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Introducción
El desarrollo local resulta ser un proceso construido diferenciadamente; estructurador de nuevas formas de organización social; complejo, dinámico y multidimensional; que implica procesos sociales que van desde lo psicosociocultural, político, social, ambiental y territorial, hasta lo económico-productivo (Cárdenas, 2002).
Alburquerque (2007) precisó que el concepto de desarrollo local a veces se entiende exclusivamente como el desarrollo de un nivel territorial inferior, como puede ser el de un municipio o el de una comarca (microrregión). Otras veces se utiliza para resaltar el tipo de desarrollo endógeno, que es el resultado del aprovechamiento de los recursos locales de un determinado territorio. En otras ocasiones, hay quien lo presenta como una forma alternativa al tipo de desarrollo concentrador y excluyente predominante, el cual se basa esencialmente en un enfoque vertical (de «arriba a abajo») en la toma de decisiones.
En el caso de Cuba, los órganos encargados gubernamentalmente de promover el desarrollo a esta escala son los Órganos Locales del Poder Popular. Fueron creados en 1976 con el propósito de descentralizar el aparato estatal para concentrar la administración de la mayor parte de las actividades económicas y sociales en las instancias municipales, como voluntad de descentralización de actividades económicas y de servicios. Los órganos que los constituyen dirigen las entidades de tipo económico, de producción y de servicios, a la vez que satisfacen otras necesidades culturales, educativas y recreativas de la colectividad1.
En tal sentido, Rojas-Morán (2006) planteó que es preciso empoderar a los Gobiernos locales en la gestión de un proceso de desarrollo desde una mirada estratégica, que implica ir más allá de la simple gestión de los servicios públicos. Se trata de asumir un rol protagónico en la promoción del desarrollo integral, que incluya la dinamización de la economía local; gestión que, a partir del conocimiento de la realidad del contexto, coordine con otros niveles del Estado, facilite información que permita una adecuada toma de decisiones para la inversión, estimule los derechos ciudadanos y promueva la generación de nuevas capacidades en la población y en las instituciones, para el desarrollo de emprendimientos mediante el aprovechamiento de oportunidades.
Para ello, según expresa Farinos-i-Dasí (2016), se requiere ejercitar un «buen hacer gubernamental» o «gobernanza», lo cual se relaciona con: a) la capacidad para estimular la implementación de actividades productivas y proyectos encaminados al fomento de la sustentabilidad alimentaria local, por parte de todas las formas productivas y de servicios; b) el liderar la planificación estratégica con sustento en procesos y métodos participativos; c) la capacidad de gestión para involucrar a los actores sociales -empresas, instituciones, sociedad civil y ciudadanos, en sentido general- en la conquista de la visión estratégica de imagen territorial, concebida mediante el diseño del plan estratégico; d) la autonomía para el desempeño de funciones administrativas, financieras y gubernamentales legislativas, en ejercicio de la autotutela administrativa y gubernamental territorial local.
El desarrollo territorial precisa de alianzas efectivas de todos los actores. No es suficiente el empleo de medios técnicos y herramientas disponibles en organizaciones e instituciones. Se requiere de un nuevo marco teórico, de nuevas herramientas de análisis y prospección territorial, y de nuevos métodos de planificación y de decisión participativos (Farinos-i-Dasí y Vera, 2015).
En tal sentido, este artículo tiene como objetivo dar a conocer aspectos relevantes que constituyen aprendizajes en los procesos de gestión del desarrollo local en el municipio Perico, provincia de Matanzas.
Materiales y Métodos
El trabajo se desarrolló en el municipio Perico, que tiene una extensión de 278,3 km2 y se ubica en el centro-oeste de la provincia de Matanzas. Colinda con Colón, Jovellanos, Jagüey Grande, Martí y Cárdenas; y concentra a una población de 31 148 habitantes (ONEI, 2015).
Para el estudio se definió el eje «gestión para el desarrollo» y sus dimensiones productiva y cultural asociativa. Dicha selección responde a la trascedencia de la asociatividad y a la interacción entre actores al estudiar la gestión del desarrollo. La dimensión productiva, por su parte, se seleccionó teniendo en consideración su importancia como actividad económica, a partir del número de personas que emplea y el peso de este sector en la cultura y la economía de las familias de la localidad.
Se entrevistaron actores clave, que se identificaron y clasificaron atendiendo al objetivo y a las funciones, intereses y prácticas. Se tuvo el cuidado de conformar una muestra representativa, atendiendo a su filiación o no a la Plataforma Multiactoral de Gestión (PMG)2 y a su integración y funciones en diferentes instituciones del Consejo de Administración del Municipio, así como en organizaciones de la sociedad en general.
El proceso de sistematización desarrollado permitió recuperar el principio de diversidad de perspectivas, que es uno de los fundamentos metodológicos. Se completaron 20 actores que fueron entrevistados atendiendo al principio de que en investigaciones de tipo cualitativa las muestras se conforman de modo gradual y en dependencia de los hallazgos de la investigación. Se recuperó, además, información complementaria que permitió realizar la triangulación de los elementos encontrados, la que se obtuvo con el uso de los mecanismos de trabajo establecidos en el municipio.
El análisis partió del planteamiento de varias preguntas, tal y como recomienda Varela (2010):
¿Cuáles son las principales recurrencias en relación con cada tema de interés?, ¿en qué medida esas recurrencias se presentan al interior de cada actor y en qué medida lo trascienden?
¿Cuáles son las principales divergencias en relación con cada tema?, ¿qué tan amplias son esas divergencias entre los distintos actores y al interior de cada actor?, ¿qué razones podrían explicar la amplitud de congruencias y divergencias (de haberlas)?
Una vez obtenida la perspectiva de cada actor involucrado en relación con el tema, se procesó la información a partir del análisis de divergencias y recurrencias (Rodríguez-Sosa y Zeballos-Manzur, 2011) con el propósito de documentar las vivencias de la mayor parte de los actores.
Los talleres se realizaron por el equipo facilitador de la experiencia, perteneciente a la línea de investigación sobre Desarrollo Agrario y Local Sostenible de la Estación Experimental de Pastos y Forrajes Indio Hatuey (EEPFIH).
Resultados y Discusión
Contexto inicial de la experiencia y su contribución al desarrollo local
La EEPFIH ha centrado sus esfuerzos en fomentar un cambio cultural a nivel institucional que permitiera dar un giro en el sistema convencional de transferencia tecnológica, el cual le posibilitó fomentar el desarrollo en procesos más sistémicos que llegaran al ámbito local rural (Miranda et al., 2012), basados en la innovación y el fomento de capacidades individuales y colectivas.
Valenzuela-Espinosa (2016), en un estudio teórico sobre la sociedad del conocimiento, hizo hincapié en que el conocimiento y la capacitación-formación en diferentes modalidades se sitúan crecientemente en el centro mismo de la generación de riqueza, la creación de valor y las oportunidades de negocios en la economía del siglo xxi; ello contrasta significativamente con el anterior periodo industrial, en el que primó la conjunción de factores de producción, como el trabajo, el capital y las materias primas, principalmente en la fabricación masiva de objetos mediante la maquinaria industrial.
La propuesta que sirve de soporte metodológico al trabajo desarrollado en el municipio de Perico es la formulada por Ortiz-Pérez (2016), y fue adaptada por el colectivo de trabajo de la Estación para dar cuerpo al Sistema Local de Innovación, que asume desde esta iniciativa la responsabilidad de promover las interacciones entre el conjunto de organizaciones e instituciones a escala local; de manera que permita dinamizar los procesos de gestión del desarrollo integral del territorio que son apoyados desde los componentes en los que se soporta el sistema (fig. 1), con el fin de promover, mediante el aprendizaje interactivo, las capacidades individuales y la fuerza del trabajo en redes, una respuesta a las demandas que el propio proceso de desarrollo impone.
El trabajo desarrollado en el municipio Perico permitió desplegar una experiencia de transformación importante, con la participación de los actores sociales municipales. En este marco se elaboraron programas de capacitación y planificación participativa, así como proyectos de transformación agroproductiva y ambiental, en los que se involucró a todos los sectores de la sociedad en la gestión de su propio desarrollo.
Para definir los momentos clave de la experiencia se construyó una línea del tiempo (fig. 2), que describe la trayectoria recorrida y los sucesos fundamentales que determinaron giros en el proceso.
Las experiencias desarrolladas como precedentes a esta mostraron que no hay evidencias de la existencia de un espacio legítimamente participativo y horizontal en el que converjan los actores del sector público y el privado, sensibilizados para lograr un bien común; intereses que, mediante la actuación colectiva, no se imponen, sino que se negocian. La creación de estos espacios, sobre la base de los aprendizajes que se han generado de sus procesos de creación, es una necesidad para avanzar en la solución de las demandas generadas en ellos.
Variables gestión estratégica y operativa del eje de gestión
En la planificación del desarrollo a escala nacional y local existen desajustes, debido a los diferentes enfoques y presupuestos de cada uno; por ejemplo, el desarrollo local nacional supone que el territorio de una economía es homogéneo, se da por sentado que la influencia de los bienes y servicios públicos suministrados por el Gobierno abarca todas las áreas geográficas de una economía; otro aspecto importante es que el papel de la participación de los diferentes actores o agentes de desarrollo residentes en las áreas locales no se tiene en cuenta en los planes nacionales. Las teorías del desarrollo económico nacional se centran en los fundamentos económicos y en los mecanismos de los mercados, las instituciones y las organizaciones, independientemente de las áreas geográficas en que operan (Tello, 2010). Por estos y otros aspectos existen muchas diferencias entre las realidades locales y los planes nacionales.
Gregorio-Prieto (2003) afirma que siempre existirá una mayor o menor diferencia entre la estructura diseñada en un plan de desarrollo y la que realmente se desarrolle; y denomina implementación a la etapa de puesta en marcha, es decir, a la que transcurre entre el diseño de la estructura y su definitivo funcionamiento.
Respecto a este enfoque, se apreció que el 63 % de los criterios reconocen que existe un Programa de Desarrollo Municipal que, en ocasiones, no se articula con decisiones, acciones e intereses de los organismos a nivel nacional; y que es desconocido por ministerios, como el de la Agricultura, por su marcado carácter sectorial. Ello pudiera explicarse a partir de la inexistencia de un marco regulatorio establecido que homogenice las interpretaciones de todos los sectores que confluyen a esta escala local. Este aspecto, a juicio de los autores, permite explicar la falta de correspondencia entre las prioridades de lo local y lo sectorial.
En entrevista a dos funcionarias del Gobierno municipal, ellas plantearon que «aún existen muchos vacíos legislativos que limitan el desarrollo de diversas actividades de forma autónoma».
Al respecto, Farinos-i-Dasí (2016) plantea que la adaptación de las formas clásicas de organización territorial a las nuevas necesidades funcionales surgidas de los procesos de cambio global requiere también adaptar las viejas formas de elaborar e implementar las políticas públicas; no se trata de imponer políticas a los territorios sino de hacer política desde los territorios.
Lo anterior implica cambios en el proceso de toma de decisiones, pero también, y consecuentemente, en la forma en que los temas entran en la agenda política, la forma en que se evalúan los resultados; o sea, en el estilo de hacer política.
Si se formulan políticas en los territorios, adaptadas a sus condiciones, se pueden soslayar los vacíos legislativos para aquellas cuestiones que son meramente territoriales, lo que, unido al desarrollo del capital social, facilitaría la implementación del Plan de Desarrollo Integral para el municipio.
Respecto a la gestión operativa, los criterios recuperados reconocen que la plataforma ha permitido modificar la manera en que las instituciones se ven en el marco del territorio, en tanto ha favorecido el trabajo en equipo y la conformación de un plan común, que se gestiona desde el Gobierno con una determinante participación de la Universidad y las instituciones de ciencia y técnica como catalizadores. Ello ha permitido modificar los estilos de dirección vertical por una orientación hacia estilos más dirigidos al empoderamiento de los dirigentes de base.
Al respecto, Gregorio-Prieto (2003) destaca que, con frecuencia, la rigidez administrativa degenera en un control de gestión que antepone los instrumentos de control a la consecución de los objetivos. La fiscalización o verificación de la prestación del servicio, basada en un control estricto y a priori de la tarea a desarrollar, fomenta una cultura organizativa tendiente al cumplimiento del procedimiento. La gestión estratégica de las organizaciones requiere un control de gestión basado en la evaluación del resultado que fomente la implicación y creatividad de sus miembros. No se trata tan solo de disponer de información, sino de utilizarla para actuar en la mejora de la gestión.
En tal sentido, los criterios dan razón de que las iniciativas realizadas de forma conjunta entre proyectos e instituciones son, en mayor medida, las asociadas con la mejora de las personas, las instituciones, su organización y sus vínculos.
Así, una funcionaria municipal de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) planteó: «esto ha ido floreciendo de hace cuatro años para acá… ahora ya los productores tienen contacto directo con las instituciones científicas y la universidad».
La mayoría de las acciones desarrolladas permitieron resolver problemas productivos vinculados a la prestación de diversos servicios técnicos, así como a la introducción e implementación de tecnologías y buenas prácticas provenientes de centros académicos. Todo ello, unido a la capacitación, ha favorecido el incremento de los empleos del sector agropecuario (fig. 3) a partir de que se han diversificado las actividades generadoras de riqueza en los mismos espacios físicos y sus respectivos encadenamientos.
El análisis y los criterios emitidos evidencian que, a pesar de que el diseño de la estructura establecida no favorece la gestión territorial del desarrollo, los mecanismos o herramientas, como la Plataforma Multiactoral de Gestión, evidencian la necesidad y la viabilidad de disponer de un espacio donde confluyan los actores, las proyecciones de transformación y las acciones en ejecución y su sistematización con visión de territorio y no sectorial.
Variables de la gestión participativa del eje de gestión
Al estudiar los mecanismos de movilización e iniciativas de la comunidad se pudo constatar que cerca del 30 % de los criterios refieren que el trabajo es positivo, porque ha permitido modificar la manera de pensar y actuar de muchas instituciones; y, aunque consideran que falta mucho por hacer, destacan que las actividades han sido siempre apoyadas por el Gobierno. Se enfatiza en el hecho de que los mecanismos de movilización que se utilizan son deficitarios (no tienen medios, como una radio base, y no se explotan todos los espacios posibles), y, por tanto, esto no ha permitido superar la falta de confianza y desmotivación de la ciudadanía (fig. 4). Al respecto, señalan a las Direcciones Municipales de Cultura y de Deporte como instituciones innovadoras que han sido capaces de crear diferentes mecanismos para realizar iniciativas. Asimismo, aunque reconocen el papel destacado de la mujer y su capacidad, se aprecia que persisten problemas culturales que limitan a nivel familiar, laboral y de políticas públicas su plena incorporación a la vida laboral activa.
«No habrá un verdadero desarrollo local si no se logra un verdadero desarrollo en la población… si cada cual no desarrolla sus aptitudes. Qué decir de las mujeres, ellas son valientes… las mujeres son las que más capacidades tienen… hay que buscar los espacios para que ellas se desarrollen. Muchas instituciones importantes en Perico son dirigidas por mujeres… hay muchas mujeres que han sido fundamentales en la viabilidad de este trabajo».3
Al respecto, Cavarozzi (2000) señala que la eficiencia de las organizaciones públicas no depende de la exclusión de la ciudadanía, ni de aislar a las organizaciones de su expresión individual o sectorial, sino de involucrar a los miembros de la comunidad en la gestión. En tal sentido, plantea que la participación es un recurso para la gestión que permitiría recuperar el sentido de la acción en los espacios públicos. Llancar-Etcheverry (2008) reafirma que la participación permitirá a los servidores públicos, vinculados a la búsqueda del bien común, obtener mayor fortaleza y la posibilidad de vigencia real.
Consideraciones finales
La plataforma resultó una herramienta eficaz que favoreció el trabajo en equipo y la conformación de un plan común que se gestiona desde el Gobierno, lo cual ha permitido modificar los estilos de dirección vertical por una orientación hacia estilos más dirigidos a la participación activa y protagónica de los dirigentes de base y de la población.
Se promovieron prácticas para perfeccionar el papel de las instituciones académicas en la gestión del desarrollo municipal, lo cual ha permitido la apertura de espacios de intercambio e innovación más horizontales y el establecimiento de nuevos mecanismos de planificación y gestión que estimulan la consolidación de alianzas y vínculos entre los actores locales gestores del desarrollo.
Las acciones desarrolladas han permitido resolver problemas productivos vinculados a la prestación de diversos servicios técnicos, así como a la introducción e implementación de tecnologías y buenas prácticas que han diversificado las actividades generadoras de riqueza y sus respectivos encadenamientos.
