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Introducción
En la actualidad y particularmente en Cuba, se consolida cada vez más la apuesta por un desarrollo local como proceso orientado a la creación del mayor valor agregado posible a partir de las potencialidades de cada territorio, en función de las prioridades locales y de país y en beneficio de la calidad de vida de la población como principal beneficiaria de este proceso, lo que necesariamente está asociado al constante mejoramiento de la gestión estratégica de todos los procesos asociados a nivel de territorio, particularmente de la gestión de proyectos de desarrollo local como componente esencial para lograr el avance en las estrategias de desarrollo de cada municipio y provincia.
En la provincia Cienfuegos, el desarrollo local es una realidad palpable que se expresa en la existencia de aproximadamente un centenar de proyectos de desarrollo local, donde la mayoría son del tipo económico-productivo, lo que da lugar a que se identifique como un gran desafío determinar en qué medida estos proyectos que se gestan en el territorio, logran el cambio o la transformación expresada en las dimensiones del desarrollo a este nivel, de manera que contribuyan verdaderamente a la solución de los problemas por los que fueron inicialmente propuestos y aceptados por los gobiernos locales para su financiamiento y posean además un alcance de territorio desde un enfoque sistémico y estratégico del desarrollo.
Llegado a este punto, la evaluación del impacto se identifica como una herramienta idónea para determinar los efectos de políticas, programas y proyectos de desarrollo, reconociéndose el peso que posee la dimensión económica y social en la evaluación y cómo lo social especialmente va cobrando cada vez una mayor atención, reiterándose el uso de los criterios de pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad, enfatizándose en la importancia de poder determinar si se logran los efectos deseados en las personas e instituciones beneficiarias (Mata, 2016; México. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2019; Organización Internacional del Trabajo, 2019; entre otros).
Es importante destacar que investigaciones recientes relacionadas con diversas problemáticas del desarrollo territorial, como es el caso de Ramos (2018); y Arias (2019), que enfatizan en el rol de los actores en los procesos del desarrollo local, sin embargo, en la revisión bibliográfica realizada en primer lugar no se reconoce en ningún caso la necesidad de evaluar en qué medida los proyectos contribuyen al desarrollo del territorio, articulados a las estrategias, prioridades locales y de país, más allá del marco de acción del proyecto según el objetivo general de la intervención y en segundo lugar no se contempla como parte del proceso de evaluación el análisis de la concertación de los actores implicados directa o indirectamente en ellos, lo que limita su integralidad y el valor agregado del enfoque.
Se identifica como situación problemática de la presente investigación que los elementos teóricos y metodológicos que se aportan desde los antecedentes revisados resultan insuficientes para evaluar desde un enfoque integral y sistémico, cómo los proyectos de desarrollo local de tipo económico impactan en el desarrollo territorial, integrando al análisis la concertación de los actores implicados para el logro de mejores resultados.
El problema científico queda expresado en: ¿Cómo contribuir desde un enfoque integral y sistémico a la evaluación del impacto de los proyectos de desarrollo local de tipo económico en el desarrollo territorial de Cienfuegos? y como objetivo general de la investigación se propone diseñar un procedimiento para la evaluación del impacto de los proyectos de desarrollo local de tipo económico, que contribuya a un enfoque integral y sistémico del desarrollo territorial.
Se plantea como hipótesis para la investigación que, con el diseño de un procedimiento estructurado en fases y etapas, que integre a los criterios de impacto, pertinencia, eficiencia, eficacia y sostenibilidad, el análisis de la concertación de actores resulta posible evaluar con integralidad y rigor científico el impacto de los PDLE en el desarrollo territorial de la provincia Cienfuegos, considerando retos y objetivos estratégicos asociados a estos criterios.
Los diferentes métodos y técnicas que se asumen para la investigación parten del enfoque dialéctico-materialista; del tipo teórico, se utiliza el histórico-lógico, el análisis-síntesis, el inductivo-deductivo y el sistémico estructural. Como método empírico, se utiliza el método de expertos, como técnica la encuesta, la entrevista, el análisis de documentos. Se utiliza el estudio de casos, el método MACTOR de la prospectiva estratégica y como técnicas estadísticas, se utilizan estadísticos de frecuencia, la prueba W de Kendall y Alpha de Cronbach.
Para la investigación se realizó una amplia revisión bibliográfica, que hizo posible la construcción de un marco teórico referencial, en el que se exponen los elementos teóricos y metodológicos que permiten fundamentar la propuesta, se realizó el diseño del procedimiento, el cual finalmente fue validado utilizando criterio de expertos, complementándose con el criterio de usuarios mediante la utilización de la técnica IADOV a una encuesta aplicada a actores claves del desarrollo en el territorio de Cienfuegos, previo a su aplicación práctica a tres casos de estudio del territorio.
Desarrollo
El espacio como dimensión del territorio asume un rol activo y estructurante en la construcción de la sociedad, y a su vez el espacio es estructurado por lo social, constituyéndose un avance conceptual que implica la redefinición de la relación espacio-sociedad, que influye con fuerza en los nuevos enfoques del desarrollo regional y local, cuya máxima expresión tiene lugar en la perspectiva del desarrollo endógeno.
El territorio puede entenderse, entonces, como síntesis de interrelaciones, de procesos complementarios y contradictorios, entre lo global y lo local, que entran en juego en la producción concreta del territorio esta redefinición de la relación espacio-sociedad posiciona al territorio como pieza clave de las políticas de desarrollo (Sili, 2018).
En el caso de Cuba, el territorio se constituye en eje temático dentro del plan nacional de desarrollo, identificándose además entre los principios rectores para consolidar una nación soberana, independiente, socialista, democrática, próspera y sostenible, lo cual se avala explícitamente en los artículos 168 y 169 de la nueva Constitución de la República de Cuba de febrero de 2019, aspectos estos que facilitan la comprensión del enfoque del desarrollo territorial.
Boisier (2004), define el desarrollo territorial “como un proceso y un estado intangible, subjetivo, constructivista, vinculado a la posibilidad de crear en cada lugar y momento un clima, un contexto, una situación o como se quiera llamar, capaz de potenciar la transformación del ser humano en persona humana, en su individualidad y sociabilidad y en su capacidad permanente de conocer, saber y amar” (p. 36). Este mismo autor lo representa como una propiedad emergente de un sistema territorial altamente sinergizado, lo que significa que se encuentra en constante interacción y por tanto depende de su grado de endogeneidad, de una actitud mental colectiva, del potencial de crecimiento y de los subsistemas generadores de complejidad.
“Es una interpretación que analiza una realidad compleja, que incluye diferentes visiones, que comparten una misma lógica teórica y un mismo enfoque de la política de desarrollo, por lo que se trata de una aproximación territorial al desarrollo, que hace referencia a los procesos de crecimiento y acumulación de capital de una localidad o un territorio, que tiene cultura e instituciones que le son propias y en las que se basan las decisiones de ahorro e inversión”. (Vázquez-Barquero, 2007, p. 184).
“El Desarrollo Territorial puede verse como un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad última el progreso permanente del territorio, la localidad, la comunidad y de cada individuo residente en ella; además de estar vinculado estrechamente a un proceso de crecimiento económico” (Méndez & Lloret, 2009, p. 108). Es el proceso de desarrollo que surge de la capacidad de la población de un territorio para liderar su propio desarrollo, a partir de movilizar su potencial endógeno, con el objetivo de mejorar el nivel de vida.
El desarrollo territorial se considera una estrategia impulsada por un gobierno provincial, en colaboración con actores clave de la provincia (afincados en ella y con incidencia en la misma, como empresarios, centros de capacitación y asistencia técnica, universidades, programas nacionales de aplicación territorial, entidades financieras, asociaciones civiles, etc.), que se concreta en una serie de líneas de actuación para aprovechar los recursos endógenos existentes o infrautilizados, así como las oportunidades derivadas de su situación en el entorno económico general.
Existe consenso entre los principales autores, en cuanto a que las dimensiones del desarrollo territorial, están compuestas por aspectos económicos, tecnológicos, financieros, sociales y humanos, de sostenibilidad, de medio ambiente, de desarrollo institucional, políticos y culturales (Karlsen & Larrea, 2015; Alburquerque, 2015, entre otros)
En este contexto, “los proyectos de desarrollo se entienden como propuestas de transformación que, partiendo de una determinada concepción del cambio social, intervienen en ámbitos o dimensiones específicas de la realidad para mejorarla y, con ello, beneficiar directa o indirectamente a poblaciones que por lo general pueden estar ubicadas territorialmente”. (Rodríguez & Zeballos, 2007, p. 17)
Para Cuba “los proyectos de desarrollo local se establecen como vía para lograr una participación activa de los gobiernos locales en sus estrategias de desarrollo, mediante la gestión de proyectos con impacto en el ámbito económico-productivo, sociocultural, natural e institucional, que posibiliten el aprovechamiento de recursos endógenos y exógenos, por actores estatales y no estatales, en función del mejoramiento de la calidad de vida de la población” (Cuba. Ministerio de Economía y Planificación, 2019, p. 273), donde se establece que estos pueden ser económicos, socioculturales, medioambientales, institucionales o de I+D+i.
Acorde a lo anterior, “debe estimularse la generación de proyectos económico-productivos que permitan la sostenibilidad de los fondos del municipio, su reproducción ampliada y la de la forma productiva o de servicios que los generó” (Cuba. Ministerio de Economía y Planificación, 2019, p. 275), lo que se asume como argumento fundamental para que la presente investigación se oriente precisamente a los de tipo económico.
Varios autores e instituciones coinciden en que evaluar el impacto equivale a referirse a los cambios importantes y de largo plazo introducidos producto de este tipo de proyectos en la vida de la población beneficiaria, a su influencia en la situación socioeconómica y política del entorno social de dicha población, por lo que se trata de un concepto amplio dado que no se limita a revisar el alcance de los efectos sobre la población beneficiaria, sino que para realizar el análisis, se recomienda tomar como punto de partida el objetivo específico del proyecto en la forma que se definió y en el grado de eficacia alcanzado, entre otros aspectos (Organización Internacional del Trabajo, 2019; México. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2019).
Desde mediados de los noventa, se establecen por el Consejo de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) criterios clave para valorar las intervenciones de la cooperación al desarrollo desde una mirada posterior a la intervención, siendo estos: Pertinencia, Eficacia, Eficiencia, Impacto y Sostenibilidad, los que han sido utilizados desde entonces por un gran número de agencias bilaterales y multilaterales, e investigadores en sentido general, como criterios estrechamente vinculados a la evaluación con el enfoque del marco lógico (Agencia de Cooperación Internacional del Japón-Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, 2012; Mata, 2016).
En el caso de la sostenibilidad, la situación se complejiza en el entendido que son varias sus aristas o dimensiones, según la Agencia de Cooperación Internacional del Japón-Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (2012); y Zegarra, 2014), entre otros, a lo que se añade la consulta realizada a los expertos que acompañaron esta investigación para asumir como dimensiones de la sostenibilidad: tecnología, operación y mantenimiento; técnico-organizativa e institucional; económico-financiera; sociocultural, política, ambiental y capacitación.
Varios autores coinciden en considerar y fomentar la concertación de actores como la base para iniciar cualquier tipo de proceso de desarrollo local de manera adecuada (Alburquerque, 2015; Gallicchio, 2017). A partir de lo que plantean se considera que es importante evaluarla durante estos procesos y particularmente en los proyectos de desarrollo local que se gestan en el territorio y en cuyos resultados, efectos e impactos esta concertación es determinante para lograr que estos contribuyan significativamente al desarrollo, en la medida que estos actores convergen en el logro de objetivos estratégicos de este desarrollo.
A partir de los fundamentos teóricos abordados en la investigación se concibe por este autor la evaluación del impacto de los proyectos de desarrollo local de tipo económico en el territorio, como la evaluación de los efectos positivos o negativos, previstos o no, en la dimensión económica, tecnológica y financiera; en lo social y humano; en lo institucional, político y cultural y en la sostenibilidad ambiental, sobre la base de poder medir además la pertinencia del proyecto, su eficacia en el logro de los objetivos y resultados previstos, la eficiencia con la que se logran estos, la sostenibilidad teniendo en cuenta sus múltiples aristas y la concertación de los actores implicados en el logro de los objetivos estratégicos del desarrollo territorial, de acuerdo a los criterios utilizados en este tipo de evaluación, para contribuir a mejorar la gestión, la rendición de cuentas a los organismos y a los ciudadanos de los resultados obtenidos, que se constituya en herramienta para la toma de decisiones, a partir de la propuesta de acciones correctivas que contribuyan a mejorar los resultados del proyecto, al tiempo que se concibe la evaluación como un ciclo permanente de aprendizaje y por tanto de formación de capacidades de los actores y decisores implicados; y como complemento del proceso de gestión y planificación estratégica municipal.
A partir de los fundamentos teórico-metodológicos expuestos en la construcción del marco teórico referencial, se propuso un diseño de procedimiento para la evaluación del impacto de los proyectos de desarrollo económico local en el desarrollo del territorio, en el que se propone un sistema de indicadores agrupados en los criterios de pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad; y como aspecto novedoso se integra la concertación de los actores del proyecto para con los retos estratégicos y objetivos del desarrollo territorial en relación con este tipo de proyectos, en función de los criterios que se asumen para la evaluación.
En el caso del criterio de sostenibilidad dada su complejidad se evalúa desde una mirada multidimensional. Acorde al enfoque de desarrollo territorial que se promueve en la presente investigación se propone en el diseño del procedimiento identificar los posibles impactos de estos proyectos según su contribución a las dimensiones del desarrollo territorial que se asumen por el autor en la investigación a partir del consenso entre los principales autores y el criterio del equipo de expertos.
Este autor considera importante acotar, que el éxito en la aplicación del procedimiento depende necesariamente del cumplimiento al menos de cuatro premisas:
Voluntad de gobierno a nivel de territorio y en cada municipio de mejorar de manera efectiva el impacto de los proyectos de desarrollo local de tipo económico en el desarrollo del territorio.
Reconocimiento por parte de los grupos coordinadores de procesos y proyectos a nivel de provincia y municipios (previamente institucionalizados) de la necesidad de considerar este tipo de evaluación como un medio para lograrlo.
Voluntad de las instituciones responsabilizadas con los proyectos de cooperar con información veraz y suficiente para la evaluación de manera sistemática, durante su vida útil, de forma cíclica, al menos cada dos años.
Existencia de un equipo de investigadores y especialistas dispuestos a coordinar, asesorar y guiar el proceso hasta tanto existan las capacidades para hacerlo por los propios especialistas de las instituciones directamente implicadas.
La Figura 1 muestra de forma resumida las 4 fases, 6 etapas y 14 pasos, que conforman el procedimiento propuesto, donde las 4 fases se conciben sobre la base del ciclo de mejora de Deming, lo que le concede al procedimiento un carácter cíclico.
Los métodos y técnicas utilizados fundamentalmente son la revisión y análisis bibliográfico, el cuestionario, la entrevista, la determinación del coeficiente de competencia de los expertos, análisis y síntesis, el análisis documental, el método Delphi para el trabajo con los expertos, la observación directa, talleres, el coeficiente Alpha de Cronbach para el análisis de confiabilidad, así como estadísticos de frecuencia, utilizando el SPSS versión 22.0 y el procesamiento de datos con Microsoft Excel.
Se propone el método MACTOR de la prospectiva estratégica, para analizar la concertación de los actores del proyecto con respecto a los retos estratégicos y objetivos asociados en relación a los criterios utilizados en la evaluación, definidos y validados por los expertos, de manera que se logren los impactos que permitan contribuir al desarrollo del territorio de manera pertinente, eficaz, eficiente y sostenible en el mediano y largo plazo, lo que debe revertirse en mejora de la calidad de vida de la población.
Fig. 1 - Procedimiento para la evaluación del impacto de proyectos de desarrollo local de tipo económico en un territorio.
La Figura 2 representa de modo general, la concepción del proceso de evaluación, acorde a los intereses y enfoque de la evaluación para este autor, donde los criterios que se asumen para la evaluación se integran a la cadena de resultados del proyecto según la lógica de la metodología de marco lógico, lo que significa que se estaría determinando con qué eficacia y eficiencia se logran los resultados del proyecto, sus efectos e impactos identificados, su pertinencia y sostenibilidad, teniendo en cuenta la concertación de los actores implicados con el proyecto en el logro de objetivos estratégicos del desarrollo territorial, en relación a los proyectos de desarrollo local de tipo económico, lo que a criterio de este autor, contribuye a que los impactos constituyan verdaderamente cambios y transformaciones que expresen desarrollo en lo económico, tecnológico y financiero; en lo social y humano; en el aspecto institucional, político y cultural; y en la sostenibilidad ambiental a nivel territorial.
Fig. 2 - Elementos que componen la evaluación del impacto de proyectos de desarrollo local de tipo económico en un territorio, de acuerdo con el enfoque de la investigación.
Se utilizó el método de evaluación por expertos, para probar la validez y confiabilidad, el criterio de usuarios mediante la técnica IADOV para determinar el nivel de satisfacción de los principales beneficiarios con sus resultados y se realizó la aplicación práctica en tres proyectos de desarrollo económico local terminados de la provincia Cienfuegos, seleccionados como casos de estudio, atendiendo a su pertinencia y a las diferentes modalidades de este tipo de proyectos existentes actualmente en el territorio.
Se siguieron las pautas establecidas por Arias (2019); y Covas (2019), con el objetivo de obtener evidencias a favor del planteamiento teórico para estimar la validez de contenido del procedimiento y valorar cuán importantes son los fundamentos teóricos que lo respaldan, importancia de los resultados previstos, necesidad y actualidad, previo a su implementación, lo que contribuyó a la comprobación de la hipótesis de la investigación.
En la encuesta efectuada a los expertos se obtienen sobre la base de la métrica diseñada (1 a 5) altas calificaciones, entre 4,80 y 4,93 muy cercanas al mayor valor, lo que confirma la validez del procedimiento propuesto, en tanto el Alpha de Cronbach permite obtener la consistencia interna, utilizándose en este caso como prueba de fiabilidad que resulta ser de 0,823; lo que indica una alta o muy buena fiabilidad.
Con el propósito de obtener una mayor integralidad de la viabilidad de la aplicación del procedimiento, se aplicó una encuesta a actores claves para el fortalecimiento de los procesos y proyectos para el desarrollo integral territorial en la provincia de Cienfuegos, a la que se aplicó la técnica IADOV que permitió obtener un Índice de Satisfacción Grupal (ISG) de 0,9 indicando una alta satisfacción de los encuestados con el procedimiento propuesto. Para la validación práctica se aplicó el procedimiento en tres proyectos de desarrollo económico local del territorio, lo que hizo posible completar la comprobación de la hipótesis de la investigación.
Conclusiones
Los fundamentos teórico-metodológicos que se derivaron de la investigación muestran la evolución y pertinencia de la gestión del desarrollo local hacia un enfoque integral territorial y acorde con esto, se argumenta la necesidad de promover la evaluación del impacto de los proyectos de desarrollo local de tipo económico como contribución para garantizar el enfoque integral y sistémico de este desarrollo.
El procedimiento propuesto supera los antecedentes revisados por su alcance, con un enfoque más amplio y sistémico en su orientación al proponerse determinar en qué medida los proyectos de desarrollo local de tipo económico logran generar cambios que se expresen en determinados efectos en las dimensiones del desarrollo del territorio, identificadas y operacionalizadas según la dinámica de cada contexto, a través de indicadores que facilitan el proceso de medición, a diferencia de la forma tradicionalmente utilizada de evaluar el impacto del proyecto en su marco de acción.
Se logran superar las limitantes identificadas en el orden metodológico en (González, 2005) para este tipo de evaluación, relacionadas con la falta de confiabilidad y validez de los métodos elegidos, la falta de coherencia y las dificultades de medición cualitativa, al demostrar la validez y fiabilidad del procedimiento propuesto utilizando el método de expertos, lo que se complementa con el criterio de usuarios, utilizando la técnica IADOV en encuesta aplicada a actores claves de la provincia, de la cual se obtiene una alta satisfacción y la aplicación práctica en tres casos de estudio del territorio de Cienfuegos.
El proceso de descentralización e institucionalización del desarrollo en los territorios implica cada vez más la organización para la participación de varios actores claves en la gestión de proyectos de desarrollo económico local, donde se complejiza la integración de los disimiles intereses en función de un fin estratégico común, por lo que al incluir este análisis en la evaluación del impacto de estos proyectos, esto contribuye al análisis y reflexión para poder mejorar la concertación de estos actores en función del desarrollo territorial, lo que le concede la mayor novedad a la investigación, que se constituye como complemento estratégico para la planificación y gestión del desarrollo local en los territorios.
