matriz productiva, mediante la promoción de la industrialización de sus recursos naturales. Mientras el segundo da continuidad a las políticas benefactoras hacia las personas de escasos recursos, a través de los diversos programas.
Si bien la minería y los hidrocarburos poseen un peso importante en la economía de Bolivia, otros sectores cobran importancia y relejan modificaciones en su base productiva. En ese sentido, se destacan el financiero, la construcción y la industria, los cuales observaron un crecimiento en el año 2016 del 7,9 %, el 7,8 % y el 6,2 %, respectivamente (Banco Mundial, 2016).
Despierta interés en los estudiosos la presencia de diversos tipos socioeconómicos en el tejido productivo de ese país: la economía estatal en las empresas nacionalizadas, la comunitaria, la cooperativa y la privada. Especial atención merece el sector comunitario, generador de la reproducción de sus condiciones materiales y de empleo congruentes con el criterio de desarrollo humano asentado en las tradiciones ancestrales (Pérez, 2016). Unido a las estructuras de gobierno en las comunidades, que no solo logran autogestión en la ejecución económica, la formación de fondos y el crédito, sino también representatividad en la escena socio política, es valorado como el proyecto de izquierda más exitoso emprendido en el siglo xxi (Olvera, 2016).
5.2. Ecuador
Si bien Bolivia nacionalizó sectores claves de su economía, Ecuador introdujo el sistema de contratos de prestación de servicios, fundamentalmente en la producción petrolera, que asegura al Estado la recaudación de ingresos, luego de resarcir a las empresas con una tarifa fija por barril. De esa forma, el control sobre los recursos y los ingresos no se verifica en lo fundamental a través de la propiedad estatal, sino de mecanismos fiscales. Ese factor, junto a la modificación del sistema tributario y la recompra de la deuda externa, actúan en el mejoramiento de las finanzas internas, lo que propicia mayor disponibilidad para mantener los programas sociales. El sistema tributario posee gran importancia en la formación del presupuesto, por cuanto ocupan el 50 % del total de los ingresos, en los cuales los impuestos directos cobran mayor participación.
Diversos tipos socioeconómicos se registran en Ecuador: privado, público, cooperativo y la economía popular y solidaria. Forman parte de esta última las cooperativas, asociaciones comunitarias, personas individuales o familias, que cobran importancia en el modelo ecuatoriano como entidades generadoras de empleo y capaces de lograr sostenibilidad, en razón a una racionalidad congruente con el entorno y el desarrollo humano.
Los sectores de la economía popular y solidaria desarrollan sus actividades de producción de bienes y servicios tanto en zonas urbanas como rurales. Igualmente la integran las fundaciones y corporaciones a cargo de la prestación de servicios de asistencia técnica o financiera, así como las entidades asociativas para la captación de ahorros, la concesión de préstamos y la prestación de otros servicios financieros. A pesar de que la producción de hidrocarburos en Ecuador continúa siendo un renglón clave, es posible apreciar la emergencia de otros que cobran importancia como la manufactura, las comunicaciones y la generación de electricidad.
CONSIDERACIONES FINALES
La estructura económica conformada por el capital nacional y las empresas transnacionales en América Latina en el siglo xx, a tono con el patrón de acumulación dominante en los países hegemónicos, particularmente en Estados Unidos, generó modelos extractivistas, anclados en limitados productos primarios destinados a la exportación, que no han podido ser modificados, si bien la evolución de Bolivia y Ecuador en la segunda década del siglo xxi, muestra una tendencia al cambio de matriz productiva.
Ello se vio reflejado en la población que, hasta la década del 90 del siglo xx, no fue favorecida con programas de beneficio social, toda vez que no constituían una prioridad en las agendas de los gobiernos, particularmente en Bolivia y Ecuador, cuyos niveles de pobreza fueron superiores a la media del continente. Esa deuda social fue asumida por los gobiernos populares de los países mencionados en el siglo xxi, con la implementación de programas de amplio alcance social, proceso en el cual el ALBA-TCP desempeñó un rol protagónico, así como la presencia de Cuba que aportó el talento humano.
A pesar de su condición de países subdesarrollados, con una estructura económica fundamentalmente extractivista y rentista, en un contexto en el cual la demanda y los precios de sus productos exportables se contraen, estos países ocupan un lugar destacado en la superación de los flagelos del subdesarrollo sobre sus poblaciones, particularmente en la disminución de la pobreza y la pobreza extrema. He ahí la contribución de los programas sociales. Ello atestigua la ruptura con el criterio de desarrollo tradicional que privilegia el crecimiento a despecho del ser humano y su relación con la naturaleza, en su lugar estos elementos, en la perspectiva boliviana y ecuatoriana, le otorgan la centralidad.
Reconocidos como un rasgo distintivo en los países del ALBA-TCP, los programas sociales enfrentan el reto de su sostenibilidad. A más de una década de su actuación, la base económica de carácter productivo afín con el criterio de desarrollo asumido por esos países, en la que estén insertos los diversos tipos socioeconómicos con encadenamientos que logren la complementariedad, está aún por crear. A la sostenibilidad económica no lograda se añade la sostenibilidad política; la izquierda no ha logrado enfrentar con éxito el proceso de derechización que es más visible en Ecuador, país que incluso anuncio su salida del ALBA_TCP.
Una de las fortalezas -en el esquema ALBA-TCP- ha sido la producción petrolera venezolana, principal eje articulador de sus integrantes y base del financiamiento de los proyectos, particularmente los sociales. La reducción de su precio, así como los de otros productos primarios, rubros exportables de los países en estudio, es uno de los factores de riesgo para la sostenibilidad de sus programas sociales, aun cuando estos se han mantenido.
Las experiencias de Bolivia y Ecuador en la articulación de los diversos tipos socioeconómicos, especialmente aquellos cuya actuación se produce en el nivel comunitario, resultan de interés por cuanto introducen un criterio de desarrollo en armonía con el entorno y el desarrollo humano, sin romper con las tradiciones ancestrales, al tiempo que logran una sostenibilidad no solo económica, sino también social y cultural.
