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Introducción
La revocatoria del mandato es un mecanismo democrático que bien utilizado se convierte en un poderoso instrumento de participación política ciudadana, como expresión de la soberanía del pueblo en el ejercicio de sus derechos. La institucionalización de estos derechos ciudadanos es el resultado de las luchas sociales históricas del pueblo ecuatoriano, reconocidos como parte de la democracia directa o participativa, entendida esta como las acciones a través de las cuales “el pueblo ejerce de modo inmediato y directo las funciones públicas que se le atribuyen” (García Pelayo, 2000, p. 183), de esta forma un funcionario o servidor público electo por el pueblo puede ser revocado de sus funciones por el incumplimiento de estas.
Por otro lado, si bien la revocatoria del mandato es una institución de alcance democrático participativo para contrarrestar el olvido de las obligaciones, la corrupción y desmanes de funcionarios y autoridades de elección popular que, acarrea la falta de credibilidad de estas figuras, en ocasiones es manipulada por interés políticos y partidistas; diversos estudios, entre los que se encuentran los desarrollados por Ramírez Gallegos (2014); y Balarezo Mero, et al. (2020), dan fe de la desmedida aplicación de este mecanismo en Ecuador a partir del año 2010.
A pesar que este mecanismo ya estaba consagrado desde la Constitución de 1998 no es hasta el 2010, cuando se inicia una etapa de solitudes de revocatorias de mandato, que se ha ido incrementando; por solo citar un ejemplo, en el 2011 la cifra fue de cuarenta y dos. Las solicitudes de revocatoria del mandato han continuado hasta nuestros días; lo que evidencia que la ausencia durante más de una década de este tipo de mecanismo estuvo asociada a la carencia de normativas que regularan su implementación, así como por la limitada difusión y/o falta de conocimiento de la población (Balarezo Mero, et al., 2020).
En la actualidad muchas de las solicitudes de revocatorias no prosperan por diversos motivos, a saber, por no tener fundamentos válidos, atribución de desmanes no comprobados, no evidencia de los beneficios que la destitución pueda acarrear a la población, etc. y en otros casos los peticionarios de las revocatorias de mandato utilizan esta vía para ganar notoriedad con propósitos electoreros, regularmente estas solicitudes provienen de los partidos que no ganaron las elecciones (Verdugo Silva, 2007). Criterio compartido por Ramírez Gallegos (2014), quien considera que este mecanismo se utiliza con fines políticos y económicos, tanto por los mandatarios como por los opositores, lo que ha degradado en la práctica el espíritu de justicia, derecho y democracia de este instrumento de participación social.
No obstante, la revocatoria del mandato es una llamada de alerta a los partidos políticos a los que pertenecen las autoridades demandadas para revisar y perfeccionar sus agendas y rectificar los errores y dificultades, pues este reclamo desvela un número de electores descontentos con el proyecto de trabajo político-social de dicho partido.
Contexto no ajeno a la provincia El Oro donde un considerable número de solicitudes de revocatorias de mandato no son aprobadas. Según el Consejo Nacional Electoral (CNE) en el año 2010 se formularon solicitudes de revocatorias de mandato por iniciativa ciudadana al 50% (7) de los alcaldes de las jurisdicciones de la provincia, pero solo se logró recaudar el respaldo ciudadano en dos de los casos (28,57%) a través del número de firmas que estipula la Ley y de estas ninguna fue aprobada (Ecuador. Consejo Nacional Electoral, 2014); situación de demandas de revocatoria de las autoridades de la provincia que de una manera u otra se ha mantenido; muchas de las solicitudes de revocatoria del mandato presentadas a la delegación de la CNE de la provincia de El Oro no progresan por no cumplir con los requisitos establecidos en la normativa vigente en nuestro país. Contexto que motivó el presente estudio con el objetivo de analizar los procesos de revocatoria del mandato en la provincia de El Oro.
Según Ramírez Gallegos (2014), la revocatoria del mandato es un mecanismo de participación ciudadana, que permite al electorado ser parte de lo que se denomina “democracia gobernante” en la decisión de la permanencia o no de un funcionario de elección popular.
Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, Verdugo Silva (2007, p. 13) define la revocatoria del mandato como “una institución jurídico-política que encarna un derecho, por el cual, el cuerpo electoral puede dejar sin efecto, mediante votación, el mandato político otorgado a un funcionario de elección popular, antes de cumplir el período para el cual fue elegido. Dicha remoción opera a través de votación popular, pues, toda o parte de la comunidad electoral de una determinada circunscripción territorial, una vez cumplidos los requisitos establecidos en la Constitución y la ley, pueden promover la salida de sus autoridades o ratificar su mandato manifestándose en las urnas mediante voto directo”.
Para Eberhardt (2017), la revocatoria del mandato es un derecho político mediante el cual los ciudadanos dan por terminado el mandato de una autoridad elegida a través del voto popular. Este mecanismo o derecho político es también conocido como recall es una novedosa herramienta que, permite a los ciudadanos anular el mandato de aquellas autoridades electas por voto popular que ya no cuentan con la aprobación y confianza de estos (Eberhardt, 2017).
Todos estos enunciados de una manera u otra conducen al entendimiento de la revocatoria del mandato como un mecanismo, recurso o derecho de la ciudadanía para solicitar la remoción del cargo a cualquier mandatario electo democráticamente.
En tal sentido, Verdugo Silva (2017) enfatiza que la revocatoria del mandato se fundamenta en el principio de democracia directa, participativa, responsable y electiva, en el control político necesario y en el criterio de competencia de las autoridades y funcionarios, libre de todo tipo de corrupción; mandato que permita ser enjuiciado mediante la rendición de cuenta y la exigencia de la responsabilidad del bienestar del pueblo que lo eligió.
Sin embargo, la ciudadanía no ejerce este mecanismo en la magnitud y empoderamiento necesarios como resultado de la limitada información y difusión, lo que incide en el conocimiento de la población sobre este recurso democrático (Reascos & Granda, 2020).
En resumen, la revocatoria del mandato es un mecanismo de participación ciudadana que nace de la Constitución, para el empoderamiento de los ciudadanos en el ejercicio de su rol protagónico en un contexto de democracia directa para la construcción social justa y equitativa, en la cual los gobernantes cumplan a cabalidad sus funciones en beneficio del bienestar de la comunidad y el país.
La génesis de la revocatoria del mandato hay que buscarla en el descontento, insatisfacción e inconformidad con la gestión de los gobernantes; sentimientos que se manifiestan de formas pacíficas o violentas, ya sea a través de marchas y concentraciones populares, y hasta el levantamiento armado y revoluciones (Verdugo Silva, 2007).
Los antecedentes de la revocatoria del mandato se remontan al Derecho en las culturas griegas y latinas, que consistía en el destierro político de las autoridades que no cumplían con sus obligaciones y actuaban en contra de las libertades del pueblo, con el propósito de que estas no se perpetuarán en el poder. Así encontramos que en la Grecia de Pericles existía un procedimiento denominado ostracismo, que consistía en “el destierro político que los atenienses imponían a los personajes muy influyentes a fin de evitar que sintieran la tentación de adueñarse del poder o perpetuarse en el mismo con mal para la libertad del pueblo”. (Cabanellas, 1976, p. 14)
La Asamblea Griega (ecleccia) constituida generalmente por 5.000 a 6.000 ciudadanos era la encargada de llevar a cabo el procedimiento de ostracismo, en el que se tomaba la decisión a través de votación. De esta forma los ciudadanos griegos controlaban la actuación de las autoridades públicas y solicitar su sanción (Cabanellas, 1976); si bien existen sustanciales diferencias entre el ostracismo y la revocatoria del mandato, pues el primero estaba orientado al destierro de los infractores, es considerado el antecedente del segundo.
Ya en la Edad Media, la gestión de los gobernantes era revocable, aunque las características de los procedimientos empleados no eran similares a los de nuestros días, si se pueden considerar como antecedentes de la revocatoria del mandato, ya que los que otorgaban el mandato tenían la potestad de anularlo.
A partir de la revolución francesa de 1789, considerada el hito que marca el paso de la Edad Media hacia la Moderna, se configura el Estado-Nación y se impone la democracia representativa, donde las relaciones políticas entre los gobernantes y gobernados están signadas por el mandato generalmente irrevocable, situación que mantiene hasta mediados del siglo XIX, cuando ganan presencia la democracia directa y las doctrinas rousseauneanas relativas a la soberanía popular como consecuencia de las falencias de la democracia representativa; en esta etapa inician las luchas por una mayor participación popular en los temas de la gestión gubernamental y en particular por la revocatoria del mandato (Verdugo Silva, 2007).
Según apuntan Eberhardt (2017); y Balarezo Mero, et al. (2020), la revocatoria del mandato como mecanismo de participación popular se encuentra instituido en muchos países el orbe como, Suiza, América Latina y en los Estados Unidos de Norteamérica; además, en otras naciones esta institución se implementa con ciertas variantes como es el caso de Taiwán, Etiopía, Liechtenstein y Nigeria, por solo citar algunos ejemplos. En Latinoamérica este mecanismo está presente en las normativas de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela.
Siguiendo a Welp & Serdült (2014), de manera resumida podemos señalar que “Suiza desde 1848 reconoce revocatoria del mandato, convirtiéndose en el país pionero en instituir este derecho en su legislación para la revocación de los miembros del Parlamento y del Gobierno; solo está reglamentado en 6 de las 26 provincias del país: Berna, Schaffhausen, Solothurn, Turgovia, Tesino y Uri, en estos dos últimos también está implantando en los municipios.
En Estados Unidos, el recall no es ordenada jurídicamente hasta 1903 cuando el cuerpo electoral de la ciudad de los Ángeles incluye en carta constitutiva este mecanismo. En la actualidad dieciocho estados en los Estados Unidos, así como en los distritos de Columbia, Guam y las Islas Vírgenes se ha adoptado la revocatoria del mandato para autoridades elegidas a nivel estadual, y al menos treinta y seis estados tienen implementada la revocatoria a nivel local; siendo Oregón en 1908 el pionero de estos estados en implementarlo en su legislación”.
En Sudamérica, Colombia fue el primer país en introducir constitucionalmente en 1991 la revocatoria del mandato para los gobernadores y alcaldes como respuesta a los graves problemas que afrontaba la democracia en ese país.
Con la introducción del mecanismo de revocatoria del mandato en la Constitución de 1993 en Perú, el peruano puede ejercer su derecho de participación en la revocación de las autoridades ejecutivas, alcaldes y presidentes regionales, y de las que solo tienen funciones normativas y de fiscalización, como los concejales municipales y consejeros regionales.
En el caso de nuestro país esta institución ya aparece consagrada en la Constitución de 1998; surge como consecuencia del cese en el cargo de presidente de la República de Abdalá Bucaram Ortiz, quien fue destituido por incapacidad mental en correspondencia al artículo 75 de la Carta Magna de 1979.
Esta normativa constitucional es mejorada en la Ley de leyes de 2008, convirtiéndola en un ejercicio de democracia directa, a través de la participación ciudadana; además, se amplía el radio de inclusión contemplando a otras autoridades públicas electas mediante el voto popular; en la Constitución se consagra que “las personas en goce de los derechos políticos podrán revocar el mandato a las autoridades de elección popular”. (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008)
En este mismo artículo se norma que la solicitud de revocatoria del mandato podrá presentarse al CNE en el término comprendido después del cumplimiento del primer año del periodo para el que fue electa la autoridad cuestionada y antes del último; la que tendrá que ser respaldada por no menos del 10% de las personas inscritas en el registro electoral correspondiente y en el caso del presidente o presidenta de la República por el 15% de los electores del país. Además, señala que una autoridad podrá ser procesado por solicitud de revocatoria del mandato solo una vez durante su gestión.
Ahora bien, la experiencia de la revocatoria del mandato en nuestro país es nefasta, basta recordar en qué forma fueron destituidos algunos presidentes de la República, desde Abdala Bucaram hasta Jamil Mahuad Witt; algunos de estos procesos fueron violatorios de los principios constitucionales, sin tener en consideración la democracia directa, el debido proceso y el derecho a la defensa.
Según Verdugo Silva (2007), en sentido amplio la democracia directa denominada también antigua, es aquella donde el pueblo es quien toma por sí mismo las decisiones que le conciernen, autogobernándose; este mismo autor considera que es redundante otorgar el atributo de directa a la democracia, por cuanto etimológicamente el termino democracia significa gobierno del pueblo, pero que se necesita de este calificativo para poder diferenciarla de otras categorías de democracia.
Por su parte, García Pelayo (2000, p. 183) considera que la democracia directa es “aquella en la que el pueblo ejerce de modo inmediato y directo las funciones públicas que se le atribuyen (…)”, lo que significa que el pueblo ejerce estas funciones sin mediación de ningún representante. En tal sentido, estima que, la representación para el ejercicio de la democracia directa es un mal necesario por cuanto hay Estados donde la población es muy amplia y heterogénea, imponiéndose la necesidad de cautelar las decisiones para que sean para el bienestar de toda la sociedad.
La democracia directa, “en la actualidad se asocia a las diferentes formas de participación política que se realizan a través del ejercicio del voto directo y universal, cuyo objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones públicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes Legislativo o Ejecutivo”. (Aragón & López, 2000, p.981)
Sobre la democracia directa Erazo (2014), explica que en el contexto ecuatoriano la democracia directa, no es nueva; sobre el tema expresa: “la evolución respecto a la participación democrática y los diferentes mecanismos para el ejercicio democrático directo estipulado en el ordenamiento constitucional del Ecuador, se puede afirmar que se ha desarrollado de manera progresiva durante tres periodos claramente identificados”. (p. 55)
Estas etapas o periodos a las que alude Erazo (2014)son las marcadas por: 1) retorno de la democracia en 1979, en la Constitución de 1979 se consagran las formas básicas de participación directa, 2) en la constitución de 1998 se estipula como una forma de la democracia directa la revocatoria del mandato, y 3) en la constitución del 2008 se mantiene y amplía esta institución “con el afán de dar sustento al carácter perfectible de la democracia, buscando como ya se advirtió, generar una mayor expansión democrática… permitiendo igualmente, replantear la estructura institucional y normativa para la aplicación de la revocatoria del mandato”. (p.13)
En este sentido, el Estado crea otras normativas legales para institucionalizar la democracia directa y en particular la implementación de la revocatoria del mandato de las autoridades electas.
Así encontramos que, para fomentar el ejercicio de la democracia directa, la Constitución actual amplía este derecho, al estipular: 1) la consulta popular, que debe ser respaldada por el 5% en el caso nacional y por el 10% para los casos locales y para la convocatoria ciudadana a la Asamblea Constituyente se requiere el 12% de personas empadronadas; 2) iniciativa Popular Normativa, la ciudadanía puede presentar proyectos de ley ante cualquier órgano con facultad normativa a nivel nacional o local, asimismo se incluye la opción de reforma constitucional para lo que se debe contar con el 8% de firmas, y 3) revocatoria del mandato, que puede alcanzar a todas las autoridades electas por el voto popular, para su solicitud se debe contar con no menos del 10% de firmas de las personas inscritas y en el caso de la revocatoria de la presidenta o presidente con el 15% (Ramírez Gallegos, 2014).
Como vemos existe un amparo legal que garantiza las acciones relativas a la democracia directa en el Ecuador; partiendo de las leyes consagradas en la Constitución y sistematizada mediante diversas regulaciones y normativas de los órganos competentes; sin embargo, en la práctica se puede decir que el empleo del mecanismo de la democracia directa como la revocatoria del mandato es aún deficiente y en particular en la provincia El Oro; este procedimiento se ve distorsionado pues es mediado por los representantes de los poderes públicos limitándose así la participación directa de la población.
El término “participación” puede ser analizado desde diferentes perspectivas, puede entenderse como tomar parte de un grupo o de una organización, también puede ser compartir algo con otros, pero de manera tácita en todos los casos está presente la dimensión social de la participación (Erazo, 2014).
Partiendo de este precepto Aragón & López (2000), consideran que la participación ciudadana puede ser entendida como el resultado del proceso de organización y movilización de las personas, grupos sociales y pueblos, con el propósito de alcanzar mejores condiciones de vida e incidir en la vida social y política de la nación.
Por su parte, García Pelayo (2000), vincula la participación con la toma de decisiones y la constante negociación para alcanzar una mayor representación ciudadana; lo que implica una participación directa en la toma de decisiones y no limitada a la presentación de propuestas.
En este orden de ideas Ramírez Gallegos (2014), es del criterio que a través del ejercicio de la participación “los ciudadanos se convertirán en verdaderos sujetos democráticos… pero también de pertinencia e identidad” (p.209). Este mismo autor, considera que la participación ciudadana es imperativa en un Estado moderno; para así garantizar el pleno ejercicio de la democracia.
Según Ciudadana (2008, p. 36), “una participación ciudadana responsable tiene como objetivo defender y promover la defensa de los derechos humanos individuales y colectivos”; visto de esta manera la participación busca el equilibrio entre la gestión del gobernante y el gobernador, mediante un mecanismo democrático de representación individual o colectiva, en aras del beneficio social. Esto implica el accionar creativo intencionado a nuevas alternativas de políticas públicas que rompan con paradigmas ortodoxos y ambiguos que no permiten el avance social hacia nuevos estatus más beneficiosos desde el punto de vista social y político.
Estas definiciones establecen que la participación ciudadana es un proceso sistemático y paulatino a través del cual los ciudadanos se relacionan de manera individual o colectica con el Estado con el propósito de impedir o controlar los más posibles los excesos, falencias, atropellos y arbitrariedades de las instituciones públicas y de las autoridades que las integran, así como para tomar decisiones, controlar, fiscalizar y ejecutar acciones para superar dificultades sociales, políticas, económicas, ambientales, etc. en aras de alcanzar el desarrollo social compartido, contexto que precisa de la participación activa de los ciudadanos.
La participación ciudadana es consagrada en la Constitución de la República como una forma de la democracia directa mediante la cual el pueblo tiene acceso a los procesos de toma de decisiones políticas en estrecha relación sin intermediarios con los gobernantes, mecanismo que propicia el ejercicio de un control político, moral y jurídico, de exigencia de la rendición de cuentas de las autoridades; y de sanción de la demagogia, el abuso de poder y corrupción administrativa. De esta forma la revocatoria del mandato se convierte en un instrumento de construcción de un sistema político más justo y democrático, en el cual el ciudadano común tenga oportunidad de expresión en un contexto democrático de derechos.
Pero, para alcanzar estas aspiraciones es preciso mejorar los mecanismos de participación; se necesita incentivar e involucrar la población. Si bien en la Constitución de 2008, se consagra la participación ciudadana como una forma de democracia directa, es necesario, para que no se convierta en letra muerta que, las leyes, normativas, reglamentos y resoluciones dispuestas por las diversas instituciones del Estado protocolicen los procedimientos de participación de manera tal que en la práctica estas sean una realidad cotidiana.
Siguiendo esta idea, Ramírez Gallegos (2014), estima que, la participación no se logra a través de mandatos constitucionales, debe ser el resultado de la organización consciente y comprometida en intereses comunes de la sociedad. En este sentido opina que, en la práctica las instituciones mantienen formas y comportamientos verticales en su contacto con la comunidad; pero al final son estas instituciones las que toman las decisiones de forma individual, sin tener presentes en muchas ocasiones las iniciativas y propuestas ciudadanas. Criterio compartido por García Pelayo (2000), quien considera que en la práctica el modelo de participación ciudadana se queda en el tintero de las normativas y en lo subjetivo de los poderes del Estado.
Para poder romper con esta inmovilidad es necesario: 1) construir diferentes formas y mecanismos de participación; 2) las decisiones de los poderes estatales no deben ser tomadas de manera vertical, se debe procurar un beneficio común entre Estado y sociedad colegiado de manera horizontal y 3) se han de propiciar ambientes de diálogo donde la sociedad civil pueda deliberar y tomar parte en los proyectos de su jurisdicción.
De manera resumida podemos expresar que la participación ciudadana es la potestad constitucional que empodera a los ciudadanos para la toma de decisiones para alcanzar una sociedad más justa y equitativa a través de la participación directa; lo que en relación con la revocatoria del mandato autoriza al demandante, de forma individual o colectiva, a solicitar la revocatoria de cualquier autoridad electa por el voto popular, ante cualquier órgano con competencia normativa o cuerpo legislativo.
En el artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador del 2008 se estipula que “en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso” (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008). De esta forma queda instituido que, en la revocatoria de mandato como proceso concerniente a las obligaciones de las autoridades electas por el pueblo, es necesario por precepto constitucional cumplir con el principio del debido proceso.
La Corte Constitucional del Ecuador (2015), define el debido proceso de la siguiente forma: "El debido proceso, consagrado en el artículo 76 de la Constitución de la República, constituye un derecho de protección y un principio constitucional elemental, siendo el conjunto de derechos y garantías propias del accionado o parte demandada, así como las condiciones de carácter sustantivo y procesal, que deben cumplirse en procura de que quienes son sometidos a procesos en los cuales se determinen derechos y obligaciones, gocen de las garantías para ejercer su derecho de defensa y obtener de los órganos judiciales y administrativos un proceso exento de arbitrariedades”.
Luego, debido proceso es un derecho inalienable de protección, es un principio constitucional fundamental, que regulan los derechos y garantías de los ciudadanos involucrados en procesos penales.
Estas garantías de derecho a las que se hace mención en la definición dada por la Corte Constitucional del Ecuador, se encuentran consagradas en el artículo constitucional número 76 sobre las garantías básicas para el debido proceso:
“Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes.
Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada.
Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento.
Las pruebas obtenidas o actuadas con violación de la Constitución o la ley no tendrán validez alguna y carecerán de eficacia probatoria.
En caso de conflicto entre dos leyes de la misma materia que contemplen sanciones diferentes para un mismo hecho, se aplicará la menos rigurosa, aun cuando su promulgación sea posterior a la infracción. En caso de duda sobre una norma que contenga sanciones, se le aplicará en el sentido más favorable a la persona infractora.
La ley establecerá la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza.
El derecho de las personas a la defensa”. (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008)
Para el cumplimento del artículo 76 de la Constitución de la República se han de tener presentes los siguientes elementos: 1) las autoridades demandadas a través del mecanismo de revocatoria del mandato tienen el derecho al debido proceso y defensa, de vulnerarse este derecho al proceso de revocatoria quedaría en indefensión, lo que podría conllevar a la nulidad; 2) en la revocatoria del mandato a cualquier autoridad electa de forma popular, el CNE debe determinar el tiempo necesario para que el demandado(a) pueda descargar a través de las pruebas pertinentes; 3) el revocado(a) podrá activar el principio de contradicción, para hacer uso de su legítima defensa; 4) el directorio del CNE, en su resolución deberá obligatoriamente motivar, de acuerdo a las normas vigentes la admisibilidad o no de la iniciativa ciudadana.
Luego estas garantías deben ser respetadas en los procesos de revocatoria del mandato, para lo cual es necesario observar el estricto cumplimiento de las mismas. El debido proceso es el freno a las posibles arbitrariedades en el juzgamiento, al abuso de poder y del irrespeto a las garantías sustanciales (Guajala & Tigre, 2016).
Por otra parte, Verdugo Silva (2007) estima que la revocatoria del mandato es un proceso en el cual se deben cumplir un conjunto de principios, normas y procedimientos, en el cumplimiento de las más elementales reglas del debido proceso constitucional. Cualquier autoridad electa sometida a la revocatoria del mandato, tiene derecho al debido proceso, que contempla su defensa, como parte del cumplimiento de los preceptos constitucionales; de esta forma se logra precautelar los derechos de las autoridades electas sometidas al proceso de revocatoria del mandato.
El análisis realizado hasta aquí permite señalar que el debido proceso en el caso de las autoridades electas por el voto popular involucradas en una revocatoria del mandato es una garantía primordial para proteger sus derechos humanos, controlar la transparencia del proceso y el respeto a las normativas para una correcta administración de justicia.
Esta institución consagrada en la Constitución de la República (2008) es sistematizada mediante la Ley Orgánica Electoral, Código de la Democracia (2009); el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD 2010); la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (2010); y el Reglamento para el ejercicio de la Democracia Directa (2015).
Así encontramos en la sección quinta sobre revocatoria del mandato en la Ley orgánica electoral, código de la democracia en su artículo 199 se promulga que los electores podrán revocar el mandato a las autoridades de elección popular (Ecuador. Asamblea Nacional, 2008), lo que también es recogido en el artículo 310 del COOTAD (Ecuador. Asamblea Nacional, 2010a).
También, en el artículo 199 de dicha ley orgánica electoral, se ratifica el artículo constitucional 105. Y se estipula que el CNE tiene el deber de verificar los respaldos en un plazo de 15 días y una vez verificados como auténticos convocará en el término de siete días a la realización del proceso revocatorio, que será efectuado en un máximo de 65 días siguientes. De no cumplir con los requisitos estipulados o de verificarse que existen irregularidades del CNE el pedido será rechazado (Asamblea Nacional, 2009, art. 200).
Por otro lado, se establece que, para la aprobación de la revocatoria del mandato, se requerirá la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, salvo la revocatoria de la presidenta o presidente de la República en cuyo caso se requerirá la mayoría absoluta de los electores. El pronunciamiento popular será de obligatorio e inmediato cumplimiento. En el caso de revocatoria del mandato la autoridad cuestionada cesará de su cargo y será reemplazada por quien corresponda de acuerdo con la Constitución (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009).
Por su parte, en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, tiene como objeto: “propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de participación de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatoriano y montubio, y demás formas de organización lícitas, de manera protagónica, en la toma de decisiones que corresponda, la organización colectiva autónoma y la vigencia de las formas de gestión pública con el concurso de la ciudadanía; instituir instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de deliberación pública entre el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, y la sociedad, para el seguimiento de las políticas públicas y la prestación de servicios públicos; fortalecer el poder ciudadano y sus formas de expresión; y, sentar las bases para el funcionamiento de la democracia participativa, así como, iniciativas de rendición de cuentas y control social”. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2010b)
En dicha ley como parte de las instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de deliberación pública entre el Estado y la sociedad se instituye le revocatoria del mandato, al establecer en su articulado que “las electoras y electores podrán revocar democráticamente el mandato a las autoridades de elección popular por incumplimiento de su plan de trabajo, de las disposiciones legales relativas a la participación ciudadana y las demás funciones y obligaciones establecidas en la Constitución de la República y la ley correspondiente a cada una de las dignidades de elección popular” (Ecuador. Asamblea Nacional, 2010b). Asimismo, se establecen los requisitos de admisibilidad de la solicitud de revocatoria del mandato; entre estos:
Comprobación de la identidad del proponente y que este en ejercicio de los derechos de participación;
Demostración de no encontrarse incurso en alguna de las causales que lo inhabiliten; y,
La Determinación clara y precisa de los motivos por los cuales se solicita la revocatoria, la misma que servirá de base para la recolección de firmas y el proceso de revocatoria. (Ecuador. Asamblea Nacional, 2010b).
De igual forma en los artículos 26, 27 y 28 se instituyen otras regulaciones relativas a: 1) la legitimación ciudadana en cuanto a los porcentajes de respaldo popular según la cantidad de electores por circunscripciones; 2) los tramites del proceso de revocatoria del mandato; y 3) aprobación de la revocatoria del mandato y sus efectos.
Asimismo, en el Reglamento para el Ejercicio de la Democracia Directa se establecen las normas y requisitos a cumplir por el CNE para la implementación del mecanismo de revocatoria del mandato, en plena correspondencia con las leyes y códigos vigentes; de esta manera se legisla sobre la solicitud de formularios (art. 14); el procedimiento para la verificación de firmas de respaldo ciudadano para: iniciativa popular normativa, consulta popular, referéndum, o revocatoria del mandato, plazo para la recolección de firmas (art. 18); revisión de base de datos (art. 19); verificación de la autenticidad de las firmas (art. 20) y verificación visual (art. 21).
Una vez realizado este ejercicio reflexivo estamos en condiciones de analizar los casos seleccionados de revocatoria del mandato de las autoridades de la provincia El Oro, bajo el amparado en las normativas vigentes.
Metodología
Para la ejecución de la investigación se siguió la metodología de estudio de caso diseñada por Stake (1995), quien propone los siguientes pasos:
Paso 1. Selección y definición del caso. Después de realizada la preparación teórica, mediante la revisión documental y bibliográfica de materiales relacionados con el tema y de la observación científica direccionada a los procesos de revocatoria del mandato de las autoridades electas por el voto popular de la provincia El Oro acontecidos entre el 2010 y 2020 se seleccionaron y definieron los tres casos analizados en el presente trabajo.
Para realizar la investigación se seleccionó el tipo de estudio de caso descriptivo; según Díaz, et al. (2011), los estudios de caso descriptivos tienen como objetivo “dar cuenta de una situación problemática en términos de una lógica centrada en un análisis primario del sujeto/objeto de estudio”. (p. 14)
Paso 2. Elaboración de una lista de preguntas. Para orientar la lógica investigativa del estudio se elaboró una lista de preguntas, a las cuales dar respuestas a través de la indagación en las fuentes bibliográficas especializadas y en los materiales documentales; dicha lista contó con las siguientes preguntas:
¿Qué es la revocatoria del mandato?
¿Cuáles son los antecedentes de la revocatoria del mandato?
¿Qué significa la democracia directa?
¿Qué es la participación ciudadana?
¿Qué relaciones guarda el debido proceso con el mecanismo de revocatoria del mandato?
¿Qué respaldo tiene la revocatoria del mandato en el ordenamiento normativo ecuatoriano?
¿Cuál es la realidad de los casos de revocatoria del mandato de las autoridades electas de la Provincia de El Oro?
La respuesta a esta última pregunta se sustentó en los referentes teóricos resultantes de las averiguaciones para responder las preguntas anteriores.
Paso 3. Localización de las fuentes de datos. Mediante el empleo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) se localizaron y recuperaron de diversos repositorios digitales los textos de libros, artículos científicos, ensayos, tesis de grado y otros materiales bibliográficos especializados en el tema, así como documentos relativos a los procesos de revocatoria de la provincia El Oro.
Además, mediante la técnica de entrevista se recaudó información sobre los procesos de revocatoria del mandato de la Provincia de El Oro; la que fue aplicada de forma anónima tanto a los demandados como a los demandantes, para garantizar la fiabilidad de la información, la que fue contrastada con los documentos relativos a los procesos de revocatoria.
El instrumento utilizado para la recogida de la información responde a una entrevista validada por Guajala & Tigre (2016), en la investigación “Participación ciudadana y revocatoria del mandato de las autoridades electas de la provincia El Oro”, la que estuvo direccionada a los siguientes aspectos:
Cumplimiento de la garantía del debido proceso en el proceso de la revocatoria del mandato.
Cumplimiento de los requisitos legales para la revocatoria del mandato.
Opiniones de los entrevistados sobre aspectos generales el procedimiento de revocatoria del mandato. (porciento de firmas, tiempo del mandato para presentar una solicitud de revocatoria, etc.), para perfeccionar este mecanismo.
Paso 4. El análisis e interpretación. Para el análisis de los casos se estableció un diseño estructurado en: generales del demandado y demandantes, fecha, antecedentes, propósito del caso, preguntas de reflexión, métodos e instrumentos de recolección de la información, análisis de la información y conclusiones, según las pautas metodológicas para la elaboración de un estudio de caso propuestas por Díaz, et al. (2011).
Además, con el auxilio de los métodos de análisis de contenido y analítico-sintético se realizó el estudio de los materiales recuperados, los que fueron sintetizados para elaborar una base de datos con el apoyo de la aplicación EndNote, la cual contó con 135 citas bibliográficas que, sirvieron de referencias para dar respuesta a la lista de preguntas del paso 2; así como para interpretar y analizar los casos en estudio, y establecer las conclusiones. También, se analizó e interpretó la información obtenida mediante las entrevistas a los demandados y a los proponentes de las revocatorias.
El método histórico-lógico permitió establecer los antecedentes de la revocatoria del mandato y el método estadístico se empleó en la planificación, recolección, procesamiento y análisis de los datos recaudadas a través de la entrevista, los que fueron codificados, cuantificados y sintetizados mediante frecuencias absolutas y relativas.
Paso 5. La elaboración del informe. Por último, apoyados en los resultados de las averiguaciones y hallazgos obtenidos se elaboró el informe final de la investigación, del cual se deriva el presente trabajo.
Para la ejecución del estudio se consideraron las solicitudes de revocatoria del mandato a las autoridades electas por voto popular de la provincia El Oro, que se han realizado entre el 2010 y el 2020, de estas fueron seleccionadas por asignación tres, teniendo en cuenta, los siguientes aspectos: 1) disposición de los demandados y demandantes en participar en el estudio, 2) connotación y significación, 3) posibilidades objetivas para ejecutar las entrevistas (trasportación, facilidades para el acceso a los entrevistados, situación geográfica del lugar de residencia, etc.); quedando establecida una muestra formada por 3 demandados y 3 demandantes.
Preguntas propuestas para el estudio de casos de revocatoria del mandato presentado contra autoridades de la Provincia de El Oro
¿Cuál es la realidad de los casos de revocatoria del mandato de las autoridades electas de la Provincia de El Oro?
La información para el estudio de caso se obtuvo mediante entrevistas a las autoridades demandas y a los demandantes; las preguntas realizadas fueron:
Pregunta 1.- El mandate elige las autoridades públicas a través del voto, este mismo mecanismo se emplea para la revocatoria del mandato mediante el referéndum. ¿Considera usted que se debe mantener este procedimiento o cambiarlo por otro?
Pregunta 2.- Derecho de participación. El artículo 61, numeral 6 de la constitución dice “Revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular”. ¿Desde su experiencia esta participación se la debe delimitar, para evitar ciertos abusos de los ciudadanos?
Pregunta 3.- El artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador, garantiza el debido proceso. El numeral 7, literales a, b, c, h, y j del artículo 76 de la constitución, garantiza el derecho de las personas a la defensa. En el caso que usted participó de revocatoria del mandato se cumplió con el derecho a legítima defensa, por parte del CNE.
Pregunta 4.- De acuerdo el artículo 105 de la constitución establece que los requisitos para presentar la revocatoria del mandato es que la persona esté en pleno goce de sus derechos políticos. ¿Considera usted que se deben ampliar estos requisitos?
Pregunta 5.- La revocatoria se puede solicitar después del primer año y antes del último año del periodo para el que fue electo. ¿Cuál de estos plazos propuestos por la constitución es el más pertinente? ¿Por qué?
Pregunta 6.-La solicitud de revocatoria debe estar respaldada por el 10% de firmas de la población de la jurisdicción. ¿El número de firmas es pertinente para pedir la revocatoria del mandato o se lo debe ampliar?
Pregunta 7.- ¿Qué se debe mantener, reformar o derogar en la normativa vigente para la revocatoria del mandato?
Resultados
A continuación, se sintetizan las respuestas de los entrevistados sobre la revocatoria del mandato. Referente a la pregunta 1 el 100% de los entrevistados (demandados y demandantes) consideran que se debe mantener el referéndum por votación como mecanismo para la revocatoria del mandato de las autoridades electas por comicios populares.
El 66,7% de los entrevistados (4 demandados y 2 demandante) al dar respuesta a la pregunta 2 expresaron que se debe precisar sobre algunos elementos que contribuyan a reforzar aspectos éticos de este proceso para evitar que se convierta en un instrumento de “ajuste de cuentas entre adversarios” pues con frecuencia es empleada por los políticos de los partidos que alcanzaron el poder en las elecciones.
Sobre la respuesta a la pregunta 3 los criterios sobre el cumplimiento del artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador, relativo al debido proceso, se encuentra divido (Fig. 1).
Solo el alcalde con acciones de revocación contestó negativamente, estima que en su caso no se procedió consecuentemente con lo dispuesto en el artículo 76; considera que no se cumplió lo dispuesto para el debido proceso, pues no se le notificó con tiempo suficiente para presentar las pruebas de descarga y se convocó de manera inmediata al referéndum popular, violando así sus derechos a una defensa justa.
Respecto a la respuesta de la pregunta 4, el 100% coincide que el ciudadano o ciudadana que solicite la revocatoria del mandato de una autoridad electa por el voto popular además de gozar de todos los derechos políticos, no debe estar vinculado a un proceso judicial.
Relativo a la pregunta 5, los entrevistados son del criterio unánime que lo dispuesto en la legislación sobre la presentación de la solicitud de revocatoria del mandato según el periodo de trabajo del demandado debe ser analizado en profundidad, ya que el período legislado en ocasiones no es el oportuno, puede que el proceso concluya después de terminado el mandato de la autoridad demandada; además, en el caso de resultar revocado debe normarse la inhabilitación para cargos públicos por un tiempo en correspondencia con la gravedad del acto violatorio cometido.
Sobre el número de firmas (pregunta 6) para respaldar la solicitud de revocatoria, las propuestas son diversas, algunos consideran debe ser por mayoría absoluta y otros que deben ser incrementado en correspondencia las funciones que ejerce la autoridad demandada.
Por último, en relación con la pregunta 7, las respuestas dadas apuntan a la necesidad de hacer una revisión de las normativas sobre la revocación de mandato, pues actualmente es un proceso complejo y embarazoso, también se insiste en el número de firmas para respaldar la solicitud de revocatoria y disminuir el tiempo del proceso.
En los siguientes casos se resumen las características más significativas de los casos del estudio obtenida a través de las respuestas a las preguntas de la encuesta y el análisis de los documentos relativos a los procesos de revocatoria (Tabla 1).
Tabla 1 - Estudio de Caso A.
| Autoridad demandada | Alcalde de un cantón Huaquillas de la Provincia de El Oro. |
| Demandante | Ciudadanos del Cantón. Procurador común. |
| Año | 2010 |
| Antecedentes | Un grupo de ciudadanos domiciliados en el cantón donde la autoridad demandada desempeñaba la función de alcalde, presentó ante el Consejo Nacional Electoral el pedido de revocatoria del mandato del alcalde del Gobierno Municipal Autónomo Descentralizado del cantón, en la provincia de El Oro; amparado en la norma Constitucional en sus Art. 115 y en los Art. 12 y 13 del Reglamento para Consultas Populares, Iniciativa Popular Normativa y Revocatoria del Mandato y el cumplimiento del Art. 95, donde se estipula que las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, podrán participar activamente en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. |
| La causa que motiva la revocatoria fue el incumplimiento del plan de gobierno, ofertado en la campaña electoral. | |
| Propósito del Estudio de Caso | Analizar y documentar el proceso de revocatoria del mandato llevado a cabo contra el alcalde de un cantón de la provincia de El Oro. |
| Preguntas de reflexión | ¿Se cumplió con los requisitos para solicitar la revocatoria del mandato? |
| ¿Se garantizó al demandado el derecho a un proceso justo? | |
| Métodos e instrumentos de recolección de la información | Revisión documental. |
| Entrevista al demandante y demandado. | |
| Análisis de la información | El análisis de la información presentada ante la Delegación Provincial del CNE, para la revocatoria del mandato del alcalde, permitió aseverar que existió iniciativa ciudadana y legitimidad en el proceso. Se contó con la cantidad de firmas establecidas y demás requisitos legales de la solicitud. |
| Se evidenció que se notificó al demandado la acción de demanda en el término establecido para su contestación y presentación de pruebas de descargo debidamente motivadas, cumpliéndose así el derecho al defensa previsto en el debido proceso, incumpliéndose con el artículo 76 de la Constitución. Independientemente del criterio del demandado respecto al incumplimiento del principio del debido proceso, se verificó que fue notificado con el tiempo establecido. | |
| La toma de decisión por el Directorio del CNE se realizó sin la participación de los proponentes. Se evidenció la verticalidad de procedimientos en las instituciones y gobiernos del poder público, en lo referente a la participación ciudadana. | |
| Conclusiones | Revocatoria del alcalde. |
| La revocatoria del mandato a la autoridad electa se hizo en pleno ejercicio de la democracia directa, mediante la participación de la ciudadanía de forma individual y colectiva. De forma tácita esta participación conduce a la manifestación de la democracia directa, lo que coadyuva a fortalecer los mecanismos de participación. |
Del análisis de este caso se desprende que existió participación ciudadana en el cumplimiento de la democracia directa e independientemente del criterio del demandado respecto al incumplimiento de los tiempos establecidos se verificó que el CNE de la delegación provincial cumplió con las disposiciones vigentes (Tabla 2).
Tabla 2 - Estudio de Caso B.
| Autoridad demandada | Presidente de la Junta Parroquial. |
| Demandante | Excandidato a ocupar este cargo en la anterior elección. |
| Año | 2011 |
| Antecedentes | El excandidato que disputaba la plaza de presidente de la Junta Parroquial, haciendo uso de su derecho constitucional para solicitar la revocatoria de mandato solicita al CNE Delegación de El Oro la rescisión del mandato del señor presidente de la junta parroquial, amparado en el Art 14 del Reglamento para el Ejercicio de la Democracia Directa a través de la Iniciativa Popular Normativa, Consultas Populares, Referéndum, y Revocatoria del Mandato. |
| La solicitud de revocatoria del mandato se argumentó en el incumplimiento de obras tras un año y medio de la gestión del presidente de la junta. | |
| Propósito del Estudio de Caso | Analizar y documentar el proceso de revocatoria del mandato llevado a cabo contra el presidente de una junta parroquial de la provincia El Oro. |
| Preguntas de reflexión | ¿Se cumplió con los requisitos para solicitar la revocatoria del mandato? |
| ¿Se garantizó al demandado el derecho a un proceso justo? | |
| Métodos e instrumentos de recolección de la información | Revisión documental. |
| Entrevista al demandante y demandado. | |
| Análisis de la información | El Consejo Nacional Electoral de la Delegación de El Oro, admitió la solicitud de la revocatoria del mandato para su trámite y verificación de los presupuestos formales. Una vez verificado el cumplimento de los requisitos según los artículos 105 de la Constitución y cumpliendo los estipulado en el artículo 76, se procedió al referéndum popular con la presencia de las autoridades del organismo electoral y de esa parroquia. |
| Los resultados del referéndum fueron de un 36,24% a favor del Sí y un 60,53% a favor del No, de eta forma los ciudadanos votaron por la no revocatoria del presidente de la junta parroquial. | |
| Conclusiones | No revocado |
En este caso se cumplió con los requisitos para solicitar la revocatoria del mandato y se garantizó al demandado el derecho a un proceso justo, en su defensa el demandado se refirió a la existencia de evidencias sobre la manipulación de los ciudadanos para recaudar las firmas necesarias para la solicitud de la revocatoria, pero al no aportar las evidencias documentales se procedió al referéndum, en el cual los ciudadanos a través del voto, aprobaron la continuidad de la autoridad en el cargo (Tabla 3).
Tabla 3 - Estudio de Caso C.
| Autoridad demandada | Prefecto de la provincia de El Oro. |
| Demandante | Ciudadano |
| Año | 2015 |
| Antecedentes | Un ciudadano, ejerciendo su legítimo derecho Constitucional mediante el mecanismo de democracia directa, proponente al CNE Delegación de El Oro mediante solicitud la revocatoria del mandato del señor prefecto del Gobierno Autónomo Descentralizado de la provincia de El Oro, amparado en el Art 14 del Reglamento para el Ejercicio de la Democracia Directa a través de la Iniciativa Popular Normativa, Consultas Populares, Referéndum, y Revocatoria del Mandato. |
| La causa de la solicitud de revocatoria se fundamenta en el incumplimiento de su plan de gobierno, ofertado en la campaña electoral | |
| Propósito del Estudio de Caso | Analizar y documentar el proceso de revocatoria del mandato llevado a cabo contra el prefecto de la provincia El Oro. |
| Preguntas de reflexión | ¿Se cumplió con los requisitos para solicitar la revocatoria del mandato? |
| ¿Se garantizó al demandado el derecho a un proceso justo? | |
| Métodos e instrumentos de recolección de la información | Revisión documental. |
| Entrevista al demandante y demandado. | |
| Análisis de la información | El Consejo Nacional Electoral de la Delegación de El Oro, admitió la solicitud de la revocatoria del mandato para su trámite y verificación de los presupuestos formales. |
| Se cumplió con los requisitos estipulados en el artículo 105 de la Constitución relativos al período de trabajo del demandado, pero no con el mínimo de número de firmas de los electores. | |
| Las autoridades pertinentes verificaron que las motivaciones para solicitar la revocatoria del funcionario son de carácter político, que responden rencillas personales. | |
| Conclusiones | No revocado |
| Al no cumplirse con el mínimo de firmas que respaldan la solicitud de revocatoria del prefecto y que fue verificado que la solicitud responde a rencillas personales y fines políticos, esta se declara sin lugar. |
El análisis de estos casos permite aseverar que el CNE en su delegación de la provincia de El Oro cumple con las normativas constitucionales y otras disposiciones que regulan los requisitos y formalidades de la revocatoria de mandato. Se evidenció que muchos de estas solicitudes se realizan por parte los adversarios políticos que logran manipular a la población para recaudar el número de firmas necesarias y así desacreditar la gestión del partido al que pertenece la autoridad demandada, desvelando que los verdaderos propósitos son políticos.
Conclusiones
La revocatoria del mandato es una institución jurídico-política, considerada un mecanismo de participación ciudadana en el contexto del derecho directo, mediante el cual el elector puede anular a través de votación el mandato político otorgado a una autoridad o funcionario de elección popular antes de cumplir el período para el cual fue elegido.
Su génisis se remonta al Derecho de las culturas griegas y latinas, su antecedente primario es el procedimiento de ostracismo que, consistía en el destierro político de las autoridades que no cumplían con sus obligaciones y actuaban en contra de las libertades del pueblo.
El Ecuador cuenta con un amplio marco normativo del mecanismo constitucional de revocatoria del mandato, sistematizado mediante leyes y códigos como: la Ley Orgánica Electoral, Código de la Democracia, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana; y el Reglamento para el ejercicio de la Democracia Directa.
Los entrevistados consideran que el marco normativo de la revocación del mandato puede ser perfeccionado; en particular debe ser revisado el artículo 105 de la Constitución de la República en lo referente al tiempo requerido para la presentación de la solicitud y el número de firmas de los electores para el respaldo de la solicitud.
El estudio de casos realizado evidencia que en la provincia El Oro la delegación del CNE cumple en sentido general las normas establecidas para la revocatoria del mandato.
Este mecanismo es frecuentemente manipulado con fines politiqueros por los adversarios de las autoridades electas con el propósito de desacreditar la gestión del partido al que pertenece el demandado y por rencillas personales.
