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INTRODUCCIÓN
Las relaciones de integración y cooperación económicas entre los países de América Latina y el Caribe han formado parte esencial del debate sobre el desarrollo regional en los últimos cincuenta años (1970-2020). Sus principales tendencias se abordan en el presente artículo, el cual se inscribe en el marco de las iniciativas desarrolladas en conmemoración del cincuenta aniversario del Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI) de la Universidad de La Habana. El trabajo tiene, entre sus presupuestos analíticos centrales, los siguientes:
El alcance geográfico espacial del artículo es la región de América Latina y el Caribe, por lo tanto no se analizarán las tendencias que caracterizan los procesos de integración económica-comercial que se vienen configurando como parte de acuerdos entre países y grupos de países de nuestra región, con naciones y agrupaciones extrarregionales.
Aunque la integración (y la cooperación) económica como proceso puede darse a partir de la lógica «natural» de mercados desregulados y el accionar de los agentes económicos dominantes en cada momento histórico determinado (integración de facto), este estudio se centrará en el análisis crítico de las tendencias descritas por los principales procesos, programas y acciones de integración y cooperación económicas entre países latinoamericanos y caribeños institucionalizados, mediante acuerdos de diversa categorización (integración de jure).
Se analizará el accionar de organismos y esquemas de integración y cooperación económica regional, que no todos clasifican -de acuerdo a la definición de la Organización Mundial de Comercio (OMC)- como acuerdos regionales de comercio (regional trade agreements [RTA]), pues algunos constituyen solo entidades de cooperación y otros, que se definen por sí mismos como acuerdos de integración, no han sido notificados ante la OMC.
El análisis -muy resumido, dada la amplitud de elementos que deben considerarse cuando se examinan procesos tan complejos como los de integración y cooperación económicas, y dado el relativamente largo período objeto de estudio- se estructura en tres partes. En el primer capítulo se sintetizan algunos elementos teórico-metodológicos esenciales acerca de los conceptos y procesos de integración y cooperación económicas, los cuales resultan importantes para comprender tanto la complejidad como la importancia de esos procesos para el crecimiento y el desarrollo económico. En una segunda parte, se estudian las tendencias dominantes de los procesos de integración económica y de cooperación, desarrollados por países de nuestra región entre 1970 y finales de la década de los años 1990. El tercer capítulo aborda el estudio de la integración y cooperación regional en las dos primeras décadas del presente siglo. Al final del trabajo se sintetizan las principales ideas a modo de resumen y conclusiones.
ELEMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS VINCULADOS A LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN Y COOPERACIÓN ECONÓMICAS
Las relaciones económicas internacionales (REI) -subsistema complejo de la economía mundial- son multifacéticas, pues se manifiestan en multiplicidad de sectores o actividades de naturaleza esencialemente económica. Por esto, se clasifican en diversas formas o tipos: relaciones comerciales, relaciones monetario-financieras, relaciones de cooperación-colaboración y relaciones de integración económica internacional.
Desde la perspectiva de las REI, las relaciones de cooperación económica internacional se establecen entre países o grupos de naciones con vistas a lograr, sobre la base de la colaboración, propósitos comunes,1 sin que ello signifique una homologación de estructuras y/o políticas económicas entre los estados participantes, la conformación de mercados liberalizados para el comercio y la inversión recíprocas ni el establecimiento de órganos de carácter supranacional para la gobenanza de los acuerdos suscritos. Por su parte, las relaciones de «integración económica» presuponen un proceso -muy complejo, contradictorio y con implicaciones que rebasan el ámbito estrictamente económico- mediante el cual, de manera paulatina, los países miembros van acercando sus estructuras, mercados y políticas económicas, con el objetivo final de lograr un espacio económico integrado (desde la perspectiva de las REI, las relaciones de integración económica internacional son las más complejas, pues incluyen tanto vínculos comerciales, como monetario-financieros, de cooperación y de colaboración).
Algunos autores destacan tres momentos o etapas históricas dentro del proceso de consolidación de esquemas o procesos integracionistas, que pueden sintetizarse en:
Primera ola integracionista, inspirada en el mercantilismo en boga en los años treinta del siglo xx, cuando el mundo se encontraba dividido en esferas de dominación coloniales o neocoloniales claramente definidas y configuradas, a partir de la implementación de variadas barreras comerciales.
El regionalismo proteccionista e industrializador, que formó parte de estrategias de desarrollo basadas en la industrialización por sustitución de importaciones en el caso de los países subdesarrollados, y que prevaleció entre los años cincuenta y finales de los años 70.
Tercera etapa a partir de fines de los años 80 del siglo pasado, caracterizada por la profundización y proliferación de los mecanismos integracionistas entre grupos de naciones partes de una región o subregión determinada, y que se combina -principalmente en el caso de las naciones en desarrollo- con altos niveles de apertura económica externa respecto a terceros. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) conceptualizó esta etapa con el término de «regionalismo abierto».
El tema de la íntegración económica -y en cierta medida también las relaciones de cooperacion que se dan entre diversos países y/o al interior de los procesos de integración- se ha tornado cada vez más relevante en el contexto de la economía internacional contemporánea. Además, se vincula directamente al denominado proceso de «regionalización» de la economía global. De hecho, en los últimos tiempos se observa un sistema global que expresa la creciente intervinculación de las distintas economías nacionales, al mismo tiempo que se consolidan bloques económicos de alcance claramente regional que sugieren la idea de cierta «fragmentación» en este mundo globalizado. Se trata de dos de las tendencias principales que sintentizan los cambios acaecidos en la economía internacional en los últimos treinta años, las que aparentemente resultarían contradictorias entre sí, aunque, de hecho, coexisten como constatación objetiva de la existencia simultánea de ambos procesos (Puerta, 2008).
Desde la perspectiva de la teoría económica convencional (neoclásica), los procesos de integración económica se entienden, esencialmente, como procesos de liberalización comercial (incluyendo la liberalización de las transacciones de bienes, servicios y de capital), lo que conduciría, de manera paulatina, a la integración de los diferentes mercados nacionales en un espacio económico común. Bajo esta concetualización, y como tendencia, los procesos de integración económica describen cinco fases o etapas en términos de su desarrollo: zona o área preferencial de comercio, zona o área de libre comercio, unión aduanera, mercado común y unión económica y monetaria. No obstante, y como parte de desarrollos que han tenido lugar en tiempos de «regionalismo abierto», se han negociado, firmado e implementados acuerdos de libre comercio -que por definición supondrían un grado bajo de integración económica efectiva entre sus miembros- entre países subdesarrollados como los de América Latina y el Caribe (ALC) y algunas naciones o grupos de países industrializados que han incluido disciplinas, compromisos y alcances muy superiores a los que supone -en términos teóricos- un acuerdo que tiene como objetivo esencial la liberalización del comercio de bienes y servicios entre sus miembros.
Tradicionalmente, se entendía que los acuerdos o procesos de integración económica entre dos o más países eran siempre favorables, pues presuponían, aunque parcialmente, la liberalización del comercio -en tanto, se liberalizaba el comercio recíproco entre los países miembros del acuerdo o proceso desintegración-.; y esta liberalización era positiva, porque aumentaba la eficiencia económica (Krugman y Obstfeld, 1995). A mediados del siglo pasado, los trabajos del economista Jacob Viner aportan un nuevo enfoque analítico, al concluir que hay efectos positivos y negativos asociados a las «políticas comerciales discriminatorias» (la integración económica implica discriminación comercial), de cuyo saldo dependerá el efecto neto sobre el bienestar de las naciones que se integran. Viner (1950) señaló que los países que se integran se benefician con la creación de comercio (reemplazo de producción doméstica ineficiente por importaciones más baratas desde un socio comercial preferente), pero pudiera existir un efecto negativo dado el «desvío de comercio» (reemplazo de importaciones eficientes inicialmente compradas al resto del mundo, por importaciones desde un socio comercial preferente pero ineficiente).
Los elementos vinculados a las economías de escala (implica la existencia de tecnologías de producción de costos decrecientes) y a la existencia de productos diferenciados derivarían también ventajas de la integración. En efecto, esta última permitiría concentrar la producción de un país en algunos bienes, aumentando el volumen de los producidos y, por tanto, aprovechando economías de escala, importando desde un socio preferente (miembro del esquema de integración) los bienes no producidos y habilitando economías de escala en ese otro socio.
Lo anterior resultó crucial en la fundamentación y los análisis sobre la necesidad de integración en América Latina y el Caribe desde fines de los años cincuenta. El modelo de industrialización por sustitución de importaciones dominante entonces en muchos países de la región, presuponía la existencia de mercados internos amplios y en expansión, como condición indispensable para que la nueva industria que se creaba, pudiera avanzar en términos de eficiencia a partir de aprovechar las economías de escala. Sin embargo, dados los bajos niveles de ingreso de las naciones de nuestra región, el hecho de que muchas de ellas clasificaban (y clasifican todavía) como pequeñas economías -a lo que habría que adicionar la existencia y persistencia de perfiles muy inequitativos de distribución de los ingresos- obligó desde esos años a considerar el expediente de la integración regional con vistas a consolidar mercados ampliados regionales, funcionales al aprovechamiento de las economías de escala.
Según Martínez y Vidal (1995), también se recogen dentro de las ventajas de la integración económica, los siguientes aspectos:
La posible modificación de los términos de intercambio derivados de la transformación en los patrones del comercio a partir de la eliminación de las discriminaciones intrarregionales que conlleva la integración.
La tendencia a la igualación de los precios de los factores dentro de la zona integrada.
La paulatina transferencia de capitales a largo plazo hacia aquellos países donde los recursos son más productivos.
El aumento de la eficiencia del conjunto de los mercados financieros.
La coordinación y posterior armonización de políticas macroeconómicas entre los miembros de un esquema de integración, que bajo ciertas condiciones, favorecería la estabilidad macroeconómica.
Adicionalmente, la integración constituye en factor importante de negociación frente a terceros. En el actual mundo globalizado, con importantes asimetrías entre los países y regiones, es muy poco probable que una nación subdesarrollada logre que su voz se escuche y, lo que es más importante, presione a los poderosos, para que se modifiquen ciertas normas y prácticas internacionales adversas a los objetivos de progreso y desarrollo. Por ello, se insiste con frecuencia que la integración regional, en tanto supone concertación de posiciones políticas frente a terceros y acción colectiva, es condición indispensable para el avance de las demandas de nuestros países por una globalización más justa, incluyente y sustentable.
Por último, aunque la integración tiene un componente económico esencial (muchas veces reducido en términos teóricos al tema de la liberalización del comercio e integración de mercados nacionales), no pueden perderse de vista las implicaciones sociales y políticas de este complejo proceso. Por ello, hoy se reconoce la necesidad de abordar de manera multidisciplinaria la integración económica que, además, es un proceso en constante mutación. Dos elementos centrales, entre otros, dan cuenta de la transversabilidad de los procesos que desencadena cualquier esfuerzo integracionista:
El proceso relativo a la «cesión de soberanía» que implica aceptar reglas comunes y, por ende, limitaciones en la definición y aplicación de políticas económicas nacionales, en función de preservar la consistencia entre el manejo político doméstico y los objetivos de configurar un espacio económico común.
La necesidad de que, de manera paulatina, todos los países miembros de un esquema de integración reciban los beneficios económicos y sociales que se esperan del mismo, lo que ante la normal existencia de asimetrías entre las naciones miembros, obliga a la implementación de mecanismos de compensación. Estos, en última instancia, implican la transferencia de excedentes desde los países y regiones de más alto nivel de desarrollo hacia los menos desarrollados.
INTEGRACIÓN Y COOPERACIÓN ECONÓMICAS EN LA REGIÓN ENTRE 1970 Y FINES DE LA DÉCADA DE 1990
A inicios de la década del 70 del siglo pasado, hacían vida en la región latinoamericana y caribeña dos procesos/proyectos de integación económica que todavía existen hoy día:
La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960 mediante el Tratado de Montevideo por sus Estados miembros (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela), quienes, ante la insatisfacción por los resultados obtenidos dos décadas después de fundada, aprueban modificar sus alcances y objetivos integracionistas y, en 1980, transforman la ALALC en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).2.
El Mercado Común Centroamericano (MCCA), instituido a partir de la firma del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, el 13 de diciembre de 1960 en Managua, y entró en vigencia el 4 de junio de 1961. Sus miembros iniciales fueron El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua; mientras que Costa Rica se incorpora como miembro pleno tres años después.
Posteriormente, nace el Pacto Andino, mediante el Acuerdo de Cartagena, firmado el 26 de mayo de 1969 y que entra en vigor en 1970. Inicialmente estuvo integrado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Chile. En 1973, se incorpora Venezuela y, en el año 1976, Chile se desvincula del acuerdo (en noviembre de 2006 es de nuevo admitido como Estado asociado).
Por último, se crea la Comunidad del Caribe (Caribbean Community [CARICOM]) con cuatro Estados insulares fundadores en julio de 1973 (Barbados, Jamaica, Trinidad y Tobago, y Guyana). En 1974, se convierten en miembros Antigua y Barbuda, Bahamas, Dominica, Granada, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, y Montserrat (territorio dependiente del Reino Unido). Incluye también a Belice, y en 1995, se incorpora Surinam, mientras que en 1997, Haití se hace Estado miembro de la CARICOM.
Durante las décadas de 1970 y 1980, estos cuatro procesos de integración económica a nivel subregional, con diferencias entre ellos, mostraron ciertos avances -sobre todo en términos normativos y en cuanto a construcción de la infraestructura institucional de la integración-, pero también revelaron retrocesos en el objetivo último de todos ellos: conformar de manera sostenida un denso entramado de relaciones económicas recíprocas entre sus miembros y crear a largo plazo, de forma gradual y progresiva, un mercado común.
En estos dos decenios, marcaron el panorama de la integración económica regional, factores como: las heterogeneidades señaladas entre los diferentes países que formaban parte de cada esquema; ciertas incompatibilidades en términos de estrategias de desarrollo; las modificaciones en las políticas económicas que en algunos casos se derivaban de los cambios en las alianzas políticas que accedían al poder; los períodos recurrentes de crisis económicas y financieras que exacerbaron desequilibrios y obligaron a medidas de ajuste que afectaron de manera perversa los frágiles vínculos económicos recíprocos, y las consecuentes fricciones comerciales y diplomáticas entre países miembros de un mismo esquema.3
Sin embargo, debe resaltarse en términos de cooperación regional, la Constitución en 1975-mediante la firma del Convenio de Panamá- del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), como órgano de consulta y concertacion de América Latina y el Caribe y mecanismo de cooperación para el desarrollo e impulso a la integración regional (Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, 1975). El SELA fue el primer organismo de carácter intergubernamental, creado en Latinoamérica y el Caribe, que invitó al gobierno revolucionario de Cuba a formar parte del mismo, lo cual daba cuenta de ciertas dosis de autonomía que se habían ido forjando en la región a mediados de la década de los años 70. Fueron hitos en esta primera etapa de existencia del SELA, la constitución de comités de acción que, posteriormente, conformaron dos empresas de alcance regional: la Naviera Multinacional del Caribe (NAMUCAR) y la Corporación Multinacional de Fertilizantes (MULTIFER); la preparación y conformación del consenso entre los gobiernos de la región para la definición de las bases conceptuales y programáticas de la cooperación técnica entre países en desarrollo que, finalmente, se aprobó a nivel multilateral como Plan de Acción de Buenos Aires (PABA) en una Conferencia Ministerial bajo la égida de la ONU; y también los trabajos de consulta y coordinación con vistas a forjar un bloque de deudores latinoamericanos y caribeños para exigir una modificación radical de la arquitectura económica y financiera internacional en la primera mitad de la década de 1980.
Como consecuencia de la crisis de endeudamiento externo que la mayoría de las economías latinoamericanas vivió a partir de 1982, los gobiernos de la región comenzaron a adoptar enfoques comunes sobre estabilización y el desarrollo económico que, en cierta medida, rompían con los preceptos dominantes anteriores. En esta visión compartida, la estabilización se concebía como un ajuste antinflacionario y de balanza de pagos, por el lado de la demanda; mientras el desarrollo económico se supeditaba a la ejecución de cambios estructurales, por el lado de la oferta. El enfoque estabilizador dominó después de la crisis del endeudamiento externo, y el respeto y seguimiento a estrictas metas macroeconómicas4 simbolizaban las condiciones necesarias para un «buen gobierno» y el funcionamiento «sano y confiable» de la economía. Sin abandonar el enfoque estabilizador, los años noventa mostraron como elemento dominante los intentos por profundizar los ajustes o los cambios de la estructura productiva y los aspectos institucionales de las economías de la región. La versión simplificada de esto se identificó como un «enfoque neoliberal» que en tiempos de globalización se edifica sobre un trípode de objetivos como apertura externa, desregulación y privatización (Lichtensztejn, 2001).
Obviamente, ese cambio de modelo económico -y político- en las naciones latinoamericanas y caribeñas tuvo implicaciones directas sobre la integración y cooperación regional; en tanto la «apertura externa» se correspondía con las ideas de eliminar toda política proteccionista, levantar todas las restricciones existentes sobre el ingreso y el funcionamiento del capital extranjero en las economías nacionales, como requisito básico para lograr una amplia inserción de nuestros países en las corrientes internacionales de comercio, inversión y capitales. Por su parte, los objetivos de desregulación y privatización se orientaban a reducir y redefinir los espacios ocupados por el Estado y las funciones económicas que este había venido ocupando.
Ciertas tendencias observadas en el decursar de los compromisos y esquemas de integración regional institucionalizados a partir de 1990 daban cuenta de esta nueva realidad política regional. Por ejemplo, la ALADI, que había establecido como objetivo final crear en forma gradual y progresiva, un mercado común latinoamericano, se hace más pragmática y muestra una amplia flexibilidad a partir de 1994, cuando su Consejo de Ministros aprueba el Protocolo Interpretativo del Artículo 44 del Tratado de Montevideo de 1980 (Asociación Latinoamericana de Integración, 1980). Según este, ahora se permitía a aquellos países miembros que habían otorgado preferencias a terceros países, no aplicar la cláusula de «nación más favorecida» y de ese modo no se veían obligados a extender las preferencias otorgadas a los otros miembros de ALADI. La ahora Comunidad Andina (CAN) en su VIII Consejo Presidencial, efectuado los días 9 y 10 de marzo de 1996, en Perú aprobó el Acta de Trujillo que es un Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino, Acuerdo de Cartagena, mediante el que se había creado la Comunidad Andina y el correspondiente Sistema Andino de Integración (Sistema de Información sobre Comercio Exterior, 1996). Teniendo como propósito fundamental la conformación de un mercado común entre los países andinos, se establecen objetivos graduales para constituir una zona de libre comercio, como base para configurar una unión aduanera que permita transitar hacia el fin propuesto en el largo plazo.
En efecto, esta mayor flexibilidad que ya se observaba incluso antes de su formalización jurídica, junto a las diferencias de intereses y la mayor prioridad que, de manera oficial, empiezan varios gobiernos andinos a otorgar a las relaciones con el resto del mundo, explica que en 1995 se logra una unión aduanera imperfecta (se aplicaba un Arancel Externo Común, con excepciones para Colombia, Ecuador y Venezuela; para Bolivia se establecieron condiciones especiales; mientras que en el caso de Perú sus condiciones empezaron a regir a partir de 1997). El Acta de Trujillo, que modifica el Acuerdo de Cartagena y lo flexibiliza, incorpora también otros objetivos como: desarrollo económico y social, desarrollo sostenible, lucha contra el narcotráfico, disminución de la vulnerabilidad externa y lograr una mejora en la posición de los países miembros en el contexto económico internacional, entre otros. En esta reunión de Truillo, se pospuso el logro de establecer el mercado común para el año 2005.
Respecto a la integración centroamericana, debe resaltarse que el 13 de diciembre de 1991 se crea el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) -como marco jurídico e institucional para renovar los compromisos hacia una integración regional- mediante el Protocolo de Tegucigalpa, que entró en vigencia el 23 de julio de 1992 (Sistema de la Integración Centroamericana, 1991). Incluyó cuatro subsistemas de integración: económica, social, ambiental y política. Este organismo lo integran Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y Belice. Panamá y Belice, a pesar de ser miembros plenos del SICA, no formaban parte del Subsistema de Integración Económica.5 Con posterioridad, se da una renovación sustancial al Tratado de 1960, a través del Protocolo de Guatemala, firmado en octubre de 1993, destinado a modernizar al Tratado General, para el establecimiento de una unión aduanera dentro de un espíritu también de amplia flexibilidad (Sistema de la Integración Centroamericana, 1993).
Por su parte, CARICOM, y a diferencia de lo ocurrido en los otros esfuerzos subregionales de integación regional, asume compromisos hacia una mayor convergencia y unidad, a partir de las recomendaciones contenidas en el famoso informe Time for Action, dado a conocer en 1992, el cual había sido encargado por los Jefes de Estado y Gobierno a la Comisión de las Indias Occidentales. Así, en el 2000, se procede en la XXI Conferencia Ordinaria de los Jefes de Estado y Gobierno de la Comunidad a modificar el Tratado de Chaguaramas -constitutivo de la CARICOM-, para incorporar a partir de ese momento objetivos más abarcadores que comprenderían la creación, a mediano y largo plazo, de un mercado y economía únicas del Caribe (Caribbean Single Market and Economy). Este tratado revisado preveía la necesidad de una fuerte coordinación macroeconómica entre sus miembros, para lograr el propósito de establecer un mercado único en una primera etapa y, posteriormente, transitar hacia la economía única. Además, consideraba aspectos como la coordinación y armonización de las políticas económicas, el establecimiento de regímenes comunes en diversas áreas del desarrollo económico y social, la libre movilidad de la fuerza de trabajo calificada y otros segmentos de la sociedad, el derecho de establecimiento de los nacionales de la CARICOM en cualquier país miembro, entre otros.
En los noventa, surge un nuevo esquema de integración económica subregional, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), creado el 26 de marzo de 1991 con la suscripción del Tratado de Asunción. Lo integran desde 1991-como Estados miembros fundadores- República Argentina, República Federativa de Brasil, República del Paraguay y República Oriental del Uruguay.6 El Tratado de Asunción contiene tres elementos estratégicos: su objetivo fundamental es la creación de un mercado común, considerando los instrumentos y mecanismos correspondientes; quedan explícitos los mecanismos para la administración del contenido del acuerdo; y se reconoce que los demás países miembros de la ALADI pueden incorporarse al MERCOSUR.
En un inicio, se generaron expectativas muy favorables con la conformación del MERCOSUR, sobre todo por la membresía al mismo de dos de las tres principales economías de la región. Se avizoraba la potencialidad de un aumento del comercio intrarregional, al destacarse la diversificada estructura productiva de Brasil y Argentina, el nivel de desarrollo alcanzado por algunos sectores manufactureros en dichas naciones, las potencialidades en términos de comercio agroindustrial del bloque a nivel mundial y las evidencias de posible consolidación a futuro de un denso comercio intrafirma a partir del aumento de los flujos de inversiones recíprocas.
Este optimismo inicial se reflejó, directamente, en una rápida aprobación de instrumentos de política comercial en el grupo (el Arancel Externo Común y otros mecanismos complementarios de política comercial común, así como algunos lineamientos de coordinación macroeconómica indispensables), los que fueron adoptados en la reunión del Consejo celebrada en Ouro Preto. De tal forma, quedaba establecida la Unión Aduanera a partir del 1 de enero de 1995, solo cuatro años después de firmado el Tratado de Asunción (MERCOSUR, 1991).
En diciembre de 1997, se firmó el Protocolo de Montevideo que tenía como objetivo eliminar las restricciones al comercio de servicios dentro del MERCOSUR, de forma gradual en un período de diez años. Sin embargo, como se verá más adelante, ese optimismo resultó, cuando menos, exagerado.
Desde su fundación, el tema del manejo de las enormes asimetrías económicas dentro del MERCOSUR -al incorporar a dos de las más grandes naciones de la región, pero también a dos pequeñas economías, Uruguay y Paraguay- fue recurrente en los análisis y proyecciones que se hacían respecto al futuro de este esquema integracionista.
A mediados de la década de 1990, se marca un nuevo hito en cuanto a la cooperación entre países de América Latina y el Caribe, al constituirse en 1994, en la ciudad de Cartagena de Indias (Colombia), la Asociación de Estados del Caribe (AEC). Según el Convenio, la Asociación de Estados del Caribe tiene el propósito de promover la consulta, cooperación y acción concertada en materia de comercio, transporte, turismo sustentable y desastres naturales, entre todos los países del Caribe.
La AEC está integrada por 25 Estados miembros (países independientes), doce de ellos del Caribe insular: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Jamaica, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago. Otros trece, pertenecen al Caribe continental: Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Surinam y Venezuela. Como miembros asociados, intervienen Anguila, Aruba, Antillas Holandesas, Islas Vírgenes Británicas, Islas Turcas y Caicos y la República Francesa en representación de: Guadalupe, Martinica y la Guayana Francesa.
Desde sus inicios, se previó una activa participación de actores sociales caribeños en las labores de la AEC y un equilibrio en la estructura institucional, de tal forma que los distintos subgrupos regionales que la conforman, estuvieran representados en los órganos de dirección y la gestión administrativa de la asociación. Por supuesto, desde sus orígenes, quedó claro que el logro de los amplios objetivos de cooperación del organismo implicaba desafíos políticos e institucionales relevantes, teniendo en cuenta la enorme heterogeneidad existente al interior del mosaico grancaribeño (en cuanto al tamaño económico, el nivel de desarrollo relativo, las estructuras productivas, los perfiles de inserción internacional y los diversos entornos culturales, entre otros), lo que conllevaba, necesariamente, a la posible emergencia de disparidad de intereses no siempre compatibles con el necesario consenso regional.
No obstante, en sus primeros años de existencia, la AEC insufló una importante dosis de optimismo a la alicaída concertación regional en tiempos de globalización neoliberal, sobre todo a partir de los esfuerzos realizados por consolidar el Gran Caribe como una zona de cooperación, lo que contribuiría a estimular y apoyar procesos de integración y desarrollo en la región, mediante el diseño e implementación de programas en áreas puntuales estratégicas: turismo sustentable, desastres naturales, transporte y comercio e inversiones.
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN Y COOPERACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EN LAS DOS PRIMERAS DÉCADAS DEL SIGLO XXI
El inicio del siglo xxi marcó un período histórico singular para la mayoría de las naciones de América Latina y el Caribe. Dos factores que se dieron casi de manera simultánea -fueron funcionales uno al otro- están en la base explicativa de esta singularidad:
Las consecuencias sociales negativas derivadas de más de una década de aplicación del conjunto de políticas económicas de corte neoliberal, en un contexto de acelerado proceso de globalización, provocaron la emergencia de un amplio y diverso movimiento contestatario en la región que, paulatinamente, se concretó en la llegada al poder de gobiernos progresistas y de izquierda en varias naciones latinoamericanas y caribeñas, los cuales prometían revertir el statu quo y avanzar con agendas de transformación económica e inclusion social.
Un escenario externo en cierta medida favorable para la mayoría de economías de la región que tenían un perfil productivo y de inserción internacional, basado en la producción y exportación de productos básicos (commodities). Esto permitía la acumulación de perceptibles niveles de superávits en cuenta corriente y de reservas internacionales, lo cual garantizaba un nivel no despreciable de recursos para financiar programas de desarrollo e inclusión social.
Obviamente, lo anterior tuvo un reflejo directo en las perspectivas y el accionar de la integración y cooperación regional. Como parte de la crítica al «pasado neoliberal», se sometieron a revisión las estrategias de insercion internacional y, consecuentemente a las experiencias de integración regional ensayadas, bajo la denominación general del «regionalismo abierto».
En términos generales, las críticas más comunes realizadas a principios de los 2000 a la integración en ALC, consideraban efectivamente que después de cuatro décadas de instancias y programas para avanzar en la conformación de espacios económicos integrados, los proyectos y esquemas en funcionamiento se caracterizaban por:
Un marcado sesgo «comercialista» de la dimensión económica de la integración, pues se marginaban los temas financieros, de coordinación macroeconómicas y de políticas sectoriales, que resultaban imprescindibles para la construcción de efectivos mercados comunes;
A pesar de ese marcado sesgo «comercialista» de la integración regional, no se había verificado un incremento notable del peso de los flujos de comercio caribeños e intralatinoamerianos dentro del comercio exterior total y, de hecho, -con la excepción quizás de la integración centroamericana- en todos los esquemas de integración, la ponderación de los intercambios con socios extrarregionales era mucho más importante -y a veces creciente- que las transacciones comerciales entre los países miembros de la agrupación.
Independientemente de declaraciones retóricas y la incorporación de objetivos, vinculados al desarrollo social en los documentos oficiales, se le había otorgado muy poca atención a la dimensión social de la integración.
La ausencia de normas e instituciones de verdadero alcance supranacional, junto a una escasa voluntad política, estaban en la base del incumplimiento recurrente y la posposición de los acuerdos, instrumentos y metas de la integración adoptados, por parte de los diferentes gobiernos nacionales.
La poca participación efectiva de la sociedad civil y organizaciones sociales (sindicales, de empresarios, académicos, jóvenes, pueblos originarios, y demás) en el diseño, implementación y evaluación de los programas y mecanismos de integración regional, lo que denotaba ausencia de prácticas participativas que resultan imprescindibles para la sostenibilidad y viabilidad de la integración.
La persistencia y, en ocasiones, el crecimiento de las asimetrías entre los distintos países miembros de los esquemas de integración. Esto denotaba poca efectividad de los instrumentos de trato especial y diferenciado, lo que generó una distribución inequitativa de los costos y beneficios de la integración.
La debilidad de los mecanismos de solución de controversias.
La creciente participación de varios países de la región en negociaciones y tratados de libre comercio con países extrarregionales que erosionaban el esfuerzo de integración regional, al incorporar disciplinas y compromisos más amplios y profundos que los recogidos en los acuerdos intrarregionales.
En este contexto comienza en la región un proceso paulatino de revisión y actualización de los diferentes esquemas y proyectos de integración regional existentes, al tiempo que surgen otros nuevos -la Unión de Naciones Sudamericnas (UNASUR), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), en abril de 2011 se crea la Alianza del Pacífico y en diciembre de 2011 se constituye la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)- que intentaban superar varias de las limitaciones anteriores, o al menos, transitar por nuevas vías hacia una integración y cooperación de nuevo tipo para Latinoamérica y el Caribe.
A partir del año 2002, en la ALADI se anuncia el propósito de revitalizar y fortalecer la Asociación y para ello se lanza la iniciativa de conformar -en un horizonte temporal no determinado- un espacio de libre comercio (ELC) que, todavía en el 2020, dieciocho años después de aprobado, no muestra progreso significativo alguno. En el caso de la Comunidad Andina se avanza a principios de la década anterior en temas migratorios con la creación del Pasaporte Andino (adoptado a partir de la Decisión 504 del Consejo Presidencial Andino, de junio de 2001) que facilita el libre tránsito de personas. Adicionalmente, la Comunidad Andina concibe programas y acciones de cooperación económica y social, sin embargo, las diferencias políticas marcadas al interior de la comunidad, llevaron a la negociación de Tratados de Libre Comercio bilaterales con Estados Unidos, por parte de Colombia y Perú, lo que erosionó la normatividad y las instituciones andinas. Ello determinó la retirada de Venezuela de la CAN en 2006, lo que asestó un duro golpe a ese esquema integracionista dado el importante peso económico y comercial de este país dentro de la agrupación. Adicionalmente, aunque los países de la CAN asumieron el compromiso de establecer un mercado común, a más tardar en el año 2005, este propósito tampoco se ha logrado quince años después de la fecha límite de implementación.
Por su parte, MERCOSUR, a pesar de mostrar desarrollos positivos durante la década pasada que se expresaron en el establecimiento del Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) para apoyar, entre otros, la superación de las asimetrías existentes dentro del esquema y la incorporación de estrategias para la integración productiva y social, todavía es una unión aduanera imperfecta; y a la altura del año 2020 no se ha establecido plenamente ni la zona de libre comercio (ZLC) ni el arancel externo común que se aplica a las importaciones provenientes de terceros países. Actualmente, MERCOSUR está, además, en un evidente estancamiento ante las marcadas diferencias políticas existentes entre los gobiernos de Brasil y Argentina, y las críticas de varios sectores económicos y sociales, por la forma en que se concluyó recientemente la negociación de su acuerdo de asociación económica -el cual incluye un acuerdo de libre comercio- con la Unión Europea.
Mención aparte merecen los avances que han tenido lugar, en estos últimos años, en la integración centroamericana y la Comunidad del Caribe. Aunque hay evidentes deficiencias y retrasos en el cumplimiento de las metas, por factores tanto internos como externos a estos esquemas subregionales, se ha observado, al menos, que no ha habido retrocesos significativos en lo alcanzado y, en ciertas áreas, se registraron avances perceptibles como:
CARICOM continúa reiterando su propósito de constituir el Mercado y la Economía Única, aunque con posposiciones de fechas para el cumplimiento de las metas, pero adoptando instrumentos jurídicos comunes con vistas a la homologación normativa.
El Sistema de Integración Económica Centroamericano logró negociar de manera conjunta las posiciones centrales de los acuerdos de libre comercio firmados con los Estados Unidos y con la Unión Europea; y reconoció que ante la profundidad y la elevada certidumbre jurídica de estos, debía fortalecerse la integración subregional para evitar una erosión de los compromisos.
De acuerdo a análisis realizados por la CEPAL, en el caso centroamericano se verifica la conformación de ciertas cadenas regionales de valor, lo que está en la base del relativamente elevado nivel del comercio intracentroamericano que exhibe la subregión.
Al final de la segunda década del siglo xxi queda claro que las crónicas limitaciones que exhibe el proceso de integración entre las naciones de América Latina y el Caribe se relacionan claramente con la práctica inexistencia de una efectiva integración productiva entre los países de nuestra región. Según la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (2017), «los dos grandes déficits del regionalismo latinoamericano son la falta de comercio complementario y la falta de cadenas regionales de producción» (p. 5). Adicionalmente, en América Latina y el Caribe hoy están en vigor no menos de 33 Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP) que configuran un mosaico relativamente pequeño, cada uno con su propio conjunto de reglas de origen, lo cual no permite a la región cosechar los beneficios del importante trabajo ya realizado. Actualmente, alrededor del 80 % del comercio se encuentra bajo régimen de preferencias, de modo que, en ese sentido, América Latina y el Caribe exhiben importantes avances en términos del libre comercio. Sin embargo, en la práctica, el comercio se ve asfixiado por la complejidad y las inconsistencias entre los diferentes ACP, así como por algunas brechas importantes (Banco Interamericano de Desarrollo, 2018).
La perspectiva de reforzar la integración económica a nivel regional pudiera parecer contradictoria o equívoca en el actual contexto, cuando algunas economías industrializadas parecieran avanzar en la dirección opuesta y las percepciones proteccionistas y aislacionistas intentan consolidarse, también al interior de América Latina y el Caribe. Sin embargo, los efectos de la liberalización del comercio y la integración económica pueden ser, en cierto sentido, diferentes en las economías en desarrollo en comparación con sus contrapartes más ricas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2018). Además, en un escenario en que la demanda externa «extrarregional» se estanca y todo indica que cuando pueda crecer lo hará a ritmos modestos y con riesgos de reversión, así como de exacerbado proteccionismo, el impulso a la demanda interna «regional» se constituye en expediente válido para crecer económicamente en un entorno internacional incierto. De todas formas, los gobiernos y las instituciones regionales deberían tener presente que se requiere instrumentar mecanismos de apoyo estructural y compensación a favor de los perdedores potenciales de un proceso -necesario hoy como nunca- de integración más profunda.
Como advierte el Banco Interamericano de Desarrollo (2018), un mundo más proteccionista y donde tendencias «aislacionistas» se impongan tendrá graves impactos en las pequeñas economías abiertas de la región latinoamericana. Una integración más profunda es útil para América Latina y el Caribe en cualquier escenario, pero sería particularmente beneficiosa si se materializara este escenario más negativo. Ningún momento ha sido más importante que el presente para adoptar iniciativas osadas en aras de una verdadera integración comercial.
No obstante, cuando se realiza un balance de la situación que hoy muestran los procesos o esquemas de integración económica en nuestra región, queda claro que el esfuerzo por delante es descomunal. En efecto, el estado de los procesos integracionistas deja mucho que desear.
En general, la dinámica la integración regional -compleja, contradictoria y hoy enfrentada a significativos retos- presenta actualmente un balance nada alentador cuando se toman en cuenta algunos de los indicadores de referencia para medir el alcance y profundidad de la integración en su dimensión económica:
El nivel del comercio intrarregional de ALC es bajo y con una tendencia crónica a su reducción en tiempos de desaceleración/recesión en los países latinoamericanos y caribeños. Es más, el comercio intrarregional se desplomó y cayó más que las exportaciones totales al resto del mundo entre 2014 y 2019. Esto pone de relieve un comportamiento fuertemente procíclico del comercio intrarregional (el comercio entre los países centroamericanos se exceptúa de este patrón).
En ALC hay grandes limitaciones en términos de «facilitación del comercio» entre las economías de la región. Pese a que América Latina y el Caribe presenta mejores resultados que otras áreas en desarrollo, la región enfrenta serias restricciones para reducir los costos no arancelarios y el tiempo requerido para las operaciones de comercio exterior, los que son incluso mayores cuando se trata del comercio intra-regional.
La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), habiendo contribuido a la formación de una amplia red de acuerdos de liberalización arancelaria bilateral o subregional que suman más de setenta suscritos y vigentes, se enfrenta actualmente a un complejo panorama caracterizado por las dificultades para el logro de la convergencia de esos acuerdos, la profundización de los vínculos comerciales entre sus miembros, y la conformación de un Espacio de Libre Comercio (ELC) entre las naciones que hacen parte de la asociación.
El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se enfrenta a importantes diferencias entre sus miembros. El comercio intrabloque ha seguido manifestando crónicos problemas, gravitando, esencialmente, dos contradicciones fundamentales:
Las fricciones comerciales recurrentes entre Argentina y Brasil que han llevado a acusaciones recíprocas de violación de los acuerdos y de prácticas proteccionistas.
Los continuados cuestionamientos de los países más pequeños (Uruguay y Paraguay) respecto a las asimetrías y a que los beneficios del proyecto de integración se han concentrado, en lo fundamental, en los sectores empresariales dominantes de los dos socios mayores. MERCOSUR se encuentra en una encrucijada y tiene, a corto plazo, que lograr un consenso mínimo entre sus miembros que permita tomar urgentes decisiones con vistas a revitalizar el comercio intrabloque, concluir la disputa que separa a Argentina con el resto de los miembros por la negociación del Tratado de Asociación con la Unión Europea, consensuar la relación con China y la posibilidad de negociar conjuntamente con el gigante asiático, y definir institucionalmente su relación con la Alianza del Pacífico.
La Comunidad Andina -a pesar de que no se han verificado los pronósticos más adversos de los últimos tiempos con relación a su futuro- sobrevive en medio de crecientes síntomas de irrelevancia institucional, sobre todo para algunos de los principales actores económicos y políticos de sus estados miembros. No obstante, los intentos recurrentes por lograr cierto fortalecimiento en distintos ámbitos de este mecanismo y la disminución de tensiones entre los Estados miembros observada en los últimos años, la realidad es que la densidad comercial del acuerdo se ha visto en extremo afectado desde la salida de Venezuela, que constituía el comprador por excelencia de la subregión y soporte fundamental de los niveles de comercio intra-CAN.
En el caso de la Comunidad del Caribe (CARICOM), se ha continuado transitando por un complejo proceso de redefinición de su estructura institucional. En la disyuntiva de un escenario internacional complejo, los países de la CARICOM se han visto enfrentados a la necesidad de reexaminar el conjunto de sus políticas, incluidas aquellas referidas al papel que debe jugar la integración. Entre las cuestiones de mayor interés examinadas por la CARICOM en años recientes, está la reflexión acerca de la necesidad de impulsar una genuina política exterior común ante los cambios geopolíticos y geoeconómicos que vienen ocurriendo a nivel mundial y concretar la consolidación del postergado mercado y economía únicas (Caribbean Single Market and Economy).
Por su parte, el ALBA-TCP, a pesar de las enormes expectativas que generó, así como la sistemática incorporación de nuevos miembros hasta diciembre de 2014 y sus particulares principios en términos de flexibilidad, tratamiento de las asimetrías, la prioridad otorgada a la dimensión humana del desarrollo y la cooperación técnica y financiera que fue capaz de proporcionar, se enfrenta actualmente a serios problemas que pudieran conducirla a su virtual estancamiento. Esta situación es resultado, en esencia, de las grandes dificultades económicas que viene confrontando la República Bolivariana de Venezuela; las enormes disparidades en términos económicos, sociales, y de modelos de desarrollo entre sus miembros; la poca efectividad de los mecanismos ensayados para lograr una mayor interacción comercial y productiva entre sus integrantes; y las limitaciones en términos institucionales que han caracterizado desde sus inicios a este singular proyecto de cooperación e integración económica.
La UNASUR se encuentra actualmente en pleno proceso de disolución a partir del abandono de ocho de sus doce miembros como resultado del predominio existente de gobiernos de derecha que han cuestionado radicalmente los esfuerzos de integración y cooperación alternativos, que experimentó la región sudamericana en la década precedente. Por su parte, la CELAC, que tantas expectativas positivas había generado desde su creación en diciembre de 2011, sobre todo como interlocutor por excelencia de toda nuestra región frente a sus principales contrapartes extrarregionales, languidece desde hace cuatro años, como expresión de las agudas diferencias políticas dentro de la región, que impiden la adopción de acuerdos consensuados entre representantes de los gobiernos de sus 33 países miembros.
En este balance general sobre el estado de los procesos de integración económica en ALC conviene resaltar las particularidades del caso centroamericano que constituye -a pesar de los agudos problemas de naturaleza política y social que enfrenta actualmente el SICA- una excepción en cuanto a la elevada densidad de los vínculos económico-productivos intra-subregionales. También resulta necesario hacer referencia a la dinámica del más reciente esquema de integración económica que aparece en nuestra región: la Alianza del Pacífico.
Tampoco esta Alianza deja de tener desafíos importantes para el futuro. El primero de ellos se refiere al muy bajo nivel de comercio intra-alianza, en tanto los principales socios comerciales de cada uno de sus miembros son potencias extrarregionales. En segundo lugar, y vinculado a lo anterior, está el reto de lograr una mayor interacción económica entre sus miembros, cuando cada uno de ellos tiene en vigor acuerdos de libre comercio de «última generación» con las principales potencias económicas y comerciales del mundo, los que constituyen el sustento normativo de los flujos dominantes de comercio e inversiones recíprocos que los miembros mantienen con socios extrarregionales. Otro tema relevante para la mayoría de los miembros del grupo es cómo diversificar su estructura exportadora de bienes y servicios, logrando un incremento de la calidad y del contenido tecnológico de los rubros exportables. Por último, la agrupación tiene que consensuar cómo articular sus intereses con cada uno de los 42 países que hoy ostentan, en ella, la categoría de observadores.
De todas formas, la incertidumbre y el probable entorno negativo para el sistema multilateral de comercio y los tratados comerciales globales se suma a los motivos por los que los países deben pasar a la acción en la agenda de integración regional. Independientemente del escenario económico y comercial predominante, la región solo puede ganar con un mercado interno más fuerte, más eficiente y plenamente integrado. Los beneficios de una mayor integración en relación con el statu quo son todavía más evidentes en un escenario más extremo de fricciones comerciales y de crisis económica agudizada por la pandemia de la COVID-19, en el que las exportaciones de la región incluso disminuyen.
Obviamente los acuerdos de integración regional no son una panacea para solucionar todos los problemas de crecimiento de la región, ni tampoco son una póliza de seguro total contra el aumento de trabas comerciales globales y la recesión económica global. Sin embargo, una mejor integración regional puede ofrecer beneficios tangibles (sobre todo en escenarios más extremos), con costos moderados (Banco Interamericano de Desarrollo, 2018).
CONSIDERACIONES FINALES
En un escenario externo enormemente adverso, en que la demanda externa «extrarregional» retrocede de manera marcada, como producto de la crisis económica global y el exacerbado proteccionismo y aislacionismo imperante, el impulso a la demanda interna regional latinoamericana y caribeña se constituye en expediente válido para crecer económicamente en un entorno internacional incierto.
Cuando se realiza un balance de la situación que hoy muestran los procesos o esquemas de integración económica en nuestra región, queda claro que el esfuerzo por delante es descomunal. La integración de América Latina y el Caribe, tan difícil, postergada y, a veces, con más retórica que realidades, necesita trascender y articular visiones subregionales diferentes que obligatoriamente, tienen que coexistir en un continente en extremo plural y diverso. En definitiva, una verdadera vocación y voluntad política de integración regional requiere la aceptación de proyectos nacionales de desarrollo y de inserción comercial e internacional que son distintos, aunque todos consecuencia de la libre elección de gobiernos legítimos, reconocidos internacionalmente.
En este sentido, el replanteo de la estrategia de integración económica regional en América Latina y el Caribe también tiene que considerar las importantes asimetrías productivas y comerciales existentes entre los países de nuestra región. Desde el regionalismo latinoamericano y caribeño, es necesario tener en cuenta la asimetría comercial entre una Sudamérica que comercia más con China, así como un bloque conformado por México y Centroamérica (junto a algunos países caribeños) que aún concentra su comercio con los Estados Unidos y, en menor medida, con Europa. Igualmente deben reconocerse patrones productivos y de especialización internacional diferenciados: mientras Sudamérica todavía basa su inserción comercial externa, esencialmente, en la exportación de productos básicos, México y Centroamérica exportan en lo fundamental manufacturas, en tanto los países caribeños son -en general- exportadores netos de servicios. Sobre este punto, hay necesidad de avanzar hacia una integración flexible que contemple los intereses de estas asimetrías entre los países latinoamericanos y caribeños, y que sirva de plataforma para pensar modelos de relacionamiento Sur-Norte. Por esto, lo importante y estratégico es construir la integración sobre los denominadores comunes, sobre las agendas positivas, colocando el énfasis en aquellas cuestiones que unen los gobiernos y sociedades latinoamericnas y caribeñas, y que son indudablemente beneficiosas para nuestras naciones y pueblos.
Por supuesto que los acuerdos de integración regional no solucionan todos los problemas de crecimiento y desarrollo de la región, ni tampoco evitarían los efectos adversos derivados del aumento del proteccionismo comercial ni de la recesión económica global, pero Latinoamérica y el Caribe solo pueden ganar con un mercado interno regional más fuerte, más eficiente y plenamente integrado.
