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INTRODUCCIÓN
Existen dos problemas principales que circundan la pobreza en Costa Rica. El primero es el estancamiento y el segundo se refiere al aumento de la desigualdad de ingresos. En los últimos 25 años el país no solo ha sido incapaz de superar el umbral de la pobreza, sino que ha visto aumentar la desigualdad en la distribución y concentración de la riqueza, tal y como se comprueba en el comportamiento del coeficiente de Gini. Esto nos indica que no todos los hogares se han favorecido con la estrategia de desarrollo basada en el sector externo de la economía (Arias y Sánchez, 2011).
La reforma económica implementada por el país en la década de los ochenta y noventa mejoró los resultados alcanzados por el sector externo de la economía, aumentando las exportaciones (productos no tradicionales), la atracción de inversión extranjera directa y las relaciones comerciales, por lo que se convirtió en el eje del crecimiento económico. No obstante, el relativo éxito de la estrategia de promoción de exportaciones no ha sido capaz de generar un efecto dinamizador de la economía en su conjunto, donde los sectores más eficientes, vinculados con el mercado mundial, generen mayores encadenamientos productivos, fiscales y sociales con el resto de la economía doméstica.
Como una característica estructural del aparato productivo costarricense, los principales indicadores de desarrollo muestran que la dinámica económica y productiva del país ha estado concentrada y centralizada en el Gran Área Metropolitana (GAM). Los altos niveles de aglomeración de las actividades productivas, institucionales y administrativas han convertido al GAM en la zona económica de desarrollo más importante del país, pero también ha creado fuertes asimetrías respecto al resto de las regiones periféricas del país. Esto se confirma en la dinámica de los sectores productivos, especialmente secundarios y terciarios, como en el desarrollo del aparato político-administrativo, con una presencia preponderante en esta área geográfica del país, la cual representa menos del 4 % del total del territorio nacional (Arias, Sánchez y Vargas, 2015).
Los problemas y asimetrías espaciales para acceder a empleo productivo, a los servicios públicos y a recursos productivos han contribuido con la gran brecha de desigualdad entre el área urbana y el área rural en el país. No es casualidad que esta situación se vea claramente reflejada en diferencias regionales significativas en cuanto al comportamiento de los indicadores socioeconómicos más importantes, como el de pobreza, distribución del ingreso, empleo (especialmente formal), acceso a la salud, al sistema de educación formal, vivienda y nuevas tecnologías.
Se presenta un estancamiento en la pobreza relativa (medida por la línea de ingreso) en el umbral del 20 % de la población, la cual se ha visto acompañada por una creciente desigualdad en la distribución de los ingresos. Estos dos problemas estructurales de la sociedad costarricense se agudizan cuando pasamos del análisis de los promedios nacionales a un análisis más desagregado y de pobreza multidimensional; a escala regional, cantonal y distrital.
1. BRECHAS DE INGRESOS ENTRE ZONAS URBANAS, RURALES Y REGIONES
El ingreso de los hogares comprende la suma de entradas regulares que perciben todos los miembros del hogar a partir de diferentes fuentes, entre las que destacan aquellas por concepto de trabajo (asalariado o autónomo), por rentas de la propiedad (alquileres, intereses, dividendos, entre otros), o por transferencias (pensiones, ayudas de otros hogares, becas y subsidios estatales) (Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica, 2016).
En Costa Rica la composición relativa del total de los ingresos del hogar según fuente de ingreso, en el año 2016, nos muestra que la mayor fuente proviene de los salarios (63,9 %), y en menor medida se encuentra el ingreso autónomo (16,4 %), las pensiones, remesas y otras transferencias (11,1 %), el ingreso por renta de la propiedad (7 %) y los subsidios estatales y becas con un 1,7 %.
Los ingresos totales del hogar muestran una diferencia importante entre zonas urbanas y rurales. Por ejemplo, durante el año 2016 las zonas urbanas presentaban un ingreso neto promedio por hogar 1,76 veces mayor respecto a las zonas rurales. Si el dato anterior se analiza por fuente de ingreso para el mismo año se tiene que las diferencias entre zonas urbanas y rurales son de 1,7 veces en el caso de ingreso por salarios, de 1,2 veces para ingresos autónomos, de 2,4 veces por ingreso de rentas de propiedad y de 2,3 veces para otras transferencias. En el caso de los subsidios estatales y becas el papel cambia, ya que las zonas rurales muestran un valor de 1,7 veces mayor a las urbanas.
En la composición del ingreso neto promedio por hogar en cada zona de residencia se encuentra que, en ambas, el ingreso por salario es la fuente de mayor aporte (64,6 % en la zona urbana y 60,4 % en la zona rural). El ingreso por trabajo autónomo es la segunda fuente en aporte al ingreso de los hogares en ambas zonas, con mayor peso en la zona rural (21,7 %) que en la zona urbana (15,2 %).
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica (INEC, 2016). Figura 1. Diferencia del ingreso neto promedio del hogar por zona y fuente de ingreso, 2016.
Estas diferencias en los ingresos también se presentan a nivel regional (Figura 2). En el 2016 el ingreso neto promedio mensual por hogar y per cápita más alto se registra en la región Central, con ₡ 1 204 882 y ₡ 429 626 respectivamente. En las restantes regiones, los ingresos promedio son menores, hasta en un 43 % comparado con la región de menor nivel de ingreso. La región Chorotega se mantiene en la segunda posición respeto al ingreso, con promedio por hogar de ₡ 818 116 mensuales y per cápita de ₡ 299 800. El ingreso promedio por hogar más bajo se registra en la región Brunca, con ₡ 686 401 mensuales y un ingreso per cápita de ₡ 264 531. Este último, sin embargo, no corresponde al ingreso per cápita más bajo, sino que, por diferencias en el tamaño de los hogares, el ingreso por persona más bajo se observa en la región Huetar Caribe con ₡ 250 256 mensuales. En general, las regiones Brunca, Huetar Caribe y Huetar Norte presentan niveles de ingreso promedio muy similares entre ellas (Figura 2).
Fuente: INEC, 2016.Figura 2 Ingreso per cápita del hogar según región de planificación, 2016 (en colones corrientes).
1.1. Brechas entre grupos de ingresos
Para obtener un panorama de la distribución de ingresos de los hogares a nivel nacional estos se ordenan y agrupan en forma ascendente de acuerdo con el nivel de ingreso per cápita. Cada uno de estos grupos se denomina «quintil» cuando se aglomeran en cinco grupos, donde el primero está compuesto por el 20 % de los hogares con menor ingreso y el último quintil por el 20 % de los hogares con mayor ingreso (INEC, 2016).
En Costa Rica el promedio de miembros por hogar es de 3,26, pero esta composición varía entre quintiles en forma decreciente según aumenta el quintil de ingreso, desde 3,56 personas promedio en el quintil uno hasta 2,58 personas en el quintil cinco. Este mismo comportamiento se refleja en el total de la población de cada quintil, donde a pesar de que cada uno contiene el 20 % de los hogares, el quintil uno concentra el 22 % de la población, mientras que el quintil cinco agrupa el 16 % del total (INEC, 2016). Con respecto a la distribución del ingreso, durante el año 2016 el 20% de los hogares con mayores ingresos acumula el 50,7 % del total de los ingresos de los hogares a nivel nacional, levemente superior al año anterior, el cual fue de 50,4 %, con un ingreso neto promedio mensual por hogar de ₡ 2 602 095 y de ₡ 1 079 778 en la medición per cápita.
En el otro extremo, el 20 % de los hogares con menor ingreso acumulan solamente el 3,9 % del ingreso total de los hogares, con una estimación de ingresos mensuales por hogar de ₡ 201 563 y de ₡ 56 713 per cápita. Esto significa que el promedio de ingreso por hogar es 13 veces mayor entre los hogares del quintil cinco respecto a los hogares del quintil uno, relación que aumenta a 19 veces a nivel per cápita (Figura 3).
Fuente: INEC, 2016. Figura 3. Distribución relativa del ingreso de los hogares en Costa Rica según quintil de ingreso per cápita, 2016 (en colones corrientes).
La participación porcentual del ingreso neto promedio mensual por hogar de cada quintil, según fuente de ingreso (Figura 4), muestra que los ingresos relacionados con el trabajo (salario más ganancias del autónomo) aumentan al pasar del quintil uno hasta el cuatro (61,2 % en el quintil uno hasta 85,5 % en el quintil cuatro) y luego se reduce su porcentaje en el quintil cinco (78,6 %). Mientras tanto, los ingresos por rentas de la propiedad aumentan estrictamente su aporte relativo al aumentar el nivel de ingresos (desde 1,2 % en el quintil uno hasta 11,3 % en el quintil cinco) y los ingresos relacionados con subsidios, becas y transferencias privadas van reduciendo su aporte: en el quintil uno los subsidios estatales y becas alcanzan el 16,8 %, pero en el último quintil la porción se reduce a menos del 0,1 %. Para el caso de las otras transferencias (privadas) pasan de tener un aporte relativo de 20,9 % en el quintil uno a 10,0 % en el quintil cinco.
1.2. Distribución del ingreso por zona, región y cantón
Dentro de las causas inmediatas más importantes que explican los altos niveles de desigualdad de la sociedad costarricense se encuentran la creciente diferencia en la distribución del ingreso, el deficiente y limitado acceso a los servicios sociales y recursos productivos y las insuficientes oportunidades de empleo (Arias y Sánchez, 2011).
El problema de las desigualdades socioeconómicas tiene una correlación directa con la tendencia hacia una creciente desigualdad en la distribución del ingreso desde 1990. Por ejemplo, mientras en 1990 el coeficiente Gini (medida resumen de la desigualdad en la distribución de los ingresos per cápita entre los habitantes) se ubicó alrededor del 0,38 y en el 2001 alcanzó alrededor del 0,43, para el año 2016 este indicador alcanza un valor de 0,52 a nivel nacional (Figura 5).
En la zona urbana este coeficiente muestra un valor para el año 2016 de 0,509, lo que representa un incremento de 0,008 puntos (estadísticamente significativo) con respecto al año 2015, valor que se incrementa en 0,018 puntos si se compara con el año 2010 donde el coeficiente de Gini era 0,491. La zona rural muestra un coeficiente de Gini para el año 2016 de 0,522, este indicador disminuye en 0,018 puntos (estadísticamente significativo) respecto al 2015, aunque durante el periodo 2011-2013 se mantuvo por debajo de 0,50 (Figura 5).
El problema de desigualdad ha estado acompañado por una estructura tributaria regresiva, la cual implica una mayor carga impositiva sobre los salarios y por tanto sobre el poder adquisitivo de los mismos. Lo anterior implica que en Costa Rica los grupos de ingresos medios y bajos tengan una carga tributaria mayor, en términos proporcionales, respecto a los grupos de ingresos más altos. De igual forma el crecimiento económico experimentado por el país ha dirigido una gran cantidad de recursos hacia el sector exportador, y ha relegado otros sectores de la economía, especialmente los que producen para el mercado interno (Arias y Sánchez, 2011).
Lo anterior ha generado asimetrías importantes en términos del crecimiento desigual de los sectores productivos, lo cual ha conducido a una alta concentración del crecimiento económico de un sector exportador con vínculos intersectoriales muy débiles hacia el interior de la economía.
Fuente: INEC, 2010-2016. Figura 5 Coeficiente de Gini per cápita1/ por zona según año, julio 2010-2016.
Si vemos la desigualdad del ingreso en términos geográficos el problema también nos presenta características particulares, las cuales están relacionadas con asimetrías y obstáculos espaciales en la distribución y la accesibilidad a los servicios sociales y a oportunidades de empleo estables y mejor remuneradas, especialmente en las zonas rurales del país. Esto tiene que ver con una tendencia histórica a la centralización y concentración del desarrollo de la infraestructura productiva y social en el GAM, lo que genera un proceso sistemático de diferenciación espacial que ha agudizado las brechas socioeconómicas entre la región Central, donde se concentra la mayor aglomeración político-administrativa y económica, con respecto al resto de las regiones del país (Arias y Sánchez, 2011).
En la Tabla 1 se detallan los coeficientes de Gini para las seis regiones del país durante los últimos siete años (2010-2016). En promedio la región Brunca es la que presenta mayor desigualdad del ingreso por persona (0,539), con lo cual alcanza a ser, junto con la región Chorotega (0,519), la región de mayor desigualdad en el país. Mientras la región con menor desigualdad sigue siendo la Huetar Caribe (0,487).
Tabla 1 Coeficiente de Gini per cápita1/según región de planificación, 2010-2016
Fuente: INEC, 2010-2016.
1Para este cálculo las personas son ordenadas ascendentemente según el ingreso per cápita del hogar y se acumula dicho ingreso.
Lo anterior se refuerza con lo observado en el Mapa 1, donde se muestra el coeficiente de Gini estimado por cantón para el año 2011. En dicho mapa queda claro que los cantones de las regiones Chorotega y Brunca son los más desiguales del país.
1.3. Desigualdad con enfoque de necesidades básicas insatisfechas: una realidad que se agrava en zonas geográficas periféricas de nuestro país
Entender la desigualdad como un fenómeno multidimensional más allá de los ingresos permite tener un panorama más amplio y de derechos humanos. Las metodologías sobre necesidades básicas insatisfechas (NBI) consideran la condición socioeconómica de los hogares como un fenómeno multidimensional, ya que se toman en cuenta aspectos diversos de los hogares, como lo es el acceso al consumo, a la educación e higiene, así como el albergue. La aplicación de este método requiere de la elección de características de los hogares que además de representar alguna dimensión importante de privación estén muy asociadas con la situación de pobreza (por insuficiencia de ingresos) como para representar las demás carencias que configuran tal situación.
En Costa Rica las personas con mayores carencias o necesidades básicas insatisfechas muestran claros patrones de concentración en el territorio. Así lo muestra el estudio de Trejos y Sánchez (2015), donde utilizando técnicas de geo-estadística espacial aplicado a la cartografía y bases censales (2011) identificaron 107 conglomerados de alta incidencia y valor absoluto de hogares con carencias de acceso a vivienda, servicio de salud e higiene, así como de acceso a consumo. Estos conglomerados representan cerca de 15,5 % del área del país y alrededor del 66,5 % de las personas con una o más necesidades básicas insatisfechas. Lo anterior nos muestra cómo un porcentaje relativamente pequeño del área del país agrupa la población con mayores carencias en términos de educación, salud, vivienda y consumo, acentuando la desigualdad de estas zonas periféricas respecto al resto del país (Mapa 2).
El estudio de Trejos y Sánchez (2015) permite demostrar que la pobreza y la desigualdad en que viven estas personas no tienen un rostro estrictamente urbano o rural. Si bien es cierto que las mayores incidencias de personas pobres por NBI se concentran en zonas rurales, si lo vemos en términos absolutos las zonas urbanas dominan. Lo anterior explica las razones del porqué a nivel regional la mayor concentración se presenta dentro del GAM con 26 conglomerados, seguido de la región Chorotega con 19, la Atlántica con 18, Pacífico Central y Brunca con 12 cada una. Por su parte, la Huetar Norte presenta 11 conglomerados y el resto de la Región Central 9.
Esta alta concentración en los conglomerados genera situaciones de precariedad y segregación social y espacial, lo que acentúa aún más la desigualdad en el territorio. Para reafirmar el punto anterior, la densidad de personas con al menos una NBI por kilómetro cuadrado es cuatro veces mayor en las concentraciones de pobreza respecto al promedio nacional. Este valor es de 6,2 veces en el resto de la Región Central y de 7,2 en la Pacífico Central. Con excepción de la región Chorotega y la Huetar Norte, donde la densidad es el doble del promedio nacional, en el resto de las regiones es de 3 y 4 veces la media nacional.
Diferentes estudios sobre segregación socioeconómica en el país (Pujol, Sánchez y Pérez, 2011) evidencian que el problema de la segregación ha ido aumentando en el tiempo en términos de su concentración e interacción, especialmente entre los estratos socioeconómicos de menores recursos económicos. Esta concentración de hogares en situación de pobreza o presencia de necesidades básicas insatisfechas está fuertemente localizada en las diferentes regiones del país. Muestra de lo anterior es que las concentraciones de pobreza identificadas en el GAM representan el 20 % del área de esta región y concentran el 71,3 % de todas las personas con al menos un NBI del GAM. En el caso del resto de la región Central esta relación es más fuerte, ya que en el 13 % del área de dicha región se agrupa el 85,4 % de todas las personas con al menos un NBI. Caso similar sucede en las regiones Huetar Caribe (84 % de las personas con al menos un NBI se concentra en el 21 % del área) y Pacífico Central (84 % de las personas con al menos un NBI en el 21 % del área). Estos porcentajes se mantienen cuando se analizan las personas con dos, tres y cuatro necesidades básicas insatisfechas.
Sin embargo, el problema no se debe solo a una fuerte concentración y segregación de estos grupos sociales en situación de pobreza dentro del territorio, sino que también se enfrentan a un contexto desigual en el acceso a servicios de educación, salud, la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, agua potable, tecnologías de la información y mercado laboral respecto al resto de la población nacional.
Para dimensionar la desigualdad que enfrenta este 15 % (107 conglomerados) del territorio respecto al resto del país tenemos las siguientes características (Trejos y Sánchez, 2015). En el campo educativo cerca de un 9 % de dichos conglomerados no tiene una escuela y, con excepción de la región Central, el 44 % de los conglomerados no tienen centros educativos de secundaria. No es de extrañar entonces que el grado de escolaridad promedio del jefe de hogar en los conglomerados es apenas de 5 años, cerca de 2,5 años menos que las personas no pobres que viven en el mismo conglomerado. Este valor es de 3,6 en la región Chorotega y de 4 en las regiones Huetar Caribe y Huetar Norte. La mayor escolaridad de los jefes en condición de pobreza se presenta en el GAM (6 años), que es el equivalente a primaria completa. En el 47 % de los conglomerados los jefes pobres tienen menos de 5 años de escolaridad.
La desigualdad también se da en salud y la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil. Con respecto al acceso a salud, un 30 % de esos conglomerados no está servido por Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS) y en promedio fuera del GAM este valor alcanza hasta el 42 %. En regiones como la Chorotega y Huetar Norte el valor supera el 50 %. De igual forma uno de cada tres conglomerados no se encuentra servido por la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil. Con respecto a este importante programa social, el valor alcanza el 44 % fuera de la región Central (GAM y RRC); mientras que en regiones como la Brunca y la Huetar Norte alcanzan el 66 y 63 % respectivamente. Por su parte, el acceso a hospitales y clínicas en los conglomerados es limitado. Por ejemplo, en el 77 % de los casos no existe presencia de este tipo de servicio de salud y para las regiones como la Brunca y Chorotega alcanza el 84 %.
En cuanto al acceso a agua potable, este es limitado. En promedio, el 33 % de las viviendas en los conglomerados no tiene acceso a este recurso, mientras el valor promedio del país es cercano al 6 %. Por ejemplo, regiones como la Brunca y la Huetar Atlántica presentan porcentajes tan altos como el 54 y 41 % respectivamente.
En promedio solo el 19 % de las viviendas en los conglomerados tiene Internet, lo cual contrasta con el 33 % de las viviendas a nivel nacional que sí cuentan con este servicio. En regiones como la Brunca, la Huetar Caribe y la Huetar Norte este valor es menor al 10 %. En el 46 % de los conglomerados identificados menos del 10 % de las viviendas tiene Internet.
En Costa Rica el 32 % de las viviendas con información tienen computadora de escritorio. En los conglomerados de pobreza este valor es de 21 % en promedio, aunque para el GAM alcanza el 48 % y para el resto de la región Central el 29 %. En el resto de las regiones este valor es menor al 12 %, alcanzando apenas el 7 % en la Brunca. En el 38 % de los conglomerados menos del 10 % de las viviendas tiene Internet.
Los problemas anteriores se agravan en estos territorios cuando se analizan las condiciones del mercado laboral. La tasa de desempleo abierto promedio es del 11 % entre las personas pobres de los conglomerados identificados; este valor es cerca de 8,5 puntos porcentuales mayor a las personas no pobres que viven en dichos conglomerados. Los valores varían considerablemente entre el GAM y el resto de las regiones, ya que en la GAM la tasa de desempleo de los conglomerados es cercana al 30 %, mientras que en las otras regiones es menor al 10 %. En el 25 % de los conglomerados la tasa de desempleo entre las personas pobres es mayor al 20 %.
En promedio el 43 % de las personas pobres ocupadas en los conglomerados tienen un empleo no calificado, cerca de 14 puntos porcentuales más que los trabajadores no pobres que viven en los mismos conglomerados. Este valor alcanza el 62,5 % en la región Huetar Norte, el 57,0 % en la Huetar Caribe, el 42 % en la Chorotega y el 47,5 % en la Brunca. En el 33 % de los conglomerados más del 50 % de los trabajadores pobres laboran en empleos no calificados.
La tasa de participación de las personas pobres dentro de los conglomerados es en promedio del 35 %, alrededor de 17 % menos que las personas no pobres dentro de las mismas concentraciones de pobreza. Este valor baja al 27 % en el GAM y alcanza el mayor valor en la Pacífico Central (42 %). La dependencia demográfica alcanza los 63 niños por cada 100 en edad de trabajar, esto para el caso de las personas pobres en los conglomerados; mientras que para los no pobres este valor es de 49.
1.4. Desigualdad y pobreza con enfoque multidimensional: una realidad que enfrenta grandes retos desde lo territorial
El enfoque multidimensional de la pobreza es un índice que busca subsanar las limitaciones del método de las NBI ampliamente utilizado en el país y explicado en la sección anterior. La más popular de estas propuestas es la formalizada por Alkire y Foster (2007) desde el centro de investigación de la Universidad de Oxford denominado Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI). Al igual que en el método de las NBI se definen dimensiones e indicadores de privación en cada dimensión. Se establecen umbrales para cada indicador para clasificar dicotómicamente los hogares y sus miembros: satisface o no satisface. La diferencia que se introduce, además de la posibilidad de incluir más dimensiones e indicadores, es que cada indicador y dimensión se pondera y que el método de agregación no es la unión (no satisface al menos una necesidad como en NBI), sino una intersección (no satisface al menos K indicadores).
La importancia de utilizar el índice de pobreza multidimensional (IPM), además de ser una forma muy completa de caracterizar socialmente a la población, es que se alinea con las medidas utilizadas por el gobierno para monitorear los avances en desarrollo social del país y por tanto facilita el control y monitoreo futuro del componente social, pero sobre todo, y para efectos de esta investigación, es una herramienta muy valiosa para identificar desigualdades en educación, salud, vivienda, trabajo y protección social.
En la Figura 6 se muestra el comportamiento de la proporción de hogares pobres según IPM a nivel nacional y por zona para el periodo 2010-2016. Resalta especialmente la reducción sostenida en la incidencia de pobreza en la zona rural, que pasa de 46,7 % en 2010 a 34,2 % en 2016. En la zona urbana también se presenta una disminución, pero de menor proporción (18,5 % en 2010 frente a 15,4 % en 2016). Estos aportes por zona significan una reducción de 5,4 puntos porcentuales para el total nacional en el periodo. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos aún persiste una brecha muy grande entre zonas urbanas y rurales de alrededor de 18,8 puntos porcentuales, lo que muestra a su vez la desigualdad en oportunidades, capacidades y acceso a condiciones básicas que acentúan las inequidades territoriales en las cinco dimensiones evaluadas.
Figura 6. Porcentaje de hogares en pobreza multidimensional por año según zona, julio de 2010-2016.
Fuente: INEC. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2010-2016.
Al desagregar por dimensión o por indicador es posible ver los factores que están incidiendo en mayor medida en los hogares identificados como pobres multidimensionales dentro de las zonas urbanas y rurales. La dimensión que contribuye en mayor medida a la pobreza multidimensional es la de vivienda y uso de Internet (27 % a nivel nacional, 28,5 % para las zonas urbanas y 25,6 % en zonas rurales). Sin embargo, en las zonas rurales resulta ser la dimensión salud (27 %) la de mayor peso. La educación afecta de forma similar en zonas urbanas y rurales (22,2 % y 21,2 % respectivamente), al igual que la dimensión de protección social (cerca de un 10 %). La dimensión trabajo resulta más importante (21,5 %) en las zonas urbanas respecto a las rurales (16,8 %).
Figura 7. Contribución relativa de cada dimensión al IPM por zona, julio de 2016.
Fuente: INEC, 2016.
Al examinar los indicadores de pobreza multidimensional por región de planificación es posible notar que existen diferencias importantes en la incidencia (Figura 8), además de tres grupos con distintos niveles de pobreza. El primero incluye la región Central, con el nivel más bajo de incidencia de hogares en pobreza (casi 15 %). Otro grupo corresponde a las regiones Chorotega, Pacífico Central y Brunca, con un nivel de pobreza intermedia (entre 24 y 26 %), esto es cerca de 10 puntos porcentuales más respecto a la región Central. El tercer grupo se compone de las regiones Huetar Caribe y Huetar Norte, que son las regiones con el mayor porcentaje de hogares en pobreza (35,6 % para ambas), es decir, 10 % más que el segundo grupo y 20 % más con respecto a la región Central.
Figura 8. Porcentaje de hogares en pobreza multidimensional por región de planificación, 2016.
Fuente: INEC, 2016.
La distribución del aporte de las dimensiones en el IPM es una forma importante de indagar cómo las desigualdades afectan de manera diferente a cada región (Figura 9). La dimensión de vivienda y uso de Internet es la que más contribuye en todas las regiones; sin embargo, afecta en mayor medida a las regiones Pacífico Central, Huetar Caribe y Huetar Norte. Este fenómeno se repite para la dimensión educación.
En el caso de salud y trabajo, las regiones Huetar Norte y Huetar Caribe, junto con la Chorotega y Brunca, muestran los mayores problemas. Esto ratifica lo expuesto en secciones anteriores de este estudio en cuanto a las brechas que el país ha generado entre la región Central y el resto de las regiones del país, lo cual se traduce en menores niveles de desarrollo social, medidos a través de este indicador multidimensional.
Figura 9. Contribución absoluta de cada dimensión al IPM según región de planificación, julio de 2016.
Fuente: INEC, 2016.
El estudio de Trejos, Sánchez y Oviedo (2016) desagrega la pobreza multidimensional a niveles territoriales como el distrito. Esto permite identificar dónde se encuentran las mayores desigualdades territoriales. Específicamente se construyen conglomerados espaciales de pobreza multidimensional a niveles de unidades geoestadísticas mínimas (UGM), lo cual ayuda a identificar con mayor precisión las concentraciones de pobreza.
El estudio identifica 179 conglomerados con alta concentración de población pobre multidimensional. Estos conglomerados se ubican en las zonas fronterizas, algunas zonas costeras, incluyendo los principales puertos del país, territorios indígenas, zonas rurales predominantemente agrícolas y una cantidad de pequeñas zonas altamente pobladas de la región Central y el Gran Área Metropolitana. Para tener una idea agregada de los conglomerados, la Tabla 2 resume la información por regiones y el Mapa 3 muestra la localización de los conglomerados.
Mapa 3. Conglomerados de pobreza multidimensional, 2011.
Fuente: Trejos, Sánchez y Oviedo (2016).
Los 179 conglomerados del país agrupan el 50 % de toda la población con pobreza multidimensional. El área neta de estos conglomerados representa el 18,2 % del territorio nacional. Dicho de otra forma, cerca de 822 000 personas en condición de pobreza multidimensional está concentrada en poco más de 9 000 km2, de los 51 100 km2 con que cuenta el país.
A nivel regional, el GAM concentra el 40 % (333 000 personas) de los pobres identificados en todos los conglomerados del país, concentrados en apenas el 5 % del área total de los conglomerados, siendo la segunda región con menor área, pero mayor cantidad de pobres. Esto no es de extrañar ya que el GAM es la zona más urbanizada del país y, por tanto, es la que presenta la mayor densidad de pobres por kilómetro cuadrado. El resto de la región Central agrupa 68 000 personas con pobreza multidimensional en sus conglomerados, lo que representa cerca del 8 % de todos los pobres en los conglomerados del país, en poco menos del 10 % del área total del país.
En otras palabras, la región Central vista en conjunto aglutina cerca de la mitad de los pobres de los conglomerados en un territorio que representa el 15 % del total del territorio.
Esto significa que las regiones periféricas vistas en conjunto aglutinan cerca de la mitad de los pobres multidimensionales pero en un territorio mayor, pues incluye al 85 % del territorio total de los conglomerados y ello equivale al 15,5 % del territorio nacional. Al interior de las regiones periféricas, la región Huetar Caribe y la Huetar Norte son las que muestran una mayor cantidad de personas con pobreza multidimensional, alrededor del 15 % de los pobres totales de los conglomerados. Sin embargo, a diferencia del GAM, en estas regiones los conglomerados presentan una mayor extensión territorial dado su carácter rural y bajas densidades. En el caso de la Huetar Caribe los conglomerados identificados agrupan el 18 % de total del área de los conglomerados del país, mientras que en la Huetar Norte este valor es del 28 %.
Tabla 2. Costa Rica: indicadores de la pobreza multidimensional por regiones y conglomerados.
Indicador
Región Central
Regiones periféricas
Costa Rica
Total
GAM
Resto
Total
Chorotega
Pacífico Central
Brunca
H. Caribe
H. Norte
Número de conglomerados
267
135
90
45
132
36
29
28
21
18
Distribución relativa
100
50,6
33,7
16,9
49,4
13,5
10,9
10,5
7,9
6,7
Población total
4 283 063
2 676 936
2 199 272
477 664
1 606 127
325 772
242 345
327 560
384 563
325 887
Distribución relativa
100,00
62,50
51,30
11,20
37,50
7,60
5,70
7,60
9,00
7,60
Población pobre
1 644 727
787 736
604 900
182 836
856 991
157 306
111 332
177 936
217 429
192 988
Distribución relativa
100
47,9
36,8
11,1
52,1
9,6
6,8
10,8
13,2
11,7
Incidencia de la pobreza
38,4
29,4
27,5
38,3
53,4
48,3
45,9
54,3
56,5
59,2
Conglomerados
Población total
1 563 123
928 287
788 694
139 593
634 836
89 043
74 879
116 069
183 687
171 158
Distribución relativa
100,0
59,4
50,5
8,9
40,6
5,7
4,8
7,4
11,8
10,9
Población pobre
822 233
400 968
333 099
67 869
421 265
57 936
43 672
77 475
123 238
118 944
Distribución relativa
100,0
48,8
40,5
8,3
51,2
7,0
5,3
9,4
15,0
14,5
Incidencia de la pobreza
52,6
43,2
42,2
48,6
66,4
65,1
58,3
66,7
67,1
69,5
% de pobres de región
49,99
50,90
55,07
37,12
49,16
36,83
39,23
43,54
56,68
61,63
Territorio conglomerado
Distribución relativa
100,00
14,90
5,10
9,80
85,10
14,30
4,80
19,50
18,10
28,40
% área total del país
18,2
2,7
0,9
1,8
15,5
2,6
0,9
3,5
3,3
5,2
Fuente: Trejos, Sánchez y Oviedo (2016).
La región Brunca sigue en importancia respecto al total de pobres en los conglomerados identificados. En total, esta región agrupa el 9,4 % (77 000) de todos los pobres de los conglomerados del país, en el 19,5 % del área de dichos conglomerados.
Finalmente, las regiones Chorotega y Pacífico Central son las áreas que agrupan la menor cantidad de pobres en los conglomerados del país. En el caso de la región Chorotega, los conglomerados identificados concentran cerca del 7 % (58 000) de todas las personas con pobreza multidimensional, mientas que en la región Pacífico Central este valor es algo más del 5 %. Es importante mencionar que entre ambas regiones existen diferencias respecto al tamaño territorial de los conglomerados, ya que Pacífico Central es más densa y las personas con pobreza multidimensional tienden a ubicarse en zonas más urbanas. Muestra de lo anterior es que Pacífico Central concentra solo el 4,8 % de toda el área de los conglomerados del país mientras que Chorotega el 14,3 %.
1.5. Concentración del empleo en la GAM y desigualdades en el acceso al mercado laboral
El patrón de crecimiento económico del país se ha caracterizado por una relación asimétrica entre el centro y la periferia. Así lo constatan los principales indicadores de desarrollo, con una elevada concentración de la población y de las actividades económicas más dinámicas en el GAM. Conforme nos alejamos de ese centro, encontramos problemas estructurales importantes del aparato productivo en las regiones periféricas. De ahí la baja productividad de esos sectores, los mercados laborales inestables, compuestos por mano de obra poco calificada y con bajas remuneraciones. También son críticas las dificultades para acceder a bienes y servicios de calidad, lo que impacta negativamente sobre los niveles de pobreza y desigualdad en los territorios más rurales. Todo esto se refleja en el Mapa 4, sobre la generación del empleo real en los cantones del país y su dinámica intercantonal.
Mapa 4. Matriz Origen-Destino cantonal de trabajadores (flujo) y generación de empleo, 2011.
Fuente: Arias y Sánchez, 2014.
Si se miden los tamaños de los mercados regionales de empleo por la cantidad de personas involucradas, se tiene que el país cuenta con un megamercado central y seis micromercados periféricos. Para una población activa o fuerza de trabajo de cerca de 1,73 millones de personas, la GAM constituye el principal megamercado, aglutinando el 57 % de la fuerza de trabajo (977 000 activos). Es un mercado típicamente urbano, ubicado en un limitado territorio (4 % del territorio nacional) lo que significa una alta densidad poblacional (502 activos por kilómetro cuadrado) (Arias y Sánchez, 2012).
En su interior puede identificarse el Área Metropolitana de San José (AMSJ), útil para el análisis de la oferta, que aporta el 30 % de la fuerza de trabajo y muestra la mayor densidad (cerca de 1 800 activos por kilómetro cuadrado). De las otras seis microrregiones, solo el resto de la región Central (región Central menos GAM o periferia central) supera en un décimo de la fuerza de trabajo (11 %), seguido de la región Huetar Caribe (8 %), la región Brunca (7 %), Chorotega (6 %) y las regiones Pacífico Central y Huetar Norte con solo un 5 % y 7 % de la población activa, respectivamente. Estos últimos corresponden a regiones con extensos territorios, escasamente poblados y con predominio de zonas rurales. La excepción la constituye la región Pacífico Central, que se diferencia del resto por su menor tamaño relativo y mayor urbanización, aunque mantiene una baja densidad poblacional.
El estudio de Arias y Sánchez (2014) desagrega estas desigualdades en la generación de empleo a nivel cantonal. Entre los hallazgos relevantes del estudio tenemos los siguientes:
De los casi 1,67 millones de personas que trabajaban, cerca del 51 % del empleo se genera en 12 cantones.
Al interior del GAM el 50 % del empleo que se genera proviene de los 4 principales cantones metropolitanos: San José (26,9 %), Alajuela (10,3 %), Heredia (7,6 %) y Cartago (5,7 %).
Fuera del GAM, los cantones que más generan empleo son los que cuentan con ciudades intermedias, es decir, aquellos municipios que son cabeceras regionales, conformados por San Carlos (3,7 %), Pococí (2,7 %), Pérez Zeledón (2,7 %), Puntarenas (2,5 %), Limón (1,9 %), Grecia (1,7 %), San Ramón (1,6 %), Liberia (1,5 %) y Turrialba (1,3 %); agrupando el 18 % del total del empleo generado.
Más de la mitad de los cantones del país crean una cantidad de empleo muy pequeña, los datos muestran que el 56 % de estos municipios solo concentran el 20 % del empleo generado en el país.
Los cantones del GAM generan el 75 % de los empleos más calificados de todo el país. En esta región se ubica el 65 % de todos los empresarios o patronos.
Al analizar el empleo que generan los cantones para sus residentes se tiene que uno de cada cuatro cantones es considerado como dormitorio. En otras palabras, generan trabajos para menos del 50 % de su fuerza laboral. Lo cual provoca que sus residentes tengas que desplazarse a otros cantones para poder laborar.
A pesar de que el GAM y sus cantones agrupan la mayoría del empleo generado en el país, los patrones de desarrollo, localización y expansión de las actividades productivas no necesariamente obedecen a estrategias de localización espacial y de zonificación territorial para aprovechar las economías de escala generadas por la aglomeración y la atracción y consolidación de inversiones con mayores niveles de productividad, derrames tecnológicos y encadenamientos con empresas de base local. Asimismo, los vacíos en cuanto a un adecuado ordenamiento urbano, gestión del territorio y sus recursos y el deterioro vial; han conducido a una situación imposible de sostener en los próximos años. Esto se agrava dados los niveles de saturación del GAM y los elevados costos de transacción que de ello se derivan, tanto para el aparato productivo como para el medio ambiente. Estos elementos están también aumentando las desigualdades en el acceso al empleo a lo interno del GAM.
1.6. Determinantes de la desigualdad por ingresos a nivel cantonal
Un reciente estudio en Costa Rica de Arias y Sánchez (2016) analiza los determinantes de la desigualdad desde una perspectiva territorial, utilizando econometría espacial y modelos geográficamente ponderados. Los autores identifican cómo influyen en la desigualdad una serie de variables como el nivel educativo, características del mercado laboral, niveles de pobreza y calidad de las instituciones. Así mismo, utilizan variables demográficas, migratorias, de criminalidad y tenencia y distribución de la tierra. El objetivo del estudio es identificar relaciones entre variables relevantes y la desigualdad, representada por el índice de Gini, estimado por el INEC con el Censo del 2011 a nivel cantonal.
La Tabla 3 resume las estimaciones sobre desigualdad realizadas por los autores. Entre los aspectos importantes que ayudan a entender la relación de la desigualdad con diferentes variables a nivel cantonal se encuentra el hecho de que, como es de esperar, un mayor número de personas en condición de pobreza dentro de un cantón aumenta los niveles de desigualdad. Además, el porcentaje de la población del municipio considerado como urbano explica de manera negativa y significativa la desigualdad. Es decir, entre más urbano sea el cantón la desigualdad tiende a ser menor. Probablemente esto esté asociado con mayores oportunidades laborales, de infraestructura y servicios que ofrecen las zonas urbanas, tanto en cantidad como en la calidad de este. Por el contrario, aquellos cantones que cuentan con un mayor porcentaje de población dependiente, especialmente de menores de edad (mayor fecundidad), tienden a tener una relación positiva con la desigualdad.
Tabla 3. Regresión ponderada geográficamente (GWR) para la variable Gini cantonal
Variables
Coeficiente
Valor P
Significancia
Constante
28,1582
<0,00001
***
Pobreza
3,6584
0,04203
**
Dependencia demográfica
0,4082
<0,00001
***
Porcentaje de población urbana
-0,2098
0,00561
***
Tamaño de fincas agrícolas
0,3678
<0,00001
***
Tasa de ocupación femenina
-0,1259
0,02696
**
Porcentaje de ocupados sector primario
0,7143
<0,00001
***
Cantón dormitorio
0,5452
0,02843
**
Porcentaje de ocupados no remunerados
1,8649
0,0013
**
Tasa de analfabetismo
-0,901
0,018546
**
Porcentaje secundaria
-0,9371
0,0013
***
Tasa de homicidios
0,4316
0,018546
**
Índice de gestión municipal
-1,5601
0,06078
P Rho
9,6661
0,0374
**
Ajuste
0,873
Fuente: Arias y Sánchez (2016).
Notas: * Significativo al 10 %. ** Significativo al 5 %. *** Significativo al 1 %. Errores estándar Huber-White. La significancia de Rho es tomada con una prueba de Wald
En cuanto a las variables laborales, tanto el porcentaje de población empleada en el sector primario como los empleos no remunerados resultaron significativos y están relacionados de manera positiva con la desigualdad. En esta misma línea, la generación de empleo en el cantón también influye en la desigualdad. Cantones dormitorio tienden a presentar coeficientes de Gini más altos que aquellos generadores de empleo. Por el contrario, las tasas de participación femenina presentan una relación negativa con la desigualdad; es decir, municipios con mayor incorporación de la mujer en el mercado laboral tienden a presentar menor desigualdad.
Otro resultado esperable es la relación positiva entre la forma en que se distribuye la tierra para cultivos agrícolas en los municipios, es decir, qué tan correlacionada o no se encuentra la tenencia de la tierra con la desigualdad. Aquellos cantones donde existen grandes terratenientes asociados a monocultivos extensivos o grandes extensiones de ganadería presentan mayores niveles de desigualdad.
El indicador de capital humano del municipio utilizado, el porcentaje de población mayor de 25 años con secundaria completa o más y la tasa de analfabetismo también tienen el signo esperado. Los resultados nos muestran que el acceso a la educación secundaria y universitaria permite disminuir la desigualdad en los cantones.
Por su parte, la tasa de homicidios dio el signo esperado, aunque el nivel de significancia no es tan alto (significativo al 10 %), mostrando cómo municipios con mayores tasas de homicidios también están asociados a mayores coeficientes de Gini.
En cuanto al componente institucional, medido a través del índice de gestión municipal, se muestra una relación negativa con la desigualdad. Esto significa que aquellos cantones donde la gestión de las municipalidades es más eficiente y eficaz podrían contribuir a disminuir la desigualdad.
Por último y no por ello menos importante, el coeficiente estimado para pRho es el coeficiente de la variable espacial rezagada; siempre es positivo y significativo. Esto indica que la desigualdad en un cantón depende directamente de la desigualdad en los municipios colindantes.
CONSIDERACIONES FINALES
El país necesita redefinir su estrategia de desarrollo para gestar un círculo virtuoso de crecimiento económico con mayores niveles de desarrollo humano. Para ello es necesario definir como eje articulador de la nueva estrategia lo que la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha llamado «transformación productiva con equidad».
Está claro que el crecimiento por sí solo no basta. Se requiere la combinación de metas económicas y sociales, conjugar crecimiento, estabilidad, fortalecimiento de la inversión social y redistribución del ingreso. A pesar de los niveles aceptables de crecimiento derivados de la reforma económica, los beneficios no se han derramado sobre los sectores más necesitados. Más bien, parece que la copa se ha hecho cada vez más grande y profunda, resultado que cuestiona el axioma neoliberal de la teoría del derrame.
De tal forma, el progreso hacia un crecimiento inclusivo requiere de un conocimiento claro de las fuentes que originan y perpetuán las disparidades económicas y sociales. La comprensión de los obstáculos al desarrollo y de las fuerzas que impulsan cambios en tales disparidades es elemento central para la mejora de las políticas públicas.
Así mismo, los problemas y asimetrías espaciales para acceder a empleo, a los servicios públicos y a recursos productivos han contribuido con la gran brecha de desigualdad entre el área urbana y el área rural en el país. No es casualidad que esta situación se vea claramente reflejada en diferencias regionales significativas en cuanto al comportamiento de los indicadores socioeconómicos más importantes, como el de pobreza, distribución del ingreso, empleo (especialmente formal), acceso a la salud y al sistema de educación.
Para que el país mejore las condiciones de equidad, la transformación productiva debe estar acompañada por medidas redistributivas. En este sentido, se debe incorporar al conjunto de sectores marginados a las actividades de creciente productividad. Para ello, se debe pensar en medidas redistributivas complementarias, entre las que se encuentran el desarrollo de capacidades de las comunidades, el acceso a los activos productivos y a servicios públicos de calidad. Igualmente, importantes son los programas de capacitación destinados a microempresarios, trabajadores por cuenta propia y agricultores; apoyo técnico y de facilitación de trámites para formación de microempresas; descentralización y mejor distribución de los activos productivos y de los servicios sociales que permitan un mayor acceso a los mismos por parte de las comunidades de regiones alejadas del Valle Central.
En el ámbito regional, la transformación productiva con equidad debe poner énfasis en reducir las desigualdades y asimetrías regionales en materia de desarrollo productivo y humano. Para ello se requiere de políticas de desarrollo regional que contemplen la potenciación de los recursos endógenos y capacidades propias de las distintas regiones y sus comunidades. La identificación y promoción de núcleos endógenos de desarrollo es un aspecto clave para promover la creación de pequeñas y medianas empresas y el empleo productivo. Aunado a lo anterior, es necesario implementar programas de capacitación del recurso humano en las distintas regiones de forma tal que la principal capacidad de la población, que es su capacidad de trabajo, pueda ser empleada para la generación de ingresos.
Por lo tanto, con el objetivo de reducir las desigualdades socioeconómicas y sus distintas dimensiones, el Estado costarricense debe crear los mecanismos y arreglos institucionales para la implementación de una política de desarrollo humano sostenible capaz de mejorar los niveles de bienestar en el marco de una gobernabilidad democrática que responda a los principios de inclusión, justicia y equidad.
