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Introducción
El desenvolvimiento histórico de Cuba, en los últimos dos siglos y algo más (siglos xix, xx y xxi), ha estado singularizado por cambios vertiginosos e interesantes, que han impregnado la vida de nuestro país de una serie de matices y experiencias vividas en lo social, político, económico, jurídico y cultural, en general, que no hacen sino reforzar la riqueza y peculiaridad del proceso de formación, desarrollo y subsistencia de la nación cubana. Todo ese proceso de vida ha tenido su lógico reflejo en los distintos planos que ha abarcado el desenvolvimiento de la sociedad cubana; y el derecho no ha escapado a la fuerza de los acontecimientos, ni al influjo de los diversos momentos por los que ha pasado la historia de Cuba dentro de ese espacio temporal que señalábamos al inicio.
El derecho administrativo cubano, y con él todo el universo de las instituciones jurídicas que alcanza, ha marchado también con el desarrollo de nuestra sociedad -no podría ser de otro modo-; y cada una de las diferentes etapas históricas que ha vivido nuestro país ha determinado una manera de ser y de asumir dicha rama jurídica. Si algo ha acompañado al derecho administrativo cubano, desde el siglo xix hasta los días actuales, ha sido la riqueza de las condiciones objetivas y subjetivas sobre las que ha tenido que desenvolverse. Períodos diversos, y hasta contradictorios entre sí en su esencia y contenido, han abonado el proceso de vida del derecho administrativo cubano, en una línea evolutiva interesante, cuyo saldo fundamental -a nuestro entender- ha sido el de propiciar y cimentar la conciencia del valor de lo histórico como base de ese proceso, al punto de que la aprehensión consecuente y coherente de dicha marcha debe pasar, ineludiblemente, por asumir que nuestro derecho administrativo y las instituciones jurídicas que encierra son un producto esencialmente histórico, los cuales resultan condicionados y arrastrados por una realidad social determinada, de la que vienen a ser, a su vez, expresión. Por lo tanto, espacio, tiempo y realidad constituyen los componentes de base de la amalgama de la que se forman las partes y los engranajes que sostienen esa pieza de ingeniería jurídica que es el sistema de derecho administrativo.
Lo dicho hasta aquí, en nuestra visión, debe ser una premisa que opere como advertencia inicial a los efectos de adentrarnos hoy en cualquier tópico relativo al derecho administrativo cubano, pues en ello radica la clave general para su adecuada compresión, tanto en su perspectiva pasada como en su manifestación actual. De ahí que tal advertencia, siempre que recurramos a ella, no nos parecerá reiterativa, sino todo lo contrario: debe ser el pórtico necesario en toda empresa de este tipo. Apreciación que se nos refuerza si tomamos en consideración que lo que ha acontecido y acontece en nuestra rama jurídica administrativa, especialmente en los últimos cincuenta años, resulta prácticamente desconocido más allá del espacio físico del territorio nacional e, incluso -forzoso es reconocerlo y vaya en esto un inevitable lamento-, dentro de la propia realidad patria.
Siempre hemos estado inclinados a pensar que es en el espacio señalado por el derecho administrativo donde se puede percibir -desde el prisma jurídico, obviamente- al ser humano en su completa y real dimensión como eje central de la mecánica social. No se olvide que el hombre representa, a su vez, entidad individual y ser social, y que en su existencia y desarrollo pleno como ser humano deben marchar en armonía su naturaleza como individuo y su naturaleza social. El derecho administrativo -en cuanto regulador de la organización y el funcionamiento de la administración pública y del ejercicio de la función administrativa- constituye el plano donde esas dos dimensiones del hombre (la individual y la social) pueden apreciarse de manera palpable y clara, en y desde la dinámica de relaciones sociales que dicha rama tutela jurídicamente, en un proceso de interacción de ambas perspectivas, no en enfrentamiento sino en complementación: por un lado está la administración pública como la estructura del grupo social políticamente organizado, encargada de actuar a los fines de garantizar la satisfacción del interés público -general, común, colectivo, no viene ahora al caso la precisión terminológica-, de lo cual depende la subsistencia y marcha de ese grupo social en cuanto tal; y, del otro lado, el administrado o ciudadano -cualificación del individuo-, alcanzado directamente como integrante de la comunidad por el funcionamiento de la administración pública -e involucrado también en él-, pero significando, asimismo, que esa comunidad no está compuesta, así no más, por una sumatoria de individuos, sino por la coexistencia, integración e interacción de estos en ese marco dinámico, con la premisa de dejar a salvo su espacio vital como individuo, cuya realización es indispensable respetar y garantizar igualmente. Sin dudas, desde esa vinculación entre la administración pública y los administrados (ciudadanos) al amparo de la función administrativa, se hace posible calar mejor la dinámica funcional hombre-sociedad, poder público-libertad individual, intereses públicos-intereses privados (individuales); pues en ella opera la realización del interés público (arista social), pero con la impostergable exigencia de no desproteger y desconocer la esfera de libertad individual de los administrados (arista individual). El derecho administrativo es, pues, el campo jurídico por excelencia donde debe conciliarse, en la operatividad, la actuación de intereses públicos (poder público) con la observancia de los derechos y las libertades propios del individuo -del hombre, como unidad básica de la sociedad- para, por ese medio, proveer verdaderamente a la buena marcha del grupo social y dar respuesta adecuada a sus requerimientos vitales en cuanto tal.
Esta reflexión resulta punto de partida para entender que las diversas técnicas de actuación -en lo sustancial y en lo formal- a las que se recurran en el desenvolvimiento de la función administrativa, deben tender a garantizar la coherencia en la correlación impostergable entre el ejercicio del poder público -y la consecución del interés público- y el respeto a los derechos individuales, y a la esfera de libertad de los administrados (ciudadanos).
Evolución histórica del derecho administrativo en Cuba
Seguir el tracto histórico del derecho administrativo en Cuba no es otra cosa que seguir, desde un prisma más individualizado, una parte del desenvolvimiento del derecho público, del Estado, la política y la sociedad desde el siglo xix hasta hoy en esta tierra antillana. El itinerario de vida de subsistema jurídico aquí se revela muy interesante y variado en matices; porque así ha sido el desarrollo de la nación cubana en los últimos doscientos años. Cuba ha vivido diversas etapas históricas, con marcadas diferencias entre sí, y muy intensas y ricas en acontecimientos, dejando cada uno de ellos su impronta en el quehacer jurídico-administrativo. Por lo tanto, juntando todos esos períodos -no en mera sumatoria, sino en unidad-, considerándolos en su totalidad y sin perder la noción de sus individualidades y lo que cada uno ha representado, podemos intentar marchar por ese laberinto de realidad, ideas políticas, ideas científicas, normas y fallos, que han sustanciado el tráfico jurídico administrativo cubano, y captarlo en su perspectiva histórica más cercana a la realidad.
A los efectos de unas líneas de este tipo hay que señalar que debe dividirse la historia de nuestro país, tomando como punto inicial el siglo xix, por lo que esa centuria vino a significar para la conformación del derecho administrativo, tanto en los países que así lo acogieron, como Cuba en particular, en cuatro grandes períodos, pues cada uno de ellos -por las especificidades que ha presentado- ha planteado un momento de ruptura con lo que se había vivido en la etapa anterior y ha determinado características propias en la organización y la actuación administrativas en Cuba. Sin embargo, debe reconocerse que, en su gran mayoría, esos períodos no se comportan linealmente en su interior, sino que, a su vez, encierran diversos momentos y matices en la realidad histórica vivida, que también muestran sus singularidades en relación con el funcionamiento administrativo del país.
Partiendo de esas consideraciones, podemos referir esa división temporal aludida de la siguiente manera:
etapa colonial (hasta 1898);
etapa de la primera ocupación militar norteamericana (desde enero de 1899 hasta mayo de 1902);
etapa republicana prerrevolucionaria (de mayo de 1902 hasta diciembre de 1858); y
etapa revolucionaria (desde el triunfo de la Revolución cubana en enero de 1959 hasta la actualidad).
El régimen jurídico administrativo moderno sentó sus bases en Cuba de la mano del régimen jurídico administrativo español, pues hasta finales del siglo xix (1898) el archipiélago cubano constituyó una colonia de España, con estatus de provincia o territorio de Ultramar. En cuanto tal, «la siempre fiel Isla de Cuba» estaba integrada dentro del territorio español, bajo soberanía española, y respondía al diseño político-jurídico trazado desde Madrid donde se hacía valer un estatus jurídico especial que respondía a los intereses metropolitanos en la Isla; por ello, no puede decirse que Cuba seguía paso a paso la suerte que se vivía en España. Toda esa dependencia colonial determinó las características de la organización y el funcionamiento de la administración pública cubana en el período.
Este es un dato importante a tomar en cuenta cuando se quiere trazar la línea evolutiva de alguna cuestión del derecho público patrio, especialmente en lo que atañe a nuestro derecho administrativo y al derecho procesal administrativo, pues sus bases históricas iniciales, para nosotros, se encuentran en el régimen jurídico-administrativo español de aquel período -con sus influencias externas (especialmente francesa) y su desarrollo propio-, lo que ha determinado nuestra adscripción a un modelo de régimen jurídico-administrativo que nos ha llegado hasta hoy, salvando la consecuente evolución que este ha tenido a lo largo del siglo xx y lo que va del xxi.
De esta etapa bajo dominio colonial español, imposible -como las otras- de resumir en breves líneas, en sede de derecho administrativo, nos quedaron varios elementos que van a formar parte de las bases históricas de un modelo de ordenación de la administración pública que se traduce, precisamente, en la configuración de un derecho administrativo con el sentido con el que comenzó a practicarse -salvando las singularidades que concurrieron- por Francia y otros países, donde resalta el caso español, los cuales recibieron su influencia primigenia al respecto en ese etapa decimonónica.
En esta etapa aparece tempranamente la enseñanza del derecho administrativo en Cuba, de acuerdo con el primer plan de estudios que vino con la modernización de la enseñanza del derecho, en la recién secularizada Universidad de La Habana y su Facultad de Jurisprudencia. A su primer catedrático, José María Morilla se deberá la primera obra de derecho administrativo en Cuba: Breve tratado de derecho administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba (Tipográfica de Don Vicente de Torres, Habana, 1847). Tanto esa enseñanza, como dicha obra, fueron las iniciales expresiones docente y científica del derecho administrativo en Cuba (Lancís y Sánchez, 1950, pp. 167 y ss.; Matilla Correa, 2011b); pero también, propiamente consideradas, en América Latina, dato este último que ha pasado inadvertido para la comunidad iusadministrativista iberoamericana (Matilla Correa, 2011b ).
Otros profesores seguirían la senda abierta por Morilla luego de que en 1857, por Real Orden de 5 de agosto, se aprobara la permuta de cátedras entre José María Morilla y José Domingo Guerrero, por lo que el primero pasó a ocupar entonces la cátedra de Economía Política y Derecho Mercantil y el segundo, la de Derecho Administrativo y Público Español y de Indias. Así, luego de Guerrero, vendrían a relacionarse con la enseñanza del derecho administrativo -que ya había dejado de ser asignatura independiente y se había unido con la enseñanza del derecho político-, interinamente o como titulares, por ese orden, José Ramírez Ovando, José Antonio Galarraga, Francisco Campos y Riverol y, ya en las postrimerías mismas del siglo xix, Antonio Govín y Torres.
También en esta época ven la luz otras obras generales del derecho administrativo escritas en Cuba, y que conforman el bloque bibliográfico principal de este momento del desarrollo científico de dicha rama jurídica en nuestro país: José María Morilla, Tratado de derecho administrativo español (tomos I y II), y Sobre la administración de la Isla de Cuba (2.da edición aumentada con arreglo a las últimas disposiciones, Imprenta de la Viuda de Barcina y Comp., Habana, 1865); José Domingo Guerrero, Programa de las materias correspondientes a la asignatura de derecho político y administrativo español (Real Universidad de La Habana, La Habana, s. a.); Antonio Govín y Torres, Elementos teórico-prácticos del derecho administrativo vigente en Cuba (La Habana, tomo I, 1882 y tomos II y III, 1883); Francisco Moreno, La administración y sus procedimientos (Imprenta de El Eco Militar, Habana, 1886) y Antonio Govín y Torres, Apéndice a los elementos teórico-prácticos de derecho administrativo (Editor M. Alorca, Librería «La Enciclopedia», Habana, 1887).
Hacia los últimos tres lustros del siglo xix se harán extensivas a Cuba por parte de España un grupo importante de normas jurídico-administrativas que van a pasar a conformar un núcleo importante de la ordenación de la actividad administrativa cubana, y a alcanzar una larga vigencia dentro del ordenamiento positivo cubano -junto con alguna otra que venía en su vigencia de una etapa anterior como la norma sobre expropiación forzosa hecha extensiva en la década de 1840-: aguas, minas, puertos, procedimiento administrativo y la muy importante ley de lo contencioso-administrativo (Ley Santamaría de Paredes) pueden mencionarse entre esos hitos normativos.
Con el cese del dominio español y el inicio de lo que se ha dado en llamar en la historiografía patria la «Primera intervención norteamericana» (1899-1902), Cuba quedó sujeta a un gobernador militar estadounidense mientras no se efectuara su constitución como Estado independiente. Fácil es imaginar que sobrevendrían cambios estructurales, que afectaron sobre todo la organización de los poderes públicos, y donde buena parte de la normativa de factura española relacionada con la actividad administrativa mantuvo su vigencia, aunque con las adecuaciones correspondientes a la nueva realidad socio-política cubana, y también surgieron otras al calor de esa nueva realidad. En este orden resaltan cambios en materia sanitaria, en la enseñanza -a través de los llamados «Plan Lanuza» y «Plan Varona», con interesantes transformaciones en la enseñanza del Derecho Administrativo-, en los ferrocarriles y otros aspectos de interés.
En materia procesal, alcanzando lo procesal administrativo, se dieron cambios visibles con la creación en 1899 del Tribunal Supremo de Cuba y la emisión de algunas órdenes militares que afectaron ese orden. En ello identificamos las bases iniciales del modelo judicialista y de unidad de jurisdicción, que ha primado en nuestro país hasta los días actuales en cuanto a la organización y el funcionamiento del contencioso-administrativo. Para ese tiempo, a pesar de esos cambios de organización jurisdiccional, el contencioso-administrativo cubano continuaba ordenado sobre la base de la ley española que había entrado en vigor en este territorio a finales de 1888, y que tendría un largo reinado en Cuba (Matilla Correa, 2011a.).
En 1902, finalmente, los cubanos pueden contar con sumarse al concierto de naciones constituidas en Estado bajo los auspicios de una Constitución de tardío aliento liberal (Constitución de 1901), dando inicio así a la marcha republicana del país. A partir de ese momento se abre una etapa interesante e intensa para la vida cubana y, por supuesto, para la de la administración pública y su régimen jurídico. En un primer momento aparecen normas como la ley de municipios, la del poder ejecutivo, la del servicio civil, y -sin ser este un tiempo de mucha profusión normativa- otras disposiciones normativas que, con mayor o menor rango, se van a ir incorporando al complejo orden positivo regular de la administración pública cubana.
En este primer tiempo del siglo xx, las figuras más prominentes del derecho administrativo cubano han de ser Antonio Govín y Torres, quien dejará la enseñanza universitaria a finales del primer lustro del siglo para ir al Tribunal Supremo, y Enrique Hernández Cataya, quien sustituirá a aquel en esta y se mantendrá en ella por varios lustros. A las que debe sumarse la del primer gran maestro del municipalismo cubano y, para esa época, titular de la cátedra de Gobierno Municipal e Historia de las Instituciones Locales, Francisco Carrera Jústiz.
A Govín y Torres, en este nuevo momento, se deben unos Elementos de derecho administrativo (tomos I y II, Imprenta Avisador Comercial, Habana, 1903-1904 -con una segunda edición como tomo I, parte I, en 1910 y tomo II, en 1914, donde el tomo I y el tomo II de la segunda edición de los Elementos de derecho administrativos corresponden al contenido del tomo I de esa obra en su primera edición-). Esta obra, a nivel de sistematización general, significa la superación del método exegético o legalista que había primado en las obras del siglo xix y la incorporación del método jurídico que venía ocupando espacios importantes en el derecho administrativo de la época por influencia alemana e italiana, fundamentalmente. Y aunque Hernández Cartaya no dejó una obra general escrita propiamente, sus lecciones de clase sirvieron de base al Tratado de derecho administrativo (2 tomos), cuya primera edición, publicada en 1918, apareció como una coautoría de José A. Mestre y Eduardo R. Núñez y Núñez, y a partir de la segunda edición el texto se editó solo bajo la autoría de Núñez y Núñez, alcanzando una 13.era edición, en 1926.1
En la década de 1920 aparecen ya como profesores auxiliares Julián Modesto Ruiz y Gómez y Rafael Santos Jiménez y Fernández, quienes para la década de 1930, con la salida de Hernández Cartaya de la Universidad, ocuparán las posiciones de profesores titulares de Derecho Adminitrativo I y Derecho Administrativo II, respectivamente, en la Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Público de la Universidad de La Habana. Además, también se va dando a conocer Antonio Lancís y Sánchez, quien más adelante sería auxiliar de la cátedra de Derecho Administrativo II y titular de Derecho Electoral en la propia casa de altos estudios.
Las transformaciones que hubo de vivir Cuba en la convulsa década de 1930 concluyeron con la elaboración de la Constitución de 1940, considerada una de las más avanzadas de su tiempo, y por la que se trastocaban los fundamentos constitucionales del Estado cubano hacia un sentido más intervencionista y social, en contraste con la liberal e individualista Carta Magna de 1901. La Constitución de 1940 vería interrumpida su vigencia por los Estatutos Constitucionales de 1952, derivados del golpe militar de Fulgencio Batista y Zaldívar, que serían una adecuación a los intereses derivados de esa asonada golpista del texto constitucional de 1940, texto fundamental este último, que luego sería retomado cuando el tirano Batista tenía ya garantizado a su favor el juego de los intereses políticos.
Para el tiempo que comenzaba a correr desde la década de 1930 en adelante, y hasta la llegada del triunfo revolucionario de 1959, continuó evolucionando el orden jurídico-administrativo según el ritmo del nuevo contexto que iba animando las concepciones entorno al universo ordenador de la Administración Pública. Aparecían nuevas realidades administrativas que era necesario regular, se adecuaban otras normas de las existentes, y la jurisprudencia desplegaba con intensidad su labor, a la luz de una retocada en detalles y cada vez devenida antigua ley de lo contencioso-administrativo, de factura finisecular decimonónica española.
Desde nuestro punto de vista, ese será el tiempo de mayor desarrollo científico del derecho administrativo en Cuba. Durante él desarrollan su obra fundamental autores como los ya mencionados Julián Modesto Ruiz y Gómez, quien en 1935 da a la luz un texto sobre el régimen jurídico del personal de la Administración Pública, y que para nosotros es, quizás, el más completo sobre esa materia que para ese tiempo existía en lengua hispana; Rafael Santos Jiménez y Fernández, quien en 1945 publicó un magnífico Tratado de derecho electoral; y Antonio Lancís y Sánchez (1952), autor del más internacional y conocido de los manuales cubanos escritos, al menos hasta los últimos dos decenios del siglo xx: Derecho administrativo. La actividad administrativa y sus manifestaciones. Estos tres autores van a reunir una importante obra -de corte general, en especial- en materia de derecho administrativo, derivada sobre todo de su experiencia docente en las aulas universitarias: Antonio Lancís y Sánchez (1939, 1941), Julián Modesto Ruiz y Gómez (s. a.a, s. a.b, s. a.c, 1950-1951, 1955, s. ad).
Pero en este período que nos ocupa, junto a ellos han de colocarse otros nombres imprescindibles del iusadministrativismo cubano de ese tiempo: Adriano Carmona y Romay, uno de los nombres cumbres del municipalismo cubano, que llegó a ser profesor titular de la cátedra de Gobierno Municipal en la Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Público de la Universidad de La Habana; Enrique Hernández Corujo, que alcanzaría renombre como constitucionalista y fue profesor titular de Historia Constitucional en la universidad habanera (1943, 1946, 1960); y a Fernando Álvarez Tabío, un magistrado judicial que en la década de 1950 se convirtió en el más destacado autor cubano en materia de derecho procesal administrativo (1954, 1955-1956, 1956ª, 1956b, 1958). Aunque, ciertamente la lista de autores con obra escrita relacionada con tópicos del derecho administrativo es más extensa; sin olvidar a un todavía joven Héctor Garcini Guerra (1951) que, ya en la década de 1950, estaba como profesor agregado de Derecho Administrativo I, bajo la titularidad de Ruiz y Gómez.
Es necesario advertir que en el segundo lustro de la década de 1940 surge la Universidad de Oriente, en la ciudad de Santiago de Cuba, donde se incluye la enseñanza del derecho; e incluso existían universidades privadas, como la de Villanueva, que también asumían dicha enseñanza -estas universidades privadas fueron eliminadas luego del advenimiento de la Revolución cubana-; pero sin que en este tiempo alcanzaran significación en el quehacer científico en materia de derecho administrativo.
Con el triunfo revolucionario de enero de 1959, bajo el liderazgo de Fidel Castro Ruz, se abre para Cuba una nueva era histórica que determinó una ruptura política, económica y social, con el estado de cosas que había venido desenvolviéndose en el país antes de esa fecha. Con la subida al poder de una nueva visión política, desconocida como ejercicio práctico en la realidad interna hasta ese tiempo, comenzó un movimiento transformador -con todo lo que ello implica- en todas las esferas de la dinámica social nacional; agudizado además por el enfrentamiento con Estados Unidos y la necesidad de supervivencia y consolidación de la Revolución cubana como proyecto y realidad socio-política. Como es lógico suponer, esos cambios alcanzaron al sistema jurídico y muy especialmente dentro de él, por sus características, a la rama administrativa. Si bien es cierto que ese movimiento transformador de la realidad cubana alcanza el poder con el nacimiento de 1959, no puede decirse que este se ha manifestado en una línea homogénea -que ha tenido una única etapa, con la carencia de matices en su realización- desde ese momento hasta hoy, sino todo lo contrario.
En el año 1961 se declara el carácter socialista de la Revolución cubana y se decide abiertamente el comienzo de la construcción del modelo de sociedad socialista, lo que cuenta además con el apoyo económico e ideológico de la entonces comunidad de países socialistas que lideraba la URSS. El inicio de la etapa de construcción del socialismo supuso para Cuba la necesidad de una transformación sustancial, radical y profunda de las concepciones económicas, políticas, sociales e ideológicas de típica orientación capitalista.
Para el Estado cubano, este enrumbamiento hacia el socialismo -sirviéndose de los cambios graduales que en todas las esferas de la sociedad cubana se venían operando desde el triunfo de enero de 1959- implicó también, como es dable suponer, un cambio teórico y práctico en las concepciones jurídicas que fundamentaban toda la actuación estatal, en las finalidades que un Estado de nuevo tipo debía cumplir y en las formas para alcanzar esas finalidades. Por supuesto que ello también representó para la Administración Pública cubana un nuevo enfoque jurídico integral de su actividad, de las nuevas necesidades que la administración pública socialista debía satisfacer y de los medios jurídicos a utilizar para responder a esas finalidades.
De más está decir que esa situación no solo hizo eco en las normas jurídicas administrativas, sino, especialmente, en la concepción y el papel a desempeñar por muchas de las instituciones jurídicas administrativas. Asimismo, ello conllevó al inicio de un cambio en la manera de concebirse y de ser de nuestro derecho administrativo, pues comenzaron rápidamente a ser abandonadas buena parte de las tradicionales ideas que, con sus necesarias mutaciones, habían imperado en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, en su desarrollo desde el siglo xix y la primera mitad y algo más del xx, y que nos habían llegado, básicamente, de España, Francia, Italia, Alemania, España, y algunos países de Latinoamérica -es decir, ideas forjadas y propias del catalogado como «Derecho Administrativo burgués»-, para abrazar de lleno, y aplicar en la práctica, las que se formaron al amparo del sistema socialista de Europa del Este, y que hasta ese momento eran ajenas como soporte teórico y experiencia real a nuestro sistema jurídico.
La expresión del primer momento de esas transformaciones socialistas, en lo conceptual y en lo objetivo, en relación con la concepción sistémica del derecho administrativo entre nosotros, puede vislumbrarse en la obra general que se escribe en ese período inicial, el Manual de derecho administrativo, de la autoría de Héctor Garcini Guerra y Miguel Reyes Saliá (1963). En este nuevo tiempo, y luego de los resultados que se derivaron de la reforma universitaria que se promovió unos pocos años después del triunfo revolucionario de 1959, Héctor Garcini Guerra asumió la responsabilidad de llevar las riendas de la enseñanza del derecho administrativo en la primera universidad cubana (Universidad de La Habana), y emergió como la figura más importante del quehacer científico en el iusadministrativismo cubano en lo que restaba del siglo xx, aún luego de su fallecimiento a finales de los años de la década de 1980.
La cristalización jurídica de todo ese largo proceso de transformaciones que se vivió en Cuba a lo largo de la década de 1960 y la primera mitad de la de 1970, tuvo lugar con la adopción de la Constitución cubana de 1976; a la que siguieron, en lo que restaba de esos años de 1970 y los de 1980, la adopción de importantes disposiciones normativas sobre temas de organización administrativa y algunas relativas a la actividad administrativa, aunque aún quedaban algunas normas vigentes -aunque con cierto grado de desuso- facturadas en la época prerrevolucionaria, incluso desde el tiempo colonial.
Previamente a la promulgación del nuevo texto constitucional, en lo procesal administrativo se había adoptado una nueva norma rectora para este orden, la Ley N.o 1261 de 1974; realmente una norma que para nada hubo de cubrir y albergar los adelantos y las necesidades que el desarrollo teórico y práctico del control jurisdiccional de la Administración Pública - máxime de una administración pública socialista como la cubana y sus particularidades-, en pos de su efectiva funcionalidad, había puesto al descubierto en más de siglo y medio de evolución al respecto. Poco después, esa Ley N.o 1261 hubo de ser sustituida por la Ley N.o 4 de 1977, Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, ajustada al nuevo orden constitucional, pero que no varió sustancialmente lo que había introducido su predecesora, con lo que el derecho procesal administrativo ha quedado atrofiado hasta hoy entre nosotros, en lo práctico y en lo conceptual. Atrofia que, incluso, hubo de reforzarse con no pocas disposiciones normativas que han venido después y con el magro desenvolvimiento que ha tenido la jurisprudencia al respecto.
En definitiva, se hace necesario reconocer que, luego del triunfo de la Revolución en 1959, y en contraste con lo que venía aconteciendo en los lustros anteriores, el derecho administrativo en Cuba ha sufrido la falta de atención científica durante todos estos años. No ha sido un lugar al que se han acercado muchos estudiosos -con sus lógicas excepciones, que tuvieron en los profesores Fernando Álvarez Tabío y Héctor Garcini Guerra a sus más altos y eminentes exponentes en la etapa posterior a 1959- y por ello adolece del desarrollo alcanzado por otras especialidades como el derecho penal, el civil o el laboral, por solo citar algunas. Esa desatención teórica no se manifiesta únicamente en el plano académico y científico; es un mal de fondo que tiene en el orden positivo administrativo su muestra más palpable.
Desde el punto de vista académico y científico en lo jurídico-administrativo, en este tiempo, la figura más importante, entre las muy pocas que pueden contarse con propiedad, continúa siendo la de Héctor Garcini Guerra (1986), quien da a la luz un interesante manual de derecho administrativo, al uso universitario, que es sin dudas un magnífico espejo donde conocer la realidad teórica y práctica de la rama iusadministrativa cubana entre la segunda mitad de la década de 1970 y el decenio que discurre a lo largo de los años de 1980.2 En esa obra del profesor Garcini Guerra puede apreciarse además una clara influencia del pensamiento y el quehacer iuspúblico de sello soviético y de otros países europeos orientales,3 amalgamada con planteamientos y referencias a la doctrina del derecho administrativo de Francia, Alemania, Italia, España y otros países europeos, además de Latinoamérica.
La década de los años noventa del siglo pasado fue importante para Cuba, que se vio sumergida en una crisis económica originada, principalmente, por la desaparición del campo socialista y otros factores de peso, tanto internos como externos -especialmente el recrudecimiento del bloqueo norteamericano-. Para hacerle frente a la situación, se promovieron algunas reformas en el orden socioeconómico cubano, y se hizo necesario reformular algunos presupuestos del desarrollo social y económico que hasta ese momento habían operado en la práctica socialista que imperaba en Cuba.
Las transformaciones jurídicas ante esa situación tuvieron como evidente punto de partida la reforma de la Constitución acaecida en 1992, la más intensa de las tres realizadas hasta este momento.
El plano jurídico administrativo sintió con especial fuerza los nuevos cambios. La Administración Central del Estado asumió algunos readecuaciones, la administración local también; se adoptaron nuevas disposiciones legales -algunas de ellas vinieron a derogar vetustas normativas que databan todavía del finales del siglo xix, con dudosa eficacia y efectividad entre nosotros- en materia, por ejemplo, de minas, puertos, pesca, medioambiente; aparecieron las concesiones administrativas luego de caer estas en desuso en el tráfico jurídico cubano desde la década de 1960; y se abrió mayor espacio a la inversión extranjera y a las formas de actuación económica a partir de empresas mixtas. Además, se permitió -no sin restricciones importantes- la presencia del sector privado cubano en algunas actividades productivas y prestacionales en una pequeña escala, a partir de la figura que en este tiempo se acuñó bajo el nombre de «trabajador por cuenta propia».
En la primera década y poco más de lo que va de siglo, otras decisiones legales se han adoptado, las que han repercutido en el universo iusadministrativo cubano; en especial ante la coyuntura que ha vivido Cuba a partir del segundo lustro de esta. Nuevas adecuaciones en el plano de la organización de la Administración Central del Estado, un decreto-ley sobre «Patrimonio estatal», la creación de la Contraloría General de la República, el decreto-ley sobre organización y funcionamiento del Consejo de Ministros; y medidas de relanzamiento de la participación del sector privado cubano en algunos espacios productivos y prestacionales.
Todo ello nos dice que hay configurado hoy un momento muy interesante para el derecho cubano, con necesarias e insoslayables perspectivas de transformación en las que el derecho administrativo ha de ocupar un espacio importante. A nuestro entender, los principales retos que para Cuba se abren hoy, se plantean, en buena medida, en el campo del régimen jurídico de su administración pública y del funcionamiento administrativo, de las relaciones Estado-individuo y de la necesidad de proveer a la satisfacción del interés común, pero bajo la inexcusable premisa del equilibro entre el ejercicio del poder público, y el respeto y la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos.
Luego del fallecimiento del profesor Héctor Garcini Guerra en las postrimerías de la década de 1980, hubo de pasar a ocupar la condición de profesor principal de la asignatura de Derecho Administrativo en la primera Facultad de Derecho del país (Universidad de La Habana) el profesor Armando Castanedo Abay, quien se desempeñó en esa función hasta 2011, cuando, quien suscribe estas líneas, asumió esa responsabilidad hasta el día de hoy.
También otras facultades de Derecho, ubicadas en importantes ciudades del país, aparecen gradualmente a partir de finales de la década de 1940 y lo que hubo de restar del siglo xx, consolidándose algunas que habían surgido para esas fechas prerrevolucionarias y otras que nacieron luego del triunfo de la Revolución como centros docentes de consideración en el desarrollo de la enseñanza del derecho -en especial, las facultades de Derecho de las Universidades de Oriente-Santiago de Cuba (Arias Gayoso, 2016), de la Universidad Central de Villa Clara y de la Universidad de Camagüey-. A ese panorama universitario hay que sumar, además, otras facultades de Derecho, de nueva formación en universidades de otras provincias del país -hoy, en casi todas, incluido el municipio especial Isla de la Juventud- en el primer decenio de este siglo xxi. Pero, lo cierto es que en todo este tiempo no ha cuajado en esos otros recintos docentes distintos a los de la universidad habanera, un movimiento científico, mínimamente visible, en torno al derecho administrativo, que se sume a los aportes que tradicionalmente se potenciaron desde la casa de altos estudios capitalina; una tradición que, aunque menguada desde lustros antes, no está apagada del todo.
Con la pérdida de la influencia que la antigua URSS y el antiguo bloque socialista de Europa del Este ejercía sobre el derecho cubano, el derecho administrativo en Cuba, como espacio de quehacer científico menguado pero no ausente del todo, puede decirse que ha entrando, desde la década de 1990 pero con mayor visibilidad a partir de este inicio del siglo xxi, en otra etapa en su desarrollo, que solo el tiempo y los avances que sea capaz de mostrar en el plano de la elaboración científica han de señalar las características de esta.4
Concepto de «derecho administrativo»
Desde las primeras expresiones científicas del derecho administrativo en Cuba no ha faltado la aproximación de los autores a la definición de dicha rama jurídica como manera de expresar compactadamente el alcance y la implicación de ese régimen jurídico-administrativo. No pocas han sido las definiciones planteadas en estos años de evolución del derecho administrativo en Cuba, y si apreciamos cada una de ellas en sucesión histórica, podemos percatarnos perfectamente, desde ese ángulo estrecho, del proceso de desarrollo -tal y como se ha dado también a nivel comparado- en la búsqueda de un criterio preciso y definitivo al respecto; las aportaciones e insuficiencias de los puntos de vistas que se han planteado y han primado; y las influencias doctrinales externas que han operado según el momento histórico y el grado de desarrollo, científico y práctico, que ha presentado el subsistema jurídico-administrativo.
De tal suerte, en las definiciones del derecho administrativo que se han enarbolado desde suelo cubano, no han faltado los primeros enfoques legalistas -Jose María Morilla (1847 y 1865) y Antonio Govín y Torres (1882)-; los que han seguido las influencias de la escuela alemana e italiana (esta última orlandina en esencia) de fines del siglo xix y principios del xx -Antonio Govín y Torres (1903), Enrique Hernández Cartaya y Eduardo R. Núñez y Núñez-; la recepción de las ideas de la Escuela del Servicio Público -Julián Modesto Ruiz y Gómez (década de 1920)-; la superación conceptual de esas ideas del servicio público -Julián Modesto Ruiz y Gómez (década de 1950), Rafael Santos Jiménez, Antonio Lancís y Sánchez.
Todas esas -y otras definiciones que pueden constatarse-, involucrando además ya la perspectiva subjetiva de la administración pública; ya una funcional; o con un planteamiento más ecléctico entre ambas.
En las últimas décadas del siglo xx, el concepto de referencia en el derecho administrativo cubano ha sido el expuesto por el profesor Garcini Guerra (1986):
el derecho administrativo abarca en su estudio las normas jurídicas reguladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las leyes atribuyen como competencia a los órganos estatales encargados de las tareas que requieren la obtención de los fines de la sociedad; de las relaciones entre esos órganos y los demás órganos del Estado, así como con las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que determinan los derechos, deberes y responsabilidades de los órganos, de las organizaciones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad de dirección económica y política y con la finalidad general de lograr la construcción del socialismo y el comunismo. Esas normas del derecho administrativo determinan en primer lugar los principios de organización y actividad generales para todos los órganos ejecutivos y administrativos, así como los jurisdiccionales y después la aplicación de esos principios generales en las ramas concretas de la administración pública (p. 27).
En otro texto, se definía al derecho administrativo de la manera siguiente: «un subsistema jurídico que establece los principios y estudia la acción gubernativa reflejada en las disposiciones que regulan la Administración Pública como complejo orgánico de todos los niveles, fijando las relaciones que, con motivo de la misma, se establecen entre la administración pública, los ciudadanos u otras personas» (Rodríguez Pérez, 1989, p. 32).
Con el desarrollo de los estudios de derecho administrativo en nuestro país han ido apareciendo planteamientos que vuelven sobre la cuestión de la noción de esa rama del Derecho (Castanedo Abay, 2010, pp. 11 y ss. y 2017, pp. 51 y ss.; Marcheco Acuña, 2017, pp. 8 y ss.; Lezcano, 2017, pp. 364 y ss.). E, incluso, algún autor extranjero ha tomado interés en presentar el universo jurídico-administrativo cubano en un carácter sistémico (Crepaldi, 2015).
Para ser justos, los cubanos nos debemos un debate en torno a la definición del derecho administrativo; esta es cuestión tratada fragmentada y limitadamente en sustancia y alcance -dentro de lo poco abonado del panorama al respecto-. Mas, su planteamiento a fondo puede ser muy útil, en función de esclarecer la percepción de este fenómeno de ordenación, en especial frente a la realidad nacional actual, que cada vez lo exige con mayor urgencia.
El derecho administrativo es el subsistema jurídico que regula la organización y el funcionamiento de la administración pública y el ejercicio de la función administrativa. Sin embargo, hay que destacar, más allá de opiniones personales sobre la percepción de un fenómeno jurídico como este, que ciertamente a la luz de la realidad cubana actual, ante el universo funcional público que se proyecta en nuestra Constitución, así como la ordenación jurídica del funcionamiento administrativo, la manifestación real de ese régimen y su funcionalidad, y la protección jurisdiccional frente a este, el alcance del ámbito jurídico administrativo no aparece dibujado con mucha nitidez ni con amplitud en Cuba como pudiera pensarse o quererse, sino que, más bien, se presenta anclado y ceñido, principalmente, a la administración pública como aparato organizado, y dentro de ella a su núcleo principal, que en lo central se incardina a partir de la estructura jerárquica que encabeza el Consejo de Ministros, y en la esfera local en torno a los órganos locales de administración provinciales y municipales. Algo que quizás no es de extrañar si tomamos en cuenta que en Cuba existe una preeminencia real de lo ejecutivo y lo administrativo en el plano de la funcionalidad pública, y que, frente a una realidad de ese tipo, se potencia el lado subjetivo de la administración pública, en su consideración más estricta, como eje central para ubicar el objeto de regulación del derecho administrativo.
En un plano futuro, quizás más a largo plazo, ha de caber esperar una expansión del alcance ordenador del derecho administrativo a realidades del tráfico jurídico administrativo cubano que se dan más allá de las cerradas concepciones que imperan en las normas positivas cubanas al respecto. Normas positivas esas que no han venido resultando todo lo congruente que pudieran ser con la virtualidad de ese tráfico jurídico que nos ocupa en este trabajo, y elevan a un plano jurídico formal inacabado una realidad que se manifiesta mucho más rica y necesaria de ordenación por los cauces del orden jurídico-administrativo, que lo que el régimen positivo, con sus insuficiencias, ha estado amparando.
