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INTRODUCCIÓN
Cuando se menciona la política exterior de un Estado, obviamente se piensa en sus relaciones internacionales, que en buena medida son resultado de la proyección de su política interna en la relación con otros Estados. Conviene recordar que entre los atributos del Estado se encuentran tener un territorio delimitado por fronteras, población y recursos naturales; dicho de otra forma, atributos geográficos y demográficos que, además, refieren su matriz cultural civilizatoria y su historia. Resulta pertinente mencionar estos elementos, pues permiten establecer los intereses nacionales que se expresan en la construcción de la política exterior de un Estado.
Inicialmente, se reflexionará sobre los atributos de la geografía boliviana. Bolivia es un Estado altiplánico, con variedad climática y de cultivos; un territorio nacido con acceso soberano al Océano Pacifico, del que fuera privado por la fuerza a finales del siglo XIX, lo que le confiere su actual condición de mediterraneidad; un país que, a la vez, es andino y amazónico, que no solo tiene ríos sino también comparte el lago ubicado a la mayor altura sobre el nivel del mar; un territorio notorio por sus minas de cobre y de plata, yacimientos de gas natural y reservas de litio. Obviamente, es un país que no carece de riquezas.
La población boliviana refleja una mixtura étnica, cuyo eje central es lo que el sociólogo brasileño Darcy Ribeiro llamaría «pueblos testimonio» y hoy se define orgullosamente como pueblos originarios. Esta presencia mayoritaria de pueblos aymaras, quechua hablantes o guaraníes se expresa en detalles importantes de su cosmovisión como el respeto por la naturaleza o el tratamiento de «hermano» a todos sus semejantes, más allá de empatías o antipatías políticas e ideológicas. No es extraño entonces que, como parte de su lucha por un conjunto de reivindicaciones, estos pueblos se hayan opuesto a la criminalización de la hoja de coca y su masticado, y que esto se haya proyectado como parte de la política exterior plurinacional.
Con esto se desea resaltar que, un país muy inequitativo y empobrecido, con gobiernos sumisos a intereses minoritarios de su oligarquía, y de algunas potencias globales o regionales, puede modificar su estatus. Bolivia transita por un proceso de transformación democrática y cultural, de afirmación de la identidad, espiritualidad y autoestima, de recuperación de la historia. Con la refundación del Estado -que implica refundar la soberanía y, como parte de ella, recuperarla sobre sus recursos naturales- se convirtió en un país emancipado con una política exterior independiente.
Pero toda política exterior tiene un sustento en principios conductores. Estos se asientan y reflejan la cosmovisión de su pueblo, y se cristalizan en intereses nacionales que se proyectan más allá de sus fronteras, traducidos como agenda de políticas exteriores y formas de hacer diplomacia. Todo esto ha sido descrito como «una nueva política exterior profundamente anclada en la diversidad cultural y la identidad plurinacional del pueblo boliviano» (Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, 2014, p. 57).
Todo Estado, y en especial uno de naturaleza continental, comparte una historia común con sus vecinos, especialmente en lo concerniente a la delimitación de sus fronteras. Esa vecindad no ha sido siempre armoniosa en los casi doscientos años de existencia del Estado boliviano. Contempla un proceso de usurpaciones y pérdidas territoriales en favor de algunos de los países que le rodean. Las consecuencias de esas depredaciones se extienden hasta el día de hoy. Pero precisamente, sobre la base de esa historia con profundas heridas territoriales -carentes de una reparación justa- es que Bolivia comparte hoy un papel en los procesos de integración subregional y regional en los entornos andino-amazónico y sudamericano, quizás porque su centralidad le convierte de facto en el «corazón del Sur».
Esta posición -que comenzó a construirse tras la Guerra del Chaco contra Paraguay- ocasionó que los excancilleres Luis Fernando Guachalla y Alberto Ostria Gutiérrez comprendieran que la centralidad geográfica de Bolivia la convertía en un país de «contactos» y no de «antagonismos». Ello implica una renuncia expresa a la solución de los conflictos por la vía armada y la asunción de un rol articulador que garantiza la propia geografía. En otras palabras, y sin renunciar a la salida soberana al Océano Pacífico, se trata de subvertir la condición de mediterraneidad y transformarla en fortaleza.
Según Antonio Araníbar, el exministro de relaciones exteriores de Bolivia, la política exterior «[…] debe conjugar y priorizar los rasgos de identidad de la nación a la que representa y expresa, sus objetivos y metas históricos y sus intereses inmediatos -determinados por su desenvolvimiento interno y las posibilidades que le brinda el contexto internacional en cada período- con los ideales y principios que surjan del más amplio consenso y le den la cualidad y la fuerza de una política orgánica de Estado […]» (Araníbar, 2002, p. 159).
1. ETNICIDAD Y PRINCIPIOS DE LA NUEVA POLÍTICA EXTERIOR BOLIVIANA: PACHAKUTIK
David Choquehuanca, excanciller de Bolivia, dictó una conferencia en la Casa América en 2012, durante una visita a España. En ella se encuentran elementos de orden cultural y filosófico que forman parte de la visión de Mundo de los pueblos originarios: saberes y códigos de comunicación ancestrales, y que trascienden a la nueva política exterior. Elementos que se asocian a la temporalidad y racionalidad de los procesos, pero desde una perspectiva diferente a la eurocéntrica que predomina en la visión occidental. En esta conferencia expresó:
Nosotros los Aymaras, o sea los Mayas dicen: termina el «no tiempo», termina el tiempo de la sociedad de la no unidad. Termina la no unidad. Empieza la construcción de la sociedad de la unidad. Nosotros decimos, termina la Macha. Macha es desequilibrio. […] Nosotros decimos que estamos en tiempos de la Macha, del individualismo. Macha es uno solo. Macha es desequilibrio. Por eso nosotros hablamos del Pachakutik. Ahora estamos en el ‘no tiempo’, según los Mayas. Según los Aymaras estamos en la Macha […], vamos a pasar a la Pacha. La Pacha es equilibrio. Pacha es complementariedad. Pacha es par, es dos. […] Ya vendrán esos tiempos de la Pacha. Y hablando de la Pacha, cuando nosotros hablamos de la Pachamama, no solamente estamos hablando de la Madre Tierra […] Pachamama igual a Madre Tierra en equilibrio. […] Por eso decimos Pachakutik. Kutik es retorno y Pacha es equilibrio. Estamos hablando del retorno al camino del equilibrio. Retorno al camino de la complementariedad. Retorno al camino del consenso. Retorno al camino de la identidad.1 (Casa América, 2018)
Cuando se analiza este fragmento de la conferencia, pensando en el diálogo entre epistemologías y más allá de la temporalidad milenarista, se encuentra que de esa visión de mundo trasciende la pluralidad de actores, su complementariedad y, como consecuencia de ello, un equilibrio. En el actual contexto de relaciones internacionales asimétricas, ese equilibrio proviene de la diversificación de los actores con los que se sostiene relación. Es decir, para sortear los desafíos que presentan las relaciones de dependencia con los grandes actores del sistema de relaciones internacionales, la única alternativa es la de construir la mayor multiplicidad de relaciones posibles con la diversidad de actores que componen el sistema de relaciones internacionales.
En un entorno complejo y asimétrico de transnacionales y potencias (globales, medias y regionales) que se disputan amplios territorios en la periferia global (los antiguos territorios coloniales), la única solución para evitar la dependencia pasa por la construcción de una equilibrada relación de interdependencias. Ello incluye, por supuesto, las relaciones con Estados cuya ideología y praxis política puede ser totalmente opuesta.
Como las relaciones internacionales muestran de forma consistente una lógica simultánea de cooperación y conflicto entre sus actores, se expresan de diversas formas: relaciones bilaterales, multilaterales en el marco de procesos de integración subregional o regional y multilaterales en el marco de organizaciones internacionales. En todos estos ámbitos, la nueva política exterior boliviana va a encontrar actores que favorecen o se resisten a su visión de equilibrio y complementariedad.
2. LOS PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO PLURINACIONAL
Poco después de tomar posesión de la presidencia, el gobierno de Evo Morales elaboró un documento que, bajo el nombre de Plan Nacional de Desarrollo, contenía varias de las ideas fundamentales de la nueva política exterior boliviana. La investigadora Natalia Ceppi esbozó una síntesis de esos pilares que se cita a continuación:
La valoración de la soberanía y la identidad nacional y el rechazo abierto a la injerencia extranjera: la política exterior tiene que recuperar los márgenes de autonomía que fueron relegados en gobiernos anteriores.
La promoción de esquemas de integración de corte más heterodoxo versus los modelos neoliberales: el neoliberalismo afectó el crecimiento nacional, limitó la inserción internacional del país y redujo la capacidad de gestión del Estado, beneficiando a intereses extranjeros.
El fortalecimiento del rol del Estado en la explotación de los recursos naturales: el control del excedente derivado de su comercialización es en beneficio de la población boliviana en base al Vivir Bien.
La diversificación de las relaciones internacionales económicas y políticas a fin de romper con el alineamiento a Estados Unidos: la vinculación externa del país con otros Estados debe orientarse en principios como la solidaridad, la complementariedad, la equidad y la reciprocidad, entre otros. (Ceppi, 2014, p. 130)
Los principios de la política exterior del Estado Plurinacional de Bolivia están plasmados en la Constitución vigente (Asamblea Constituyente, 2009). Ello indica que hay una coherencia entre el pensamiento filosófico ancestral, la praxis política y su concreción jurídica de rango constitucional. Como ejemplo de esto se analizan los Artículos 255 y 265, que refieren de forma expresa el tema.
Artículo 255:
I. Las relaciones internacionales y la negociación, suscripción y ratificación de los tratados internacionales responden a los fines del Estado en función de la soberanía y de los intereses del pueblo.
II. La negociación, suscripción y ratificación de tratados internacionales se regirá por los principios de:
Independencia e igualdad entre los estados, no intervención en asuntos internos y solución pacífica de los conflictos.
Rechazo y condena a toda forma de dictadura, colonialismo, neocolonialismo e imperialismo.
Defensa y promoción de los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales, con repudio a toda forma de racismo y discriminación.
Respeto a los derechos de los pueblos indígenas originarios campesinos.
Cooperación y solidaridad entre los estados y los pueblos.
Preservación del patrimonio, capacidad de gestión y regulación del Estado.
Armonía con la naturaleza, defensa de la biodiversidad, y prohibición de formas de apropiación privada para el uso y explotación exclusiva de plantas, animales, microorganismos y cualquier materia viva.
Seguridad y soberanía alimentaria para toda la población; prohibición de importación, producción y comercialización de organismos genéticamente modificados y elementos tóxicos que dañen la salud y el medio ambiente.
Acceso de toda la población a los servicios básicos para su bienestar y desarrollo.
Preservación del derecho de la población al acceso a todos los medicamentos, principalmente los genéricos.
Protección y preferencias para la producción boliviana, y fomento a las exportaciones con valor agregado.
Artículo 265:
I. El Estado promoverá, sobre los principios de una relación justa, equitativa y con reconocimiento de las asimetrías, las relaciones de integración social, política, cultural y económica con los demás Estados, Naciones y Pueblos del mundo y, en particular, promoverá la integración latinoamericana. II. El Estado fortalecerá la integración de sus naciones y pueblos indígenas originarios campesinos con los pueblos indígenas del mundo.
En la redacción de la actual Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPEPB), el interés nacional se encuentra formulado en los términos de «los intereses del pueblo». Esta es una diferencia sustantiva con respecto a la forma en que muchas veces se interpreta el interés nacional, como una expresión concentrada del interés particular de la clase dominante.
Respecto a los principios que guían la política exterior boliviana, resulta llamativo que aparezcan expuestos, en gran medida, los relacionados con tratados internacionales. Derivados en parte de los principios del Derecho Internacional que se invocan en la Carta de las Naciones Unidas, estos principios, obviamente, no se limitan solo a los tratados, sino que se extienden a todo lo concerniente a las relaciones internacionales (1. Independencia e igualdad entre los Estados, no intervención en asuntos internos, y solución pacífica de los conflictos). Incluso, la formulación de la cooperación y la solidaridad rebasa el marco de los Estados e incluye a los pueblos, lo que hace pensar que, más allá de política exterior y diplomacia pública, se estaría hablando de la proyección externa del proceso de cambios sociopolíticos de la actual etapa en la historia boliviana.
Por otra parte, se rechazan diversas formas de dominación (2. Toda forma de dictadura, colonialismo, neocolonialismo e imperialismo, racismo y discriminación). Aún más notorio es que establece la defensa y promoción de los derechos humanos; pero al contrario de lo que ello implica para las potencias occidentales y su manipulación del tema en lo concerniente a los derechos políticos, no se establece para estos una jerarquía preeminente, sino que las diferentes generaciones de derechos humanos son presentadas en un plano de igualdad.
Un rasgo distintivo de los principios de la nueva política exterior boliviana es incluir la forma en que se negocian, suscriben y ratifican los tratados, con sujeción al respeto a la naturaleza y su biodiversidad, lo que incluye el rechazo a la privatización del agua y otros bienes comunes globales y la defensa de la soberanía alimentaria.2
Una cuestión que resalta el carácter del nuevo Estado boliviano en relación con los diversos procesos de integración regional y con terceros Estados extrarregionales se encuentra en el Artículo 265. No solo se explicita que Bolivia promoverá la integración latinoamericana, sino también que estas relaciones tienen que ser establecidas sobre bases justas, equitativas y con reconocimiento de las asimetrías, lo que implica una concepción de trato especial y diferenciado para compensar esas asimetrías, tal y como estaba señalado en los orígenes de la integración andina. Este principio aún está vigente en las normativas de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y en las concepciones de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP). De hecho, en la CPEPB se comprende que las relaciones internacionales incluyen también a las naciones y pueblos, y son de carácter multidimensional, no solo económicas.
3. LA TENSIÓN PERMANENTE CON CHILE: LA SALIDA SOBERANA AL OCÉANO PACÍFICO Y EL SILALA
Hay dos asuntos derivados de la Guerra del Pacífico entre Chile, Perú y Bolivia que aún sacuden la agenda bilateral entre Santiago y La Paz: la salida soberana al Océano Pacífico que reclama Bolivia y el uso y abuso que se ha cometido, por más de un siglo, de las aguas del río Silala desde Chile. En ambos casos, no solo se trata de las desastrosas consecuencias de una guerra fratricida, sino del despojo de territorio y recursos. Y más lamentable es que la única oportunidad donde se estuvo cerca de alcanzar un acuerdo sobre la salida al mar para Bolivia fuera la negociación entre los regímenes militares de Pinochet y Bánzer.
Por la falta de voluntad de los gobiernos chilenos para conceder una salida soberana al mar a Bolivia, el gobierno del presidente Evo Morales decidió presentar en 2013 una demanda sobre el tema en la Corte Internacional de Justicia (CIJ), radicada en La Haya. Para Bolivia este asunto es un tema de unidad nacional. Así lo demostró el protagonismo que tuvo por la representación boliviana ante La Haya, el expresidente Carlos Mesa Gisbert, ahora candidato opositor a la presidencia. Es bueno recordar que el objetivo de la demanda era establecer que Chile sí tenía una obligación de negociar con Bolivia una salida soberana al mar.
Cuando Bolivia presentó su demanda, el gobierno chileno se debatió entre dos alternativas: acogerse al Artículo 53 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia para evitar comparecer en un juicio o presentar excepciones preliminares, argumentando la falta de competencia de la CIJ sobre el asunto en cuestión. Chile se decidió por esta última opción. Dos años y medio después, el 24 de septiembre de 2015, la Corte Internacional de Justicia emitió su fallo y reconoció su competencia para determinar si Chile estaba obligado a negociar de buena fe un acceso soberano de Bolivia al Océano Pacífico. En su párrafo 33 se aclara que «no sería tarea de la Corte predeterminar el resultado de cualquier negociación que tuviera lugar como consecuencia de esa obligación» (Repetto, 2016, p. 10).
En todo caso, la sentencia de la CIJ sobre el asunto de fondo del 1ro de octubre de 2018 estableció que «la República de Chile no asumió una obligación jurídica de negociar un acceso soberano al Océano Pacífico para el Estado Plurinacional de Bolivia» (Corte Internacional de Justicia, 2018). Pero el hecho de que no asumiera esa obligación no quiere decir que esta no exista. Realmente, la CIJ tuvo a su disposición documentos que demuestran que las tentativas para llegar a un arreglo son muy antiguas; por eso, se infiere que los gobiernos chilenos posteriores al Tratado de 1904 comprendían perfectamente la existencia de una obligación y no actuaban impulsados por solidaridad continental ni por caridad. La Declaración de Charaña es una clara muestra de ello.
La acumulación histórica de actos «unilaterales» por parte de Chile, en este sentido, podrían haber creado tal obligación, aunque no existiera un documento donde esta se asentara jurídicamente. Fernández Illanes, diplomático chileno y profesor de la Academia Diplomática de su país, considera:
Es cierto que los actos unilaterales pueden ser discutidos. Constituyen un argumento serio impuesto por Bolivia en busca de un objetivo, esto es, que exista una controversia, y en los hechos ha existido en los últimos 130 años, siendo reconocida en parte por Chile. […] Precisamente, en catorce oportunidades Chile lo ha indirectamente reconocido; pues le apena la situación, le complica lo que tiene Bolivia que no puede seguir así; le presentó proyectos, propuso un corredor, una solución alternativa, propuso un tratado de cesión de territorios, más una serie de otros ofrecimientos. Por lo tanto, el reconocimiento de la controversia también ha estado presente, y es un compromiso por parte de Chile, que corre también, en las últimas negociaciones que ha tenido con Bolivia, en uno de los trece puntos, el número seis de salida al mar. (Fernández, 2016, p. 14)
Es más, el último párrafo de la sentencia es contradictorio:
No obstante, la conclusión de la Corte no debiese ser entendida como un impedimento a las Partes de continuar su diálogo e intercambios, en un espíritu de buena vecindad, para abordar los asuntos relativos a la situación mediterránea de Bolivia, solución que ambos han reconocido es una materia de interés mutuo. Con voluntad por parte de las Partes, negociaciones significativas pueden ser emprendidas. (Fernández, 2016, p. 14)
No se entiende cómo no existe una obligación de negociar y a la par se convoca a ambos Estados a dialogar sobre un tema de interés mutuo. ¿Para qué dialogar si el interés no es encontrar una solución?
Las diferencias chileno-bolivianas se extienden a otro asunto más, aparentemente de menor rango pero de igual importancia; se refiere al uso de un recurso natural que será causa de conflictos en el siglo XXI: el agua.
Como parte de una maniobra para desviar la atención de la Corte Internacional de Justicia -que en aquellos momentos analizaba la demanda presentada por Bolivia sobre la obligación de Chile de negociar una salida al mar- y anticipándose a que Bolivia presentara otra demanda ante ese tribunal por el empleo inequitativo y sin compensación económica de las aguas del Silala, el gobierno chileno decidió apresurarse y demandar a Bolivia. Chile pretende que se reconozca que el Silala es un río de curso internacional y que, por eso, tiene derecho a utilizar sus aguas de manera racional y equitativa; por esa razón:
Bolivia tiene la obligación de cooperar y notificar oportunamente a Chile respecto de las medidas proyectadas que puedan tener un efecto adverso sobre los recursos hídricos compartidos, de intercambiar datos e informaciones y de conducir, de ser necesario, una evaluación de impacto ambiental, con el fin de permitir a Chile evaluar los posibles efectos de las medidas proyectadas, obligaciones que han sido incumplidas por parte de Bolivia. (Horzella, 2017, p. 2)
Curiosamente, a pesar de que los manantiales del Silala se encuentran en Potosí y sus aguas son encauzadas de manera artificial por medio de canales colectores, el gobierno de Chile pretende que se le reconozca como río internacional con cauce compartido. Se intenta desconocer que el cauce artificial es el resultado de una concesión aprobada en beneficio de una empresa de ferrocarriles a inicios del siglo XX que hace mucho tiempo caducó. Así lo demuestra la denuncia presentada por Pablo Boduan en 1940, ante la Comisión Fiscal Permanente de Bolivia (Romero, 2016).
La posición chilena resulta incoherente con su actuación en el caso del desvío de ríos internacionales, porque sus cauces inferiores llegaban a Bolivia o eran parte de la frontera binacional y fueron desviados intencionalmente para proyectos de irrigación en Chile, sin tener en cuenta los derechos de Bolivia. En marzo de 2013, Alfredo Moreno, el entonces canciller de Chile, reconoció expresamente esta situación, cuando afirmaba en una entrevista que:
Ya hay un acuerdo entre ambos países en la comisión mixta y en la famosa agenda de los 13 puntos que se dice debemos retomar. Uno de esos puntos es el uso de los recursos hídricos compartidos como el Silala. Nosotros pedimos que se agreguen el Lauca, el Caquena y el resto de los ríos que son cursos de agua mucho más grandes que nacen en Chile y corren hacia Bolivia. El Lauca y el Caquena registran 3 000 litros por segundo. (Guzmán, 2016, p. 24)
La desviación de ambos ríos por Chile se realizó en la década de 1960 del pasado siglo, pese a las protestas de Bolivia. En el caso del Caquena el asunto revierte matices más complejos, pues al desviar su cauce modificó la frontera binacional.
Bolivia ha respondido a la demanda chilena con una demanda reconvencional, reclamando por décadas la compensación económica de uso ilícito de las aguas del Silala (Deutsche, 2018). Particularmente, es preocupante que -siendo el agua un elemento esencial para la vida y su uso y disfrute un derecho humano- el empleo que se le asigne a la canalizada sea, en esencia, para la minería. Debe recordarse que Codelco, la empresa estatal minera de Chile, tributa con parte de su renta desde hace años al presupuesto de defensa y al gasto militar de Chile.
4. EL ESPACIO SUBREGIONAL Y REGIONAL: CONVIVENCIA EN ÉPOCA DE ALTERNANCIA POLÍTICA
Antes de 2015, la parálisis de la Andina de Naciones (CAN), combinada con la creación de la Alianza del Pacífico, había comenzado a construir ciertas barreras para la política exterior de Bolivia. De hecho, en aquellos años se hablaba de un eje Pacífico alineado a la derecha y, en oposición, a un eje Atlántico de una izquierda diversa. No es extraño que Bolivia, considerándose a sí misma un país de «contacto», y quizás con el anhelo de poder servir de puente para articular la CAN y el Mercado Común del Sur (Mercosur), se convierta en el único país miembro pleno de ambos procesos de integración económica.
Oficialmente, la membresía de Bolivia fue aceptada, al menos formalmente, en julio de 2015, pero ya había recorrido un camino de aproximaciones sucesivas al Mercosur. Desde 1996 existía -en el marco de la ALADI- un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con los países del Mercosur, que sustituía acuerdos similares con cada uno de los países miembros (Agramont, 2015). No obstante, es posible que su incorporación plena tenga que esperar a un cambio de orientación política de los gobiernos de los Estados miembros, pues en el presente esta pudiera ser condicionada políticamente a su distanciamiento de Cuba y Venezuela (Agencia Francesa de Prensa, 2019).
Hay varias razones que permiten ponderar la pertenencia de Bolivia al Mercosur. En primer lugar, motivos de orden geopolítico, pues comparte la mayor amplitud de sus fronteras con miembros de ese bloque, a los que les exporta gas natural. En segundo lugar, el Mercosur -que pese a sus altas y bajas- ha demostrado ser un esquema de integración subregional más dinámico que la CAN (lo demuestra la mayor proporción de comercio intrarregional). Además, sus alcances fueron más ambiciosos, porque a diferencia de esta que se centró en las cuestiones económicas en el Mercosur existe una proyección de tipo social, a pesar de haber nacido en la época de auge del neoliberalismo en América Latina. Sin embargo, cuesta trabajo pensar que ello sea viable ante el vaciamiento de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Varios de los Estados miembros -entre ellos Ecuador, que prescindió de tener en su territorio las principales oficinas de la organización-, al abandonar esta institución, dieron una estocada de muerte a la que debió armonizar entre la CAN y el Mercosur (Adrianzén, 2014).
En el año 2015, el eje atlántico sudamericano comenzó a marcar un giro pronunciado hacia la derecha. La desaceleración económica precedente de los efectos de la crisis económica comenzada en 2008, comenzó a manifestarse en América Latina. Después de poco más de diez años de kirchnerismo, la Argentina se decantaba en un proceso electoral por un presidente que públicamente declaraba su alineamiento con Estados Unidos, al viejo estilo de la «relación carnal» de anteriores gobernantes de la Casa Rosada. A ello se sumaba el tempestuoso éxito de la oposición venezolana, convertida en mayoría legislativa y el crepúsculo del gobierno de Dilma Rousseff en Brasil, cuestionada por el gasto en la celebración de importantes eventos deportivos con trascendencia política (la Copa Mundial de Fútbol y los Juegos Olímpicos). La debatible destitución de la presidenta brasileña, mediante un juicio político en el ámbito legislativo, abrió las puertas de la presidencia a Michel Temer y sus políticas regresivas en lo económico y social. Según Mayorga (2017), «la derrota o debilitamiento de figuras políticas que formaron parte del denominado “giro a la izquierda” en la región y eran aliados de Evo Morales supuso un entorno internacional menos favorable para el gobierno boliviano» (p. 71).
¿Cómo actuar ante la adversidad de los aliados? ¿El conjunto de retrocesos de la izquierda y del progresismo en la región supondría una amenaza para Bolivia en términos de cerco y aislamiento?
Debe entenderse que la oferta de gas natural a Argentina y Brasil constituye una fortaleza para Bolivia en su relación con ambos países. En el caso argentino, la falta de recursos suficientes para satisfacer su demanda interna resulta clave para entender el pragmatismo del gobierno de Macri, frente a un gobierno empático con las fuerzas del peronismo organizadas en el Frente para la Victoria; esta relación no careció de acritud y controversias. Cuando el gobierno de Evo Morales decretó la nacionalización de yacimientos petrolíferos fiscales bolivianos (YPFB) y aumentó el precio de venta del gas natural, tanto los gobiernos de Argentina como de Brasil mostraron su descontento (Alemán, 2008a; Alemán, 2008b). Este hecho, unido al descubrimiento de importantes reservas de gas natural y petróleo, pudieron ser las condicionantes que determinaron la reorientación de las inversiones de Petrobrás para desarrollar sus propios campos de hidrocarburos en aguas profundas y ultraprofundas. Además, debe recordarse que desde esa fecha se incluyó una cláusula en los convenios con Argentina para que este país no reexportara las cantidades excedentes de gas natural a Chile.
El relativo aislamiento de Bolivia, rodeada de gobiernos con una orientación diferente, obligaba al gobierno de Evo Morales a utilizar con osadía y creatividad todos los instrumentos políticos y diplomáticos en su relación con los nuevos gobiernos de los países vecinos.
Con respecto al gobierno argentino, se ha logrado crear una atractiva relación comercial de doble vínculo, con la finalidad de diversificar las exportaciones (se exporta gas y también energía eléctrica). Bolivia, a su vez, ha establecido convenios que le permiten acceder no solo a investigaciones argentinas para el desarrollo de sus abundantes recursos de litio, sino también para la construcción de centros especializados en medicina nuclear y radioterapia en El Alto, La Paz y Santa Cruz de la Sierra (Agencia de Prensa Fides, 2018).
La visita oficial realizada por el presidente Evo Morales a Argentina, el 22 de abril de 2019, profundizó la cooperación que en el sector energético tienen ambos países. Además de proyectarse el suministro de gas natural boliviano para su licuefacción y exportación en plantas argentinas, fue incluida la cooperación científica y tecnológica en el área de los agrocombustibles, así como la futura exportación desde Argentina a Bolivia de productos derivados del petróleo. Igualmente, se acordó el empleo de la hidrovía Paraguay-Paraná por Bolivia, como una vía expedita para la salida de las exportaciones bolivianas hacia el Atlántico. Además, la cooperación en tecnologías de la salud abre las puertas a la participación del sector privado argentino, en cuanto a la licitación de los contratos para la adquisición del equipamiento médico indispensable para dotar a las nuevas instituciones asistenciales bolivianas. Quizás lo más llamativo es las potencialidades que, supuestamente, existirían en la cooperación en materia de defensa y tecnología satelital (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, 2019).
Con relación a Brasil, debe recordarse que el actual presidente, Jair Bolsonaro Jr., invitó a su toma de posesión al presidente Evo Morales. Ello resalta ante la negativa a invitar a los líderes políticos de Cuba, Nicaragua y Venezuela, calificados como «dictadores» por Bolsonaro. En especial, esa invitación podría ser tomada como un intento por fracturar la unidad de la izquierda latinoamericana en el seno del Foro de Sao Paulo y los miembros más radicales en el ALBA-TCP. Bolsonaro probablemente tenga esa ilusión, a partir de una lectura equivocada de la detención en Bolivia y posterior extradición de Césare Battisti,3 exmiembro de una de las fracciones de las Brigadas Rojas y prófugo de la justicia italiana por varias décadas (Alvim, 2019).
Puede pensarse que fue osado acudir a la toma de posesión de Jair Bolsonaro Jr. a inicios de 2019. Tómese en cuenta que el contexto político regional fue afectado profundamente como la sociedad brasileña, por la intensa campaña de desprestigio y odio que, a través de la red social digital Whatsapp, promovió Bolsonaro hacia el exgobernante Partido de los Trabajadores (PT) y de la izquierda, en sentido general. Súmese a ello, los ataques que, en particular, ha dirigido el actual mandatario contra el Foro de Sao Paulo (FSP), del cual forma parte el Movimiento al Socialismo-Instrumento Político para la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP).
Quizás la presencia del presidente boliviano haya sido una posibilidad para mostrar que la izquierda latinoamericana es respetuosa de las diferencias. Guste o no, tanto en las relaciones bilaterales como en los espacios multilaterales, habrá que convivir y trabajar mientras sea viable con los gobiernos de derecha. Esa es la esencia detrás de la creación de entidades como UNASUR y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). La prueba de ello se encuentra en el tuit que publicó el presidente Morales el día de la investidura presidencial de Bolsonaro: «Agradecemos la invitación del hermano Pdte. @jairbolsonaro y le auguramos una buena gestión para bien del hermano pueblo de Brasil. Bolivia y Brasil son vecinos de por vida. Respetando diferencias, tenemos la misión de trabajar de manera conjunta en beneficio de nuestros pueblos» (La Prensa, 2019).
No debe subestimarse la posible colaboración entre los gobiernos de Trump y Bolsonaro, con la intención de provocar la desconfianza entre los liderazgos y la militancia de izquierda en América latina. La idea peregrina de tratar de influir en Bolivia, quizás con la pretensión de replicar lo sucedido en Ecuador con la elección de Lenin Moreno y la fractura de Alianza País (AP), puede estar en la mente de los planificadores de política estadounidenses. Como bien es sabido, los ataques contra el presidente Evo Morales son de antaño y están documentados (Calloni, 2013).
Debe recordarse que Bolivia fue omitida del discurso en que John Bolton, exasesor de seguridad nacional de la administración Trump, calificó de «troika de las tiranías» a los países antes mencionados (National Security Council, 2018). Al parecer, salvo un llamamiento bipartidista contenido en una resolución senatorial patrocinada por cubano-estadounidenses, alusiva a las elecciones presidenciales en octubre de 2019, la administración Trump ha mantenido un silencio inusual sobre Bolivia. Solo un tuit de bajo perfil de la Subsecretaria de Estado para el Hemisferio Occidental Kimberly Brier, brevemente refiere que en relación con el proceso electoral «la comunidad internacional debe permanecer vigilante» (Oppenheimer, 2019). Incluso, hay una diferencia notable entre la actitud que asumió la Organización de Estados Americanos (OEA) en el transcurso de 2017 y la que asume en el presente.
Para Luis Almagro y los veinte países miembros que se proponían analizar la situación política interna en Venezuela, debió ser un momento amargo cuando Bolivia -que presidía rotatoriamente por tres meses el Consejo Permanente de esa organización- suspendió una reunión convocada a inicios de abril de 2017.4 En tiempos recientes, el Secretario General de la OEA, que ha sido pródigo en ataques verbales contra Cuba y Venezuela, hizo una declaración de apoyo a la reelección del presidente Evo Morales que dejó atónitos a los opositores del gobierno boliviano (Agencia EFE, 2019). En todo caso, y aún con la «bendición» de Almagro, lo más probable es que la Embajada de Estados Unidos en La Paz trate de utilizar toda su influencia para reducir los posibles candidatos opositores a la presidencia y, con ello, transferir esos votos para concentrar sus esfuerzos en la candidatura de Carlos Mesa.
En cuanto a Brasil, debe comprenderse que la integración física regional es una necesidad vital, particularmente en lo referido a la construcción de vías de comunicación y ductos para transportar petróleo y gas. Las exportaciones de gas desde Bolivia hacia el Brasil son una necesidad para ambos países, pero en particular para el primero, pues le permite tener frente a la mayor economía de Sudamérica una balanza comercial superavitaria. Ello incluye modalidades donde interactúan no solo los gobiernos nacionales, sino las autoridades regionales de cada país. Eso permitió que desde Santa Cruz se exporte el gas hasta Matto Grosso. El propio presidente Evo Morales estuvo en la firma del convenio por el que YPFB proveerá un millón de metros cúbicos por día para uso industrial y vehicular.
Algo similar sucede con Paraguay, país con el que se sostiene una buena relación bilateral. En julio de 2018, antes de su investidura, el actual presidente de Paraguay, Mario Abdo Benítez, dialogó con el presidente Evo Morales sobre una diversidad de temas. Estos incluían la compra de gas boliviano y un tema que es de trascendental importancia: el corredor bioceánico. Poco después, en agosto del mismo año, Evo Morales fue uno de los pocos jefes de Estado que acudió a la toma de posesión de Mario Abdo. En mayo de 2019, los cancilleres Luis Alberto Castiglioni y Diego Pary analizaron las posibilidades para generar complementariedad entre las economías de ambos países (Agencia Boliviana de Información, 2019). Concretamente, se concibe el desarrollo de estudios de factibilidad para que YPFB y Petropar avancen en la construcción de un gasoducto que permita la venta de gas licuado de petróleo. También se proyectaron sobre las potencialidades de aumentar el comercio, al emplear la hidrovía Paraguay-Paraná. La voluntad de ambos países de profundizar sus relaciones se evidenció con motivo de la celebración del primer gabinete binacional, donde fueron suscritos seis acuerdos empresariales y 16 memorándums de entendimiento que incluyeron la cooperación en el sector de la ganadería, industrial y de terminales portuarias. De ahí que, en el futuro, los estudios de factibilidad deberán establecer las bases para la construcción de un gasoducto entre Villamontes y Asunción (Los Tiempos, 2019).
Respecto a Perú, país con el que Bolivia comparte profundos lazos étnicos, históricos y culturales, lamentablemente no se han visto materializadas, en el corto plazo, las condiciones necesarias para facilitar las exportaciones bolivianas a través del puerto de Ilo. Desde la época en que Alberto Fujimori y Jaime Paz Zamora firmaron un acuerdo con esa finalidad, poco se ha logrado. En octubre de 2010, los presidentes Alan García Pérez y Evo Morales se encontraron en Ilo para suscribir una declaración y el Protocolo Complementario y Ampliatorio a los Convenios de Ilo. La Declaración Presidencial renovó la vigencia de una zona franca industrial y económica especial, amén de una zona franca turística por noventa y nueve años. Pero la falta de precisiones, y en particular la falta de voluntad del Congreso de Perú para aprobar las modificaciones a los acuerdos se hizo evidente, incluso en época del presidente Ollanta Humala Tasso (Novak y Namihas, 2013). A ello se han sumado no pocos roces diplomáticos con una carga ideológica latente por incidentes como el «Baguazo» en 2009 o la fuga a Bolivia del exasesor presidencial de Humala y prófugo de la justicia peruana, Martin Belaunde Lossio.
Para Bolivia debe ser un desafío -en lo concerniente a la realización de sus expectativas para contar con las facilidades del puerto de Ilo- la inestabilidad y fluidez de la política interna del Perú. Varios de sus expresidentes están acusados o han sido procesados por corrupción: Pedro Pablo Kuczynski tuvo que renunciar por la filtración de videos que supuestamente le relacionaban con actividades ilícitas y clientelismo político junto a congresistas. Posteriormente, Alan García Pérez, líder histórico del Partido Aprista Peruano (PAP), se suicida por vinculación con el caso Odebrecht. Incluso, el presidente Martín Vizcarra se ha visto enfrentado a la mayoría del Congreso Peruano, particularmente con la bancada fujimorista, a propósito de su lucha contra la corrupción. En resumen, un estado de crisis institucional permanente que amenaza con deteriorarse.
Los intereses de Bolivia encuentran simpatías naturales en el Perú, especialmente en lo concerniente a la mediterraneidad. Sin embargo, para una pronta implementación de los Acuerdos de Ilo y todos los documentos que hasta el presente se han firmado, incluidos los signados en el IV Gabinete Ministerial Binacional Perú-Bolivia en 2018, es necesaria la pronta estabilidad política del Perú. Ello facilitaría que finalmente se pueda ejecutar el proyecto Corredor Ferroviario Bioceánico de Integración (CFBI), de extraordinario valor estratégico, y que este permita emplear a plenitud las facilidades acordadas para Bolivia en el puerto de Ilo (ANDINA, 2018).
CONSIDERACIONES FINALES
La época de gobierno del MAS-IPSP ha generado una política exterior boliviana diferente, en buena medida, de un pasado donde se subordinaba a los intereses imperiales (esencialmente estadounidenses) y de las élites criollas. Su actual pensamiento estratégico combina elementos de la geopolítica (particularmente su centralidad continental, múltiples fronteras y vastos recursos naturales), de conjunto con la recuperación de importantes contribuciones a la interpretación de su realidad, realizadas desde el acervo de su praxis diplomática y del pensamiento ancestral originario. Ello le otorga un grado de originalidad endógena a su nueva proyección externa.
Para mantener su comercio exterior con una balanza comercial superavitaria frente a sus vecinos, y en un contexto de casi total desventaja ante la falencia de varios gobiernos aliados, el gobierno boliviano, sin ceder en cuestiones de principios, ha tenido que mantener a la vez las mejores relaciones posibles con gobiernos que son antagonistas en el plano político. En ello va en gran medida la idea del equilibrio. Si bien es cierto que el mayor dinamismo de su economía interna ha aumentado considerablemente su participación en el PIB nacional, los flujos de inversiones y el acceso a tecnología que proviene del exterior no pueden ser compensados sino por una hábil política de diversificar sus asociaciones y potenciar todos los espacios de cooperación posibles.
Ciertamente, el asunto de la mediterraneidad sigue lastrando la economía boliviana. Como tema pendiente permanece la búsqueda de una solución pacífica y mediante el diálogo para lograr una salida soberana al mar por territorio chileno. Sin embargo, el propio dinamismo de la expansión de la infraestructura regional sudamericana, unido a la yuxtaposición de intereses nacionales de otros actores, pudiera dar otras opciones para su conectividad bioceánica en plazos relativamente breves. El trabajo mancomunado con los gobiernos de Argentina, Paraguay, Brasil y Perú podría permitirle a Bolivia establecer el acceso a vías férreas e hidrovial, que incidirían notablemente en el crecimiento económico del país. Obviamente, que hoy esto puede estar sujeto a maniobras extorsivas desde el gobierno de Bolsonaro o ralentizado por las falencias políticas en Perú.
Quizás el mayor reto que tenga por delante la diplomacia boliviana sea reanimar la institucionalidad de la UNASUR. Baste solo recordar que fue esa institución la que, desde la dimensión regional, apoyó al gobierno del presidente Evo Morales para desestimular el golpe cívico-prefectural (Sánchez, 2017). Y quizás tenga que ser Bolivia y no otra nación la llamada a salvar a UNASUR de su cisma. No por gusto María Emma Mejía, cuando fungía como Secretaria General de la organización, decía que su mayor reto era:
Consolidarse políticamente, que los presidentes apoyen este proceso. No es una cuestión de recursos, no es una cuestión de reglamentos […], lo que toca es mantener esa decisión política de los presidentes por la integración y nuestra presencia frente al mundo, aprovechar ese cuarto de hora de nuestra región, de Suramérica que puede darle lecciones, con todo respeto, a los del norte, por primera vez nos tienen que mirar y considerar en un diálogo sur-sur entre países emergentes que puede hacerle mucho bien en épocas muy difíciles para Europa y Estados Unidos. (Zambrana, 2012)
Obviamente, eso solo puede darse a través del respeto, la sensatez y la construcción de amplios consensos. Bolivia ha demostrado que posee esas cualidades y que su diplomacia, sin perder ni un ápice de conciencia política, puede generar empatías y sinergias como para contener y luego revertir la necrosis de la UNASUR. Es quizás la mejor forma de honrar su cualidad de país: un país de «contactos» y no de «antagonismos».
