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Cofin Habana

versão On-line ISSN 2073-6061

Cofin vol.14 no.1 La Habana ene.-jun. 2020  Epub 14-Maio-2020

 

Artículo Original

Gestión presupuestaria del gobierno autónomo descentralizado del cantón Portoviejo en el año 2016. Respuesta al terremoto del 16 de abril

How the Decentralized Autonomous Government of the Portoviejo Canton in Ecuador Managed the Budget after the 2016 Earthquake

Paquisha Intriago Mora1  * 

Liether Pamela Vélez Mendoza1 

1Universidad Técnica de Manabí, Ecuador.

RESUMEN

El presente trabajo muestra cómo el gobierno autónomo descentralizado del cantón Portoviejo, en Ecuador, respondió al movimiento telúrico ocurrido en abril de 2016, con respecto a la utilización del presupuesto y el Plan Operativo Anual (POA) en casos de desastres naturales. Para ello, se obtuvo y analizó el presupuesto y el POA aprobado por el Concejo Municipal en el periodo en cuestión; se verificaron los rubros afectados para enfrentar las pérdidas que ocasionó el evento; se cuantificaron los recursos no percibidos por la municipalidad provenientes de la recaudación de impuestos, tasas y contribuciones; se identificaron las inversiones planificadas por la municipalidad y se suspendió o prolongó su ejecución. Finalmente, se determinaron los valores recibidos por la entidad de parte del Gobierno Central y se analizó el destino de esos recursos.

Palabras clave: gestión; presupuesto; terremoto.

ABSTRACT

This paper shows how the decentralized autonomous government of the Portoviejo Canton in Ecuador responded to the 2016 earthquake with regard to how it managed the budget and implemented the Annual Operating Plan for natural disasters. For this, the budget and the Plan approved by the Municipal Council for the period in question were examined. Areas affected by the earthquake were identified; damage caused was assessed; the income that wasn’t gained by the municipality through taxation was quantified; investments planned but delayed or not made at all by the municipality were identified. Finally, resources allocated by the Central Government to the municipality were determined, as well as their use.

Keywords: management; budget; earthquake.

INTRODUCCIÓN

El siguiente trabajo presenta una síntesis del análisis detallado sobre la ejecución presupuestaria del año 2016 en el gobierno autónomo descentralizado (GAD) del cantón Portoviejo, donde se observaron y valoraron las variaciones en la programación de presupuesto, principalmente a causa del sismo de 7,8 grados sucedido en Ecuador la noche del 16 de abril de 2016. Los autores se apoyaron en los resultados obtenidos a partir de las cédulas presupuestarias de ingresos y gastos, el presupuesto institucional, los estados financieros y el Programa Operativo Anual (POA) de la institución. Su correspondiente profundización aparece en la tesis realizada por Cristhian R. Álava Zambrano y Andrea M. Ibarra Alcívar, en opción al grado de Ingeniero en Auditoría y Contador Público (2017), en la Universidad Técnica de Manabí, Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas (Escuela de Contabilidad y Auditoría) (Alava Zambrano, 2017).

Finalmente, se concluye cómo manejó el gobierno del municipio de Portoviejo el presupuesto y el POA para 2016 ante la catástrofe natural ocurrida que ocasionó grandes pérdidas humanas y materiales.

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Como resultado de la aprobación de la nueva Constitución de la República del Ecuador (2008), se constituye el gobierno autónomo descentralizado municipal de Portoviejo, acción que se hizo pública mediante el Registro Oficial 303 el 19 de octubre de 2010. Por ser una entidad pública, este gobierno seccional está bajo el control y la vigilancia de diferentes organismos reguladores como: Ministerio de Finanzas, Ministerio de Trabajo, Servicio de Rentas Internas y Contraloría General del Estado.

El presupuesto es un instrumento de gestión pública con carácter monetario y obligatorio, dirigido y controlado por el Ministerio de Finanzas para la administración de los gobiernos autónomos descentralizados, en un proceso donde se realizan proyecciones para los recursos que percibirán en el caso de los ingresos, ya sea por la recaudación de impuestos, tasas y contribuciones especiales, o las transferencias recibidas por su participación en el Presupuesto General del Estado; mientras, la programación de la ejecución presupuestaria para los gastos consiste en seleccionar y ordenar las asignaciones de fondos para cada uno de los proyectos, programas y recursos disponibles.

Según el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la ejecución presupuestaria es la fase del ciclo que comprende el conjunto de acciones determinadas a la utilización óptima del talento humano y los recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto, con el propósito de obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y oportunidad previstos (Asamblea Nacional, 2010b). Como parte de las medidas de control para la ejecución presupuestaria están las certificaciones, pues ninguna entidad u organismo público podrá contraer compromisos, celebrar contratos, ni autorizar o contraer obligaciones sin la emisión de la respectiva certificación presupuestaria. Entonces, nos podemos plantear la siguiente pregunta: ¿de qué manera un desastre natural puede modificar la planificación presupuestaria realizada por una institución pública?

Como sabemos, el comercio en la ciudad se paralizó, y muchas viviendas y edificaciones sucumbieron al sismo. Por lo tanto, se redujo el pago de diferentes tributos como el impuesto a los predios urbanos y las tasas por ocupación de lugares públicos. Entonces, es necesario preguntarse:

  • ¿Cuántos proyectos que se encontraban en plena realización o constaban en la planificación de la entidad, fueron suspendidos o postergados, y qué efectos produjeron esas decisiones frente a los habitantes beneficiados a causa de las obras?

  • ¿Qué apoyo obtuvo la municipalidad por parte del Gobierno Central como resultado de la aprobación a la Ley Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Construcción y Reactivación de las Zonas afectadas por el terremoto, publicada el viernes 20 de mayo del 2016? (Registro Oficial N.° 759, 2016).

El objetivo general de este trabajo es analizar la gestión presupuestaria del gobierno autónomo descentralizado del cantón Portoviejo e identificar las inversiones planificadas y suspendidas, cuya ejecución se prolongó debido al desastre natural.

El Presupuesto General del Estado es la estimación de los recursos financieros del Ecuador, es decir, donde radican los ingresos por concepto de venta de petróleo, la recaudación de impuestos, etc. y los gastos por concepto de servicio, producción y funcionamiento estatal para educación, salud, vivienda, agricultura, seguridad, transporte, electricidad, entre otros; de acuerdo a las necesidades identificadas en los sectores y a la planificación de programas de desarrollo (Ministerio de Finanzas, 2013). Es el instrumento para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado e incluye cada uno de ellos. Abarca, además, los del sector público, a excepción de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pública, las empresas públicas y los gobiernos autónomos descentralizados (Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

De conformidad con lo establecido en el artículo 293 de la Constitución, la formulación y ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán al Plan Nacional de Desarrollo. Los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados y de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y autonomía. Es importante señalar que los gobiernos autónomos descentralizados están en la estricta obligación de someterse a reglas fiscales y de endeudamiento interno, similares a las del Presupuesto General del Estado.

Toda información sobre el proceso de formulación, aprobación y ejecución del presupuesto será pública y se difundirá de manera permanente a la población por los medios más adecuados. Todo programa financiado con recursos públicos tendrá objetivos, metas y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Las instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o recursos públicos se someterán a las normas que las regulan, así como a los principios y procedimientos de transparencia, rendición de cuentas y control público. El Estado tiene un presupuesto que se distribuirá a las instituciones públicas de acuerdo a las prioridades establecidas a los ingresos y gastos del país.

2. CICLO PRESUPUESTARIO

El ciclo presupuestario (Figura 1) es de cumplimiento obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público y comprende las siguientes etapas: programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento y liquidación presupuestaria (Asamblea Nacional, 2010b).

Figura 1. Ciclo presupuestario. 

A los efectos de esta investigación, nos centraremos en las fases de ejecución presupuestaria, su seguimiento y liquidación. Es la fase del ciclo que abarca el conjunto de acciones destinadas a la utilización óptima del talento humano y los recursos materiales y financieros asignados en el presupuesto, con el propósito de obtener los bienes, servicios y obras en la cantidad, calidad y oportunidad previstas. El seguimiento y evaluación de la ejecución comprende la medición de los resultados físicos y financieros alcanzados y los efectos producidos, y el análisis de las variaciones observadas, con la determinación de las causas y la recomendación de medidas correctivas.

La evaluación se hará de manera concomitante o simultánea a la ejecución presupuestaria y ex post a la finalización del ejercicio fiscal. En el primer caso se expondrán sus resultados por periodos trimestrales para la evaluación global que compete al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y cuatrimestrales en lo que concierne a la evaluación institucional. La fase de clausura es donde los presupuestos anuales del sector público se clausuran el 31 de diciembre de cada año; luego no se podrán contraer compromisos u obligaciones ni realizar acciones de ninguna naturaleza que afecten al presupuesto clausurado.

La liquidación se corresponde con la elaboración y exposición, al nivel consolidado, de la ejecución presupuestaria registrada a la clausura del ejercicio fiscal anual. Contendrá el detalle de la ejecución de los ingresos, presentados según su naturaleza económica en las columnas: presupuesto inicial, codificado y devengado; la ejecución de los gastos, presentados según la composición sectorial-institucional, en las columnas: presupuesto inicial, codificado y devengado; estado de transacciones de caja, con la determinación de los resultados de déficit/superávit, financiamiento/aplicación y variaciones de caja sin aplicación presupuestaria. Según la Constitución de la República del Ecuador la administración pública constituye un servicio a la colectividad y se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación. Entre las entidades que comprenden el sector público se encuentran las integradas en el régimen autónomo descentralizado (Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

Los GAD son entidades pertenecientes al sector público no financiero del país, personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Su finalidad fundamental es impulsar el desarrollo territorial la Constitución del Ecuador del 2008, en concordancia con el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), otorgan autonomía política, administrativa y financiera a estas entidades seccionales, las cuales también se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana (Asamblea Nacional, 2010a).

El GAD del cantón Portoviejo está integrado por las funciones de participación ciudadana, ejecutiva, legislativa y fiscal prevista en el COOTAD, para el ejercicio correspondiente.

El Gobierno Municipal del cantón Portoviejo, para el cumplimiento de su misión y objetivos, está integrado por procesos, conforme a la estructura organizacional, según la ordenanza de codificación del reglamento orgánico.

Entre los objetivos del GAD del cantón están identificar, crear y poner en función de prioridades políticas, planes, programas, proyectos, acciones y asignación de recursos presupuestarios, para ser considerados por la Alcaldía en la elaboración del plan estratégico, con el fin de optimizar la competitividad del cantón Portoviejo, reducir costos e incrementar la calidad de sus bienes y servicios. En el 2016, el GAD del cantón presentó los valores correspondientes a la ejecución presupuestaria de ingresos que se pueden observar en la Tabla 1.

Tabla 1 Ejecución presupuestaria de ingresos 

Como se aprecia, en el año 2016 el GAD de Portoviejo obtuvo ingresos totales por un valor de 114 324 461,90 USD, para un 95,73 % de cumplimiento. En el caso de los ingresos corrientes, obtuvo 25 114 849,97 USD, para un cumplimiento del 99,62 %. En este sentido, el grado de cumplimiento fue alto, con la ayuda de las reformas al presupuesto inicial durante el periodo.

Dentro de este grupo, los rubros que generan mayor cantidad de ingresos a la municipalidad son: los impuestos sobre la propiedad a los predios urbanos, las patentes comerciales, industriales y de servicios, las tasas generales (sobre todo la recolección de basura), las contribuciones especiales de mejoras con un aporte por encima de los 4 880 000,00 USD, los cuales no tuvieron casi ninguna afectación en su ejecución Sin embargo, a causa del terremoto, hubo un rubro que generó ingresos por 6 378 811,97 USD (indemnizaciones por siniestros). El saldo de estos últimos se devengó practicamente en su totalidad.

Las transferencias y donaciones de capital e inversión comprenden los fondos recibidos sin contraprestación del sector interno o externo, que serían destinadas a financiar gastos de capital e inversión. en la proforma presupuestaria de ingresos aprobada para el año 2016 este rubro representó el 98,5 % del total de ingresos de capital. Debido al desastre provocado por el fenómeno natural y al estado de emergencia vivido en la capital Manabita, el GAD recibió fondos sin contraprestaciones de parte del Estado.

Además, el desastre originó el desarrollo de múltiples proyectos que reactivarían el comercio en la ciudad y contribuirían con la tan anhelada regeneración urbana, razón por la cual este saldo se incrementó de 30 328 399,85 de dólares a 42 814 806,87. Sin embargo, este incremento del 140,61 %, tomando como base el total de ingresos de capital, tuvo una inejecución del 1,5 % que, aunque no es significativo, debió ser contemplado en la programación presupuestaria del siguiente año.

Los ingresos de financiamiento tuvieron una ejecución del 91 %, constituidos por los recursos provenientes de la colocación de títulos y valores, la contratación de deuda pública interna-externa y de los saldos correspondientes a ejercicios anteriores. El financiamiento interno comprende los saldos sobrantes de caja y bancos que posee la institución. Su saldo estimado al inicio del año fue de cero, pero al cierre del periodo alcanzó los 4 368 698,68 millones de dólares, saldo que fue devengado en su totalidad.

Dentro del total de estos ingresos, el rubro con mayores variaciones entre lo programado y lo ejecutado fue los ingresos de financiamiento, específicamente las 3 801 cuentas pendientes por cobrar ya que, a causa de lo sucedido el 16 de abril, la recuperación de cartera por los diferentes conceptos señalados en la cédula presupuestaria de ingresos, no se pudo llevar a cabo de la manera planificada. El presupuesto de gastos contempló los valores que se presentan en la Tabla 2.

Tabla 2 Valores del presupuesto de gastos del GAD del cantón Portoviejo en 2016 

Los gastos se definen como las obligaciones asumidas por las unidades institucionales como consecuencia de una relación económica, al adquirir a terceros bienes y servicios o al recibir obras previamente contratadas y, por tanto, asumir una obligación legalmente exigible. La ejecución de los gastos constituye el factor fundamental para el cumplimiento de los objetivos de estas unidades institucionales.

Como se puede observar, el presupuesto de gastos, desde su aprobación hasta el 31 de diciembre del 2016, presentó reformas por 36 074 931,18 USD; sin embargo, el saldo registrado o devengado hasta el cierre del periodo permitió lograr un 60 % de lo planificado. El grupo con mayor incidencia en esta ejecución fueron los gastos de inversión, donde solo se alcanzó un cumplimiento del 50 %. Esta situación se produjo porque las obras de construcción y remodelación programadas no pudieron ejecutarse en las fechas previstas, en su mayor parte por situaciones de logística y técnicas, pues la administración se vio obligada a realizar otras actividades no programadas, pero necesarias en el momento.

Los gastos de inversión son los destinados al incremento patrimonial del GAD mediante actividades operacionales de inversión comprendidas en programas sociales o proyectos institucionales de obra pública. Dentro de este grupo se encuentran los gastos para obras de beneficio local y se incluyen las reparaciones y el mantenimiento de edificios; considerando que en esta cuenta se cuantifican los gastos por pago de sueldos y la compra de bienes y servicios, que son parte de la obra pública.

Los bienes y servicios de consumo para la inversión representaron el 12,14 % de los gastos, lo que corresponde a 6 355 244,66 de dólares, saldo reformado por un incremento equivalente al doble de su valor: 14 921 520,87, pero cumplido en un 80 %; situación derivada de los múltiples trabajos y adquisiciones desarrolladas como consecuencia de las secuelas del terremoto. Ahora, si bien es cierto que el saldo de los bienes y servicios de consumo se duplicó, no devengó en su totalidad, tal como se pudo observar en la Tabla 2, ya que hubo compromisos en proceso de contratación o pagos que no habían sido autorizados todavía cuando se realizó el cierre de los estados financieros.

Los gastos por concepto de obras públicas comprendieron los desembolsos para las construcciones de beneficio local, contratados con terceras personas. estas incluyen, además, las reparaciones y adecuaciones de tipo estructural. Por otra parte, las cuentas de algunos gastos de inversión implicaron los desembolsos por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, seguros, comisiones, dietas y extras originados en las actividades operacionales de la entidad, para el periodo 2016 del GAD de Portoviejo.

El rubro con mayor peso dentro de los gastos de inversión es, sin duda alguna, las obras públicas, representando el 71,34 % de los gastos de inversión, valor reformado con motivo de la necesidad y urgencia de iniciar con los trabajos para reactivar el comercio y regenerar el centro urbano de la ciudad de Portoviejo. El saldo se incrementó de 37 337 137,25 de dólares a 55 465 631,46, lo que representa el 105,97 % del inicial; un rubro devengado solo en un 44 %, situación producida por los procesos de contratación pendientes para el año 2017, razón por la cual se consiguieron contabilizar únicamente 24 608 604,29 de dólares al final del año 2016.

Los gastos de capital son los egresos destinados a la adquisición de bienes de larga duración para uso institucional a nivel operativo y productivo, que demanda la construcción o adquisición de los activos de capital fijo, la compra de existencias, tierras y activos intangibles involucrados en el proceso de acumulación de capital. En el periodo 2016, el GAD del cantón Portoviejo presupuestó gastos de capital correspondientes a los activos de larga duración por 4 561 771,43 de dólares, valor reformado a 5 452 171,14, y que solo se devengó en un 27 %, pues debido a las contingencias del terremoto no se realizaron compras para equipos de larga duración.

La aplicación del financiamiento son recursos destinados al pago de la deuda pública, así como al rescate de títulos y valores emitidos por la entidad. Están conformados por la amortización de la deuda pública y los saldos de ejercicios anteriores. Este rubro no tuvo mayores afectaciones.

El gobierno autónomo descentralizado del cantón Portoviejo, para el periodo 2016, presentó el POA por un monto de 78 249 530,73 de dólares, reprogramado a lo largo del año a causa de las necesidades urgentes que planteó el terremoto, y cuya ejecución se detalla en los rubros más importantes de los gastos presupuestados.

CONCLUSIONES

Las secuelas del terremoto no incidieron de manera relativa en la ejecución presupuestaria del GAD del cantón Portoviejo respecto a los ingresos, pues los recursos que dejó de percibir la municipalidad, provenientes de la recaudación de impuestos, las tasas y contribuciones, no fueron significativos de tal manera que pudieran perturbar las operaciones administrativas del GAD cantonal.

Los gastos del Concejo Municipal, tuvieron apenas un 60 % de cumplimiento del presupuesto. El grupo con mayor incidencia en su ejecución fueron los gastos de inversión, donde solo se logró un cumplimiento del 50 %. Esta situación se produjo porque las obras de construcción y remodelación programadas no pudieron ser ejecutadas en las fechas previstas por situaciones de logística y técnicas, en su mayor parte, debido a los daños provocados por el terremoto que afectó seriamente la infraestructura urbana de la ciudad, de modo que obligó a la administración a realizar otras actividades que no estaban programadas, pero eran necesarias en el momento.

Las inversiones planificadas por la municipalidad y luego suspendidas o prolongadas en su ejecución por un valor de 38 506 594,81 USD quedaron codificadas y registradas para la programación del próximo año. Los recursos que percibió el GAD, por parte del Gobierno Central fueron de 42 170 231,27 de dólares, de los cuales, y conforme al COOTAD, se distribuyó el 30 % para gastos corrientes y un 70 % para gastos de inversión.

Podemos concluir que, ante el desastre natural ocurrido en abril de 2016, el GAD del cantón de Portoviejo actuó con celeridad, haciendo las reformas correspondientes en las fuentes de ingresos presupuestarias. Sin embargo, la ejecución de los gastos no se realizó en la misma medida, debido a que las inversiones en obras públicas tuvieron que postergarse y reprogramarse por la imposibilidad de su ejecución en este período.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Alava Zambrano, C. (2017): «Ejecución Presupuestaria del 2016 en el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón Portoviejo», Gobierno Autónomo Descentralizado de Cantón Portoviejo. [ Links ]

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Ministerio de Finanzas (2013): Clasificador presupuestario de ingresos y gastos del sector público, Quito. [ Links ]

Recibido: 19 de Febrero de 2019; Aprobado: 22 de Abril de 2019

*Autor para la correspondencia. cpintriago@utm.edu.ec

Conflictos de intereses Las autoras PAQUISHA INTRIAGO MORA y PAMELA VÉLEZ MENDOZA, del manuscrito de referencia, declaran que no existe ningún potencial conflicto de interés relacionado con el artículo.

Contribución autoral Paquisha Intriago Mora: responsable de la integridad del trabajo en su conjunto, contribuye con la evaluación y discusión de los resultados de la investigación, así como participa en las conclusiones y revisión de las referencias bibliográficas. Pamela Vélez Mendoza: aporta con el estudio y análisis de los elementos conceptuales relacionados con la introducción y la metodología. Participa en la revisión crítica y final del proyecto de artículo.

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