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INTRODUCCIÓN
El objetivo del presente estudio consiste en proponer ideas e interrogantes que contribuyan al debate acerca de una necesaria ley de empresas para Cuba. En tal sentido, para comprender cómo se organizan las funciones y atribuciones que la legislación vigente le otorga a las diferentes entidades, se utilizan las definiciones de descentralización, desconcentración, delegación y separación, todas directamente asociadas a la labor de dirección del sistema empresarial. La selección se justifica en las dificultades halladas en su implementación. Según declaraciones oficiales, los resultados obtenidos en el proceso de transformaciones que atraviesa el país apuntan hacia la necesidad de enfrentar, más resueltamente, temas aún no resueltos en su diseño y puesta en práctica, así como prioridades a más corto plazo, entre las que se encuentra la necesidad de eliminar aquellos obstáculos que limitan la actuación de las empresas estatales e instrumentar los soportes institucionales que regulen y faciliten el desarrollo empresarial (Murillo, 2017).
En el presente trabajo se abordan, primeramente, aspectos relativos a los cambios en el sistema empresarial contenidos en los documentos de los tres últimos Congresos del PCC y se ofrece una síntesis ( desde el Derecho- de su desarrollo en las empresas con capital cubano, cuyas últimas modificaciones datan de diciembre del 2017. Se enfatiza en el modelo de gestión que se intenta expandir desde 1998 en el sistema empresarial estatal, el denominado «perfeccionamiento empresarial», y se analiza si debe constituirse como ley de empresas per se. En segundo lugar, se ofrecen algunas ideas acerca del funcionamiento de una ley de empresas para Cuba, proponiendo la reducción efectiva de las funciones y atribuciones de los órganos y organismos que se relacionan con ellas, atendiendo a una comparación con China, India y México. La selección de estos países se basó, entre otras razones, en el hecho de que han poseído, en distintos momentos, un sector empresarial estatal que ha desempeñado un importante papel, complementario al del sector privado, peculiaridad que comparte Cuba. Finalmente, se esbozan algunas ideas para la continuidad de la investigación.
1. LOS CONGRESOS DEL PCC Y LA EMPRESA ESTATAL
En los tres últimos Congresos del PCC, efectuados en 1997, 2011 y 2016, se formularon documentos programáticos sobre la política económica y social del país. Los contextos históricos fueron obviamente distintos, con la particularidad de un prolongado periodo transcurrido entre la celebración del V y VI Congresos (unos 14 años). Así, en la Resolución Económica del V Congreso, a pocos años de haber comenzado a rebasar la crisis económica de los 90 como resultado de las políticas aplicadas, en el epígrafe titulado «La política económica en la fase de recuperación de la economía cubana», se enunciaba la necesidad de una nueva política económica propia de dicha fase, en la que debían utilizarse «instrumentos económicos y jurídicos más complejos y eficaces» (PCC, 1997, p. 6).
En el documento citado ya se reconocía la existencia de un sistema empresarial con predominio del sector estatal, pero con la presencia de otras formas de propiedad y gestión como resultado de las transformaciones llevadas a cabo a inicios de los años 90, incluyendo el llamado «trabajo por cuenta propia», y se formulaba la necesidad de avanzar en el ordenamiento jurídico de las formas que adoptaba la propiedad estatal. Se planteaba, además, que las empresas estatales todavía presentaban debilidades que aconsejaban continuar con los cambios, teniendo en cuenta el otorgamiento progresivo de más facultades, en un contexto de gradual descentralización de la dirección económica. Asimismo, se indicaba la extensión gradual de las experiencias acumuladas en el denominado «proceso de perfeccionamiento empresarial» al resto de la economía, aspecto que se abordará más adelante.
Como se conoce, la descentralización iniciada en aquel momento fue gradualmente revertida, por lo que pudiera denominarse «recentralización», iniciada en la primera mitad de los 2000 a partir de la instauración de la cuenta única en divisas. Como ya se refirió, durante esa década no hubo Congresos del Partido ni, consecuentemente, documentos que conceptualizaran tal cambio incluyendo un balance crítico de los resultados de las transformaciones que condujeron al regreso a una mayor centralización.
El proceso de modificación o actualización del modelo económico cubano, documentado en sus inicios en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución del VI Congreso en el 2011, presenta, entre sus pilares fundamentales, las transformaciones del tejido empresarial cubano, por lo que reconoce explícitamente, en su primer acápite, relacionado con el Modelo de Gestión Económica (Lineamientos 1 - 37), la necesidad de promover diversas formas de gestión (empresas estatales, cooperativas, usufructuarios, entre otras), de separar las funciones estatales y empresariales (sobreentendido en las empresas estatales) y de descentralizar la toma de decisiones empresariales. Así, por ejemplo, en el Lineamiento 9, referido a la creación de mercados mayoristas, se expresa que venderán sus productos y servicios «al sistema empresarial, presupuestado y a las formas de gestión no estatal» (PCC, 2011a, p. 11).
Asimismo, se incluye la voluntad de elaborar una norma jurídica que regule el funcionamiento y relaciones del sistema empresarial y la creación de Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE) (Lineamiento 7), lo que sugiere que abarcaría solamente la empresa estatal. Del perfeccionamiento empresarial, ya para ese entonces constituido como marco jurídico para la dirección y gestión de la empresa estatal socialista, solo se indica que se integrará a las políticas del modelo económico, sin especificar si se renovará o no.
Todo ello puede haber estado condicionado por el hecho de que, en ese momento, aún no se había definido con claridad la tipología empresarial en Cuba atendiendo a las formas de propiedad, aspecto que constituye un factor determinante. Ya en los documentos del VII Congreso, específicamente en la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista (PCC, 2016b), aparecen las principales transformaciones a efectuar y los principios que las sustentan. Además, se dedica un capítulo a las formas de propiedad, en el cual se formula explícitamente la necesidad de que coexistan, con la propiedad de todo el pueblo, formas no estatales de gestión y propiedad, incluyendo la privada. En consecuencia, se ofrece una definición de «sistema empresarial cubano» y, al mismo tiempo, se adelantan algunos de los temas que deben incluirse en su respectivo marco regulatorio.
2. ¿EL PERFECCIONAMIENTO EMPRESARIAL COMO LEY DE EMPRESAS?
Hasta diciembre del 2017 existían en Cuba 7 496 empresas con presencia de capital cubano: 5 368 cooperativas ( de ellas, 403 no agropecuarias-, 1 801 empresas estatales, 230 sociedades mercantiles [Oficina Nacional de Estadísticas e Información (ONEI), 2017a] y 97 empresas mixtas [Ministerio de Comercio Exterior (MINCEX), 2017]. La mayor concentración de empresas estatales y sociedades mercantiles se encuentra en La Habana, mientras que las cooperativas agropecuarias se hallan distribuidas, mayormente, entre Holguín, Santiago de Cuba y Granma. Por otra parte, también se localiza un alto número de cooperativas no agropecuarias (CNA) en la capital, para un 60,2 % del total, cifra que asciende a 70 % en tres actividades: gastronomía, comercio minorista de productos agropecuarios y construcción.
Poco más de la mitad de las empresas estatales (951) se encontraba en perfeccionamiento empresarial en el 2016 (Castro, 2016), a más de 30 años del inicio de la experiencia (González, 2005). Ello denota que el proceso no había alcanzado el grado de generalización que constituía una de las directrices en su implementación, enunciada desde el V Congreso del PCC. La cifra descendió a 850 en diciembre del 2017 (Gómez, 2017), junto a la cantidad de empresas estatales.
En las «Bases Generales del Perfeccionamiento Empresarial» de 1998 se enunciaron los fundamentos para su implementación. A partir del análisis de los resultados positivos obtenidos en las empresas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR), en el V Congreso del PCC se planteó «la necesidad de extender esas experiencias […] al conjunto de la economía nacional» (Consejo de Estado, 1998, p. 757). Sin embargo, las propias Bases aclaran que el perfeccionamiento fue concebido solamente para la empresa estatal (Consejo de Estado, 1998).
Por otro lado, la Actualización de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el periodo 2016-2021, discutida en el VII Congreso del PCC, aboga por el otorgamiento de nuevas facultades que facilitarían la administración empresarial, la definición de límites a la intervención del Estado, y reitera el propósito de elaborar una norma jurídica integral que abarque todo el sistema empresarial (PCC, 2016a). Como se puede observar, la voluntad política enunciada desde 1998 vuelve a reflejarse en el 2016, pero los retos difieren. Nuestro sistema empresarial se tornó más variado y aún se encuentra disperso, a pesar de la reducción experimentada con el Decreto 335 del 2017, que derogó 5 normas jurídicas, la más antigua con 38 años de vigencia y la más reciente con poco más de 3 años.
Otra cuestión importante, y que diferencia el perfeccionamiento de 1998 del actual, es la denominada «separación de funciones», enunciada por primera vez en el VI Congreso del PCC. Su intrínseca relación con la descentralización, la delegación y la desconcentración resulta de vital importancia en la discusión sobre sus grados de presencia en el ejercicio de la dirección en los diferentes niveles. Se ha planteado que, en realidad, se debería llamar «diferenciación de funciones», «pues el Estado no puede desentenderse del control de la economía en ninguna sociedad y menos de lo que es suyo» (Prieto, 2015, p. 168).
Cuando se descentraliza, se transfieren competencias a otras personas jurídicas (Gordillo, 2017; Prieto, 2015). Como voluntad política, la descentralización es referida en la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista (PCC, 2016b) y en el Lineamiento 92 del documento Actualización de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución (PCC, 2016a). Se puede apreciar cuando se les otorgan a las OSDE facultades de aprobación e implementación de planes anuales, objetivos estratégicos, inversiones, entre otros elementos (Consejo de Ministros, 2017b).
Por otra parte, cuando se desconcentra, se cede la capacidad de decisión de un nivel jerárquico dado a otro inferior dentro del mismo organismo, por lo que no es necesario que el receptor ostente personalidad jurídica (Gordillo, 2017). La desconcentración se expresa en la asignación, a los directores de Unidades Empresariales de Base (UEB), de facultades para firmar contratos laborales o aprobar otros indicadores (Consejo de Ministros, 2017a).
Por último, al delegar, un órgano o funcionario transfiere una función o competencia a otro de rango inferior, de modo que el primero está facultado para reasumirla en cualquier momento o retener la responsabilidad de los resultados (Gordillo, 2017; Hernández, 2014). Ello ocurre, por ejemplo, cuando los jefes de los niveles superiores otorgan disímiles facultades a los inferiores (Consejo de Estado, 2017).
Dada la reciente promulgación del Decreto 336 del 2017 y el comienzo de su implementación en marzo del 2018, incluyendo un masivo proceso de capacitación en todos los niveles de dirección asociados, queda pendiente conocer cuál será el impacto en las relaciones OSDE - Organismos de la Administración Central del Estado (OACE), ministerios y demás instituciones.
En 1983, los OACE tenían como función «aprobar y supervisar los planes económicos y financieros de sus empresas» y «resolver todas las cuestiones de la rama, subrama o actividad a su cargo, dentro de los límites de sus facultades» (Consejo de Estado, 1983, pp. 65-66) (nótese el grado de intervención). En legislaciones posteriores, se adoptó como fórmula el otorgamiento a los ministerios de las misiones de ejecutar, dirigir y controlar las políticas del Estado y del gobierno en cuanto a sus respectivas competencias, todavía con amplia intervención estatal (Consejo de Estado, 2009). Luego, se eliminó el término «ejecutar», lo cual disminuyó su libertad de intervención (Consejo de Estado, 2014). No obstante, hasta el 2017 no estaban claras las facultades de los OACE y otras instituciones de alto nivel, cuyo otorgamiento se logra esclarecer en el Decreto 336 del 2017, a pesar de que es posible apreciar los cambios de enfoque con el paso del tiempo. En la tabla 1 se presenta una comparación entre las funciones y atribuciones de la legislación vigente y su antecesora.
Las novedades se refieren a nuevos artículos o partes de ellos, que no se habían observado antes. Se advirtió que la mayor parte de las funciones y atribuciones que solo se exigían para el perfeccionamiento, se trasladaron a todo el sistema empresarial. Ello pudiera inducir al error de pensar que disminuyeron, pero las funciones y atribuciones 73, 91 y 34 actuales son versiones de las 112, 124 y 44 anteriores, que se unificaron o fueron asimiladas por otras más generales. En varias se cambiaron los sustantivos, pasando de la mera elaboración o aprobación, al control, implementación, seguimiento, entre otros, cuando los dos primeros limitaban el alcance de las acciones al inicio del proceso. Sin embargo, persisten casos como la elaboración de planes de acción por parte de las OSDE o el procedimiento para la organización de los abastecimientos por las empresas, que no obligan a controlar o seguir, lo que exhibe deficiencias en la técnica legislativa. No obstante, la numeración actual de funciones y atribuciones, además de aliviar parte de la dispersión legislativa existente, organiza y homogeneiza mejor la separación o diferenciación, de manera que facilita su implementación.
Igualmente, se observa una flexibilización en la concepción de las funciones y atribuciones al utilizar fórmulas más generales en su redacción. Tal es el caso de «cuando corresponda» o «cualquier otra que se establezca legalmente». Ello permite ampliar su alcance en dependencia de la complejidad de la actividad a realizar, por ejemplo, la elaboración y aplicación del procedimiento para la contratación económica, pero puede conllevar su empleo indiscriminado.
Deben destacarse las novedades que introduce el Decreto 336 de 2017 para las relaciones entre las OSDE y las instituciones a las que antes se subordinaban, ya que no solo cambia la naturaleza de la relación (de subordinado a ente atendido), sino también especifica el contenido de la atención que recibirán las primeras. No obstante, se insiste en que la puesta en práctica de estos cambios deberá seguirse de cerca, con el propósito de verificar en qué medida la diferencia entre subordinado y atendido se realiza efectivamente (Consejo de Ministros, 2017c). En cambio, no puede decirse lo mismo de las relaciones entre OSDE, empresas estatales y UEB, donde las nuevas modificaciones solo implican un 10,8 %, 13,3 % y 11,1 %, respectivamente. A continuación, se sintetizan los cambios más significativos.
En OSDE y empresas:
Adopción excepcional de medidas en entidades empresariales que no cumplan con los preceptos establecidos para el perfeccionamiento, por causas no imputables a su gestión.
A nivel de OSDE:
Se añade la posibilidad de que se puedan crear órganos asesores del perfeccionamiento.
Se autoriza el traspaso de UEB, la participación de los trabajadores en la elaboración del plan anual y el análisis de los resultados de la gestión, así como la desagregación del plan entre sus empresas.
A nivel de empresa:
Se especifica que, en el análisis de la gestión, deben incluirse los indicadores directivos y límite aprobados en el plan, así como los índices financieros.
Se le exhorta, por primera vez, a la captación y evaluación de la información estadística de las UEB, datos que permitirían diseñar o ajustar las políticas por parte del Estado u otorgarle un mejor seguimiento al papel de las UEB.
Se extiende, excepcionalmente hasta dos años, la consideración de empresa nueva, lo que le otorgará más tiempo para certificar la contabilidad y efectuar el diagnóstico.
Se permite que, ante una fusión con una empresa no perfeccionada, los trabajadores de la entidad en perfeccionamiento hasta ese momento puedan continuar percibiendo hasta un (1) año de pago adicional, ganando tiempo para optar nuevamente por la categoría sin afectarlos.
A partir de los elementos mencionados, cabe señalar que:
Los últimos cambios ocurridos en diciembre del 2017 resultaron insuficientes pero esclarecedores, al perfeccionar la manera de diferenciar (separar) y descentralizar funciones y atribuciones, por lo que se avizora una flexibilización en la toma de decisiones.
El perfeccionamiento se encuentra permeado de disposiciones jurídicas solo aplicables al sector estatal, por lo que no se ajusta a otras formas empresariales, al tratarse de regímenes de propiedad y administración diferentes.
Otro tema de mayor profundidad en el análisis del perfeccionamiento empresarial y su marco legal actual es el relativo al enfoque basado en 25 principios, ocho más que los enunciados en el Decreto Ley original que normaba este proceso, el 187 de 1998. El carácter marcadamente funcional de su contenido, integrado por 18 subsistemas con especificaciones de obligatorio cumplimiento en cada caso, se aleja de la idea de otorgar más autonomía a la dirección empresarial y constituye una forma de restringirla, en un contexto macroeconómico que refuerza esa restricción, dada la alta centralización y discrecionalidad en la asignación de recursos, así como el manejo de los recursos financieros en divisas, en las condiciones vigentes de dualidad monetaria y multiplicidad cambiaria. Este enfoque, además, omite que cada sector posee un conjunto de especificidades tecnológicas, laborales, económicas, culturales, clientes a quienes sirve, entre otros elementos, que le imprime especificidades a la gestión que no pueden ser normadas efectivamente «desde arriba», sino que deben ser responsabilidad del subsistema gerencial de cada empresa.
De esta manera, a pesar de sus sucesivas modificaciones, tanto la prescripción pormenorizada y estandarizada de la administración de la empresa (al margen de las particularidades citadas), como el enfoque fragmentado orientado hacia subsistemas funcionales, obstaculizan la dirección integrada de (y desde) la empresa, así como la introducción de sistemas integrados de gestión y mejora continua (Blanco, 2012). Por tanto, no se considera que el perfeccionamiento deba primar como enfoque en una futura ley de empresas.
3. BREVE COMPARACIÓN CON LEYES DE EMPRESAS PÚBLICAS FORÁNEAS
En un primer intento por llevar a cabo una comparación entre Cuba y otros países resultó complicado realizar una selección, por lo que se consideraron las particularidades históricas que han rodeado a sus empresas. Así, se eligió China porque recibió la influencia de las reformas de países exsocialistas durante la década de los 80 y debido a la profundidad de las transformaciones en su modelo económico, que comenzó como economía centralizada. Asimismo, cuenta con el sector estatal dueño de los medios de producción más grande del mundo. Por otro lado, se escogió India debido a que su Estado ha desempeñado un rol generador de cohesión social desde los años 40. Además, ambos países han nacionalizado múltiples propiedades. Por último, se optó por México, dada la fuerte presencia del paraestatalismo en su momento, que sentó sus bases desde 1822, con un Estado al mismo tiempo accionista en empresas clave para el país en materia de agricultura, industria y comercio (Barrera, 2017).
Los países mencionados, al igual que Cuba, cuentan con legislaciones diferentes para cada tipo de empresa. Han regulado jurídicamente las funciones y atribuciones más importantes de las entidades comparadas y han dejado la creación de otras nuevas a libre elección de las partes. Las excepciones son las micro, pequeñas y medianas empresas indias y las empresas industriales «propiedad de todo el pueblo» chinas. Por otra parte, sobresalió el caso de las compañías chinas cuya legislación permite que prevalezcan las funciones y atribuciones diseñadas en los estatutos, por encima de las establecidas en ley [Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 1934; Asamblea Popular Nacional de China (APNRPC), 1996, 1997, 2006; Parlamento de la India, 2013]. Al mismo tiempo, se notó que el diseño de las funciones y atribuciones se encuentra alejado de la exhaustividad del caso cubano, donde aparecen prácticamente «normalizadas». Es por ello que, de este primer acercamiento, se considera que podrían regularse las funciones y atribuciones más importantes, como se observó en la mayor parte de los ejemplos comparados, y dejar el resto como guía a seguir por los órganos de dirección.
CONCLUSIONES
El presente trabajo constituye una primera aproximación a una norma jurídica para las empresas en Cuba y su posible incidencia en la administración. En la medida en que se hace más urgente enfrentar simultáneamente los desafíos del crecimiento y del desarrollo, el perfeccionamiento, elaboración y promulgación de normas jurídicas para todo el sistema empresarial cubano es una necesidad que deberá ser enfrentada en el menor tiempo posible, teniendo en cuenta la dispersión legislativa remanente, los vacíos existentes, el enfoque empleado para el caso de las empresas estatales y la diversidad conceptualmente reconocida de su tejido empresarial, cuya estructura y número de actores deberá seguir cambiando.
El perfeccionamiento empresarial funciona como un conjunto de normativas jurídicas útiles, pero pletórico de funciones y atribuciones obligatorias, lo cual entra en contradicción con la necesidad de descentralizar la dirección y otorgar mayor autonomía al sistema empresarial cubano. Es por ello que no debería convertirse, según su configuración actual, en la legislación a cumplir para todo el sistema empresarial estatal. En cambio, podría proveerlo de un marco jurídico donde se registren los asuntos imprescindibles: funciones y atribuciones más importantes y requisitos para su creación y extinción. El diseño e implementación del sistema de gestión podría quedar en manos de sus directivos y trabajadores, pero también ofrecer directrices a modo de guía, para que las empresas tomen lo que consideren y ajusten el resto a sus características específicas.
Finalmente, la continuidad de la presente investigación incluiría, entre otros aspectos:
La realización de estudios de impacto para evaluar la eficacia de las recientes modificaciones legislativas en la administración de las empresas estatales, consideradas como la fase intermedia hacia una normativa jurídica definitiva (Odriozola y Vega, 2017). Para ello, se planea comenzar con un seguimiento a la capacitación que se lleva a cabo para los cuadros de dichas instituciones.
Refinar los criterios de análisis e incorporar a la comparación legislaciones de empresas de otros países semejantes a las cubanas, atendiendo a su orientación política y a la realización de transformaciones en su modelo económico partiendo de una alta centralización.
