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INTRODUCCIÓN
En 1997, para combatir la pobreza en México, nace con el programa PROGRESA la propuesta de las transferencias monetarias condicionadas (TMC), en los rubros de educación, salud y alimentación. Posteriormente, en 2002, con el programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES, se da continuidad a esta política pública. En 2014 prosigue la esencia de las TMC con PROSPERA (Programa de Inclusión Social) hasta 2018. Su objetivo general es contribuir al cumplimiento de los derechos sociales de alimentación, educación y salud de la población que vive en pobreza extrema.
Lo que hace diferente a PROSPERA es la adición del componente de vinculación. Este consiste en otorgar asesorías, brindar información y promover el acceso de las familias beneficiarias a programas o acciones de fomento productivo, generación de ingreso, capacitación y empleo, educación financiera, acceso a esquemas de ahorro, seguros de vida y créditos a través de la coordinación interinstitucional (Secretaría de Desarrollo Social SEDESOL, 2015).
Para el análisis, este artículo se ha dividido en cuatro apartados. Los tres primeros buscan responder, en el mismo orden, las preguntas de investigación planteadas: ¿qué hace que PROSPERA sea diferente de los programas que le precedieron?; ¿cuál es la contribución del programa a las tasas de pobreza extrema en México? y ¿cómo ayuda este programa a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza? Por tanto, en el primero se explica brevemente el atributo de las transferencias monetarias condicionadas y se expone el componente de vinculación que trata de articular y coordinar la oferta institucional de programas y acciones de política social con instituciones públicas, privadas, sociedad civil y organismos nacionales e internacionales, para brindar apoyos y beneficios complementarios a las familias beneficiarias.
En el segundo apartado se realiza el análisis del eventual impacto de PROSPERA en los índices de pobreza, comparando el número de beneficiarios, los últimos datos de pobreza registrados en 2016 (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CONEVAL, 2016), en relación con la población total del país. El tercer apartado se dedica a la reflexión informada sobre el alcance que tiene el programa para proteger y garantizar los derechos sociales de educación, salud y alimentación, sin que se logre romper el ciclo intergeneracional de pobreza. Finalmente, en el cuarto apartado se detallan las conclusiones y reflexiones del análisis generado previamente.
1. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS. PROSPERA Y OTROS
Según informe del Banco Mundial de 2009, los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) han demostrado ser versátiles y se han vuelto populares en todo el mundo. En América Latina y el Caribe, Brasil y México protagonizan estas acciones desde 1997, y a partir de 2008 la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con programas de esta naturaleza. En otros continentes también se han implementado PTMC como en Asia (Bangladesh y Camboya) y en África (Kenia y Nigeria, entre otros), así como en la India, Turquía y Pakistán (Fiszbein & Schady, 2009).
Los programas de transferencias monetarias condicionadas tienen como propósito detener la transmisión intergeneracional de la pobreza, mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables. Es así que dichos programas entregan dinero en efectivo y establecen condicionamientos centrados en la asistencia regular a la escuela y a los controles de salud (Bárcenas, 2011).
Sin embargo, Freeland (2007) llega a cuestionar la condicionalidad de los apoyos monetarios, ya que, basado en otros estudios, señala que no se sabe con claridad si lo más importante para que mejoren las condiciones de los beneficiarios son el ingreso, la conciencia o la condicionalidad, sobre todo cuando los indicadores de asistencia escolar y salud también mejoran cuando las transferencias de efectivo se realizan de manera incondicional (Freeland, 2007).
Por su parte, Fiszbein & Schady (2009) enfatizan que la condicionalidad deberá ser orientada más hacia la corresponsabilidad, esto es un nuevo contrato social entre el Estado y los beneficiarios. Así el uso de recursos públicos para respaldar el desarrollo del capital humano de los niños pobres hace que los PTMC sean programas de reducción de la pobreza y no de asistencia social (p. 11).
En México, al igual que el resto de los países latinoamericanos, la lucha contra la pobreza ha sido el reto principal al que se han enfrentado los gobiernos de toda índole ideológica (del estado de bienestar al «neoliberal»). Durante los años sesenta y setenta los programas destinados a combatir la pobreza se asocian con la crisis agrícola de 1965. Se asumen de 1973 a 1982, con el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), de 1977 a 1982, con la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), así como en 1979, con IMSS-COMPLAMAR, cuyo objetivo era ampliar los servicios de salud a nivel nacional, y poco después en 1980, con el Sistema Nacional Alimentario (SAM).
En 1989, por la urgencia de estabilizar al país, después de una contienda electoral cuestionada se crea el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) bajo los principios de «solidaridad para el bienestar social: mejoramiento inmediato de los niveles de vida, con hincapié en los aspectos de salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y tenencia de la tierra. Y solidaridad para la producción: oportunidades de empleo» (Rojas Gutiérrez, 1992).
Desafortunadamente estos programas, sobre todo el PRONASOL, aun cuando fueron acompañados de políticas de control social, estuvieron permeados de corrupción y de irregularidades en su operación por falta de coordinación de las dependencias federales, lo que devino en caciquismo y presupuestos federales derrochados. Se consideraron programas redistributivos ineficientes que generaban importantes distorsiones en los precios, como las exoneraciones de impuestos y subsidios al consumo, sin que se alcanzara el objetivo de disminuir la pobreza.
Levy (2009) señala que la mayoría de los recursos de los programas de alimentación se canalizaba mediante subsidios generalizados y los no pobres captaban una alta proporción de los beneficios. Los programas dirigidos tenían una cobertura muy limitada en el medio rural y grandes errores de inclusión y exclusión en el urbano (p. 36).
A partir de 1997 hasta 2018 se hace el replanteamiento de los programas contra la pobreza, adquiriendo como principal característica la corresponsabilidad de la entrega de apoyos directos y la obligación con los términos establecidos en las reglas de operación. A esta generación pertenecen el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA, 1997-2002), Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (OPORTUNIDADES, 2002-2014) y PROSPERA, Inclusión Social (2014-2018).
Con PROGRESA se parte del reconocimiento de que los hogares pobres debían desempeñar un papel más significativo en sus condiciones de vida. Es así que se otorgó mayor libertad para decidir cómo gastar sus transferencias de ingresos directos, pero también mayor responsabilidad, al obligarlos a cumplir determinadas acciones para ser sujetos de los apoyos (Levy, 2009). Además, con el cambio de subsidios generalizados a transferencias monetarias se esperaba que el ingreso monetario adicional con que contaban las comunidades rurales fuese un incentivo para los productores locales y que tuvieran un efecto multiplicador en la economía local. En las comunidades donde operaban las tiendas públicas ese efecto podía verse fortalecido por el reajuste de los precios relativos, relacionado con el desmantelamiento gradual de los subsidios alimentarios (Levy, 2009).
En la práctica de las transferencias monetarias directas las madres son reconocidas como receptoras centrales para toda la familia. Con ello se podría esperar que hubiera cambios en el equilibrio de poder al interior de la familia respecto a las decisiones de gasto, la asistencia a la escuela y el tamaño de la familia, entre otras cosas (Levy, 2009).
Más tarde, con OPORTUNIDADES, se extienden los apoyos en zonas urbanas: el otorgamiento de becas para el nivel medio superior y un apoyo a quienes concluyen en tiempo y forma este nivel educativo, un apoyo energético, así como la ayuda monetaria para las personas de la tercera edad. Al mismo tiempo se inició un proceso masivo de migración de medios de pago para transitar del método directo en efectivo a medios electrónicos asociados a una cuenta bancaria (tarjeta prepagada o tarjeta de débito), de forma tal que se fomentara la cultura del ahorro y se ampliara el acceso de las familias beneficiarias a los servicios financieros (SEDESOL-OPORTUNIDADES, 2014).
Con PROSPERA este mecanismo de focalización y de entrega de los apoyos canalizados directamente a las familias, sin intermediarios ni subsidios, se trata de ampliar a las regiones que concentran la mayor población en condiciones de pobreza extrema, principalmente las zonas rurales del sudeste del país. Además, se destinaron apoyos a la educación superior, y se amplió el paquete básico de salud. Principalmente se apostó por que la suma del componente de vinculación a los tres ya existentes (educación, salud y alimentación) fuese más significativo. Se trató de coordinar la oferta de programas que promovieran la inclusión productiva, laboral, financiera y social de los beneficiarios (Secretaría de Gobernación y Diario Oficial de la Federación, 2014), ya que se consideraba que la inclusión financiera podría ser clave para reducir los niveles de pobreza.
Sin embargo, según el CONEVAL, para lograr una mayor inclusión financiera es crucial que la información llegue a la población, por lo que los esfuerzos orientados a proporcionarla han sido por medio de la impartición de cursos sobre la materia, aunque las tasas de asistencia a estos cursos son bajas. Se requiere identificar la manera más efectiva de impartir los cursos de educación financiera (CONEVAL, s.f., p. 43).
Además, como lo determinó la Auditoría Superior de la Federación (ASF, 2015) en la evaluación del PROSPERA sobre este componente de vinculación:
Dicha estructura resultó discordante en comparación con el diseño institucional de la política, en el que se hizo patente la necesidad de incorporar instancias ejecutoras relacionadas con los sectores económico y del trabajo, ya que la SE (Secretaría de Economía), la STPS (Secretaría del Trabajo y Previsión Social) y la SAGARPA (Secretaría de Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) no precisaron recursos específicos para su intervención en la política. (pp. 172-173)
Es así que el componente de vinculación requiere de mayores esfuerzos por parte de autoridades para poder contribuir efectivamente a reducir la pobreza y permitir que los beneficiarios ahorren, inviertan o produzcan, en lugar de pagar comisiones excesivas por la administración de sus pocos recursos, o se endeuden con los bancos de forma desproporcionada por la falta de entendimiento en la materia.
2. PROSPERA Y SU INCIDENCIA EN LA POBREZA EXTREMA
El término pobreza tiene diversos significados y existe una amplia discusión teórica sobre su origen, su medición y evaluación multidimensional, así como propuestas de política pública para su atención y evaluación (Boltvinik, 2012). Para su análisis Spicker la clasifica en tres categorías: económica, social y material. En la primera incorpora aspectos como el nivel de vida, la desigualdad y la posición económica. La segunda toma en cuenta la ausencia de titularidades, carencia de seguridad básica, exclusión, dependencia y clase social. Por último, en la tercera categoría abarca condiciones como la limitación de recursos, la necesidad, así como el padrón de privaciones (Spicker, 2009). Las transferencias monetarias impactan de una u otra forma en estas categorías.
Para la atención de la pobreza existen acciones concretas de apoyo económico, desarrolladas por organismos internacionales desde varios enfoques e intereses en las diferentes regiones, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros.
En el caso de su evaluación, México fue el primer país en América Latina en adoptar el índice de medición multidimensional de la pobreza con una combinación de ingreso y una serie de privaciones. El artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) indica que, para la definición, identificación y medición de la pobreza, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) deberá tomar en cuenta los siguientes indicadores:
Ingreso corriente per cápita;
Rezago educativo promedio en el hogar;
Acceso a los servicios de salud;
Acceso a la seguridad social;
Calidad y espacios de la vivienda digna y decorosa;
Acceso a los servicios básicos en la vivienda digna y decorosa;
Acceso a la alimentación nutritiva y de calidad;
Grado de cohesión social;
Grado de accesibilidad a carretera pavimentada
Esta metodología ha sido una guía para el diseño y la instrumentación de la política social en México (Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 2018). Específicamente, el artículo 6 de la misma LGDS determina que son derechos para el desarrollo social la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda digna y decorosa, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución General (Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, 2018). Por ello, dependiendo del grado en que la población tenga acceso efectivo a estos derechos, se pueden determinar los niveles de pobreza y pobreza extrema. En este sentido se espera que las transferencias monetarias incidan directamente en el rubro de ingreso y coadyuven en el cumplimiento del resto de los derechos sociales.
Conforme a las Reglas de Operación de PROSPERA, los apoyos monetarios pueden ser con corresponsabilidad o sin corresponsabilidad, según se describen en la Figura 1.
Fuente: Reglas de Operación de Prospera para 2018 (Gobierno Federal, 2017). Los valores permanecen vigentes desde 2014.
Figura 1 Apoyos monetarios con corresponsabilidad y sin corresponsabilidad.
La corresponsabilidad, en el caso de los apoyos de alimentación y salud, está relacionada con la asistencia de todos los miembros de la familia a las citas médicas y a los talleres sobre salud, y en el caso de educación, a la asistencia regular a clases. Los apoyos sin corresponsabilidad se deben a la falta de infraestructura médica y educativa para su cumplimiento.
Desde 1997 se entrega apoyo a la alimentación, las becas de 3.º a 6.º de primaria y las becas de secundaria, así como el apoyo para la adquisición y reposición de útiles escolares. Se han adicionado diversos apoyos como el energético (2007), el alimentario complementario (2008), el infantil (2010), el de adultos mayores (2006), becas de educación media superior (2001), becas de 1.º y 2.º grado (2012), becas CAM laboral (2012) (Comisión Nacional de PROSPERA, 2018) y las becas de educación superior (2016), consideradas como regresivas porque se concentran en estudiantes con niveles de ingreso medio-alto.
No obstante, a partir de 2017 otros apoyos dejaron de otorgarse, como el de reposición de útiles escolares, que se concedía únicamente en primaria, y el apoyo a jóvenes con PROSPERA, que se entregaba a los jóvenes que concluían la educación media superior antes de cumplir los 21 años. Los recursos de su cancelación se destinaron a las becas de educación superior. Al mismo tiempo que dejaron de otorgarse algunos apoyos, las familias tampoco tuvieron un crecimiento constante. El número de personas, tanto de cada bimestre como de cada año, varía en función del cumplimiento de las corresponsabilidades de los beneficiarios, por lo que estas sí influyen para recibir los apoyos. Conforme al estudio del CIESAS, cada año salían doscientas familias por incumplimiento, (Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social CIESAS y Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONACYT, 2017, p. 111).
En 2014 se inicia con 7,1 millones y en julio de 2018 ascendía a 6,8 millones de familias, de las cuales 6,2 eran con corresponsabilidad y 0,6 sin ella (Figura 2).
Fuente: elaboración propia con datos de CNP, 2018
Figura 2 Familias atendidas por PROSPERA 2012-2018 (millones de familias).
En otro estudio realizado por Transparencia Mexicana y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Transparencia Mexicana y PNUD, 2016) se obtuvieron importantes hallazgos sobre la complicación del cumplimiento de la corresponsabilidad. Esto es la asistencia médica y educativa por falta de infraestructura, aun cuando se dice que la focalización y el padrón de beneficiarios han mejorado.
En general, el número de individuos beneficiarios de PROSPERA se redujo durante el sexenio de 2012 a 2018, al pasar de 25 631,3 a 25 348,3 miles de personas. En 2012 representan el 21,92 % en relación con los casi 117 millones de habitantes en ese año, y para 2018 significan el 20,23 % de los poco más de 125 millones a los que asciende la población (Figura 3).
Fuente: elaboración propia con datos de ASF (2015) y SEDESOL (2018).
Figura 3 Relación población nacional y beneficiarios de PROSPERA.
Otra limitación del programa es que los montos mensuales otorgados son los mismos desde julio de 2014 y aun así, en muchos casos, las familias dependen de estos apoyos para subsistir. En la Tabla 1 se observan dichos montos de alimentación y educación, así como los de apoyo de útiles escolares. Aparecen también los máximos a los que una familia puede acceder, sin que este pueda rebasar los $ 2 945 pesos por familia, siempre que se cumpla con su corresponsabilidad.
Tabla 1 Montos mensuales de las transferencias monetarias a través de PROSPERA
Fuente: elaboración propia a partir de Gobierno Federal (2017). Los valores permanecen vigentes desde 2014.
En el financiamiento de PROSPERA participan el Banco Interamericano de Desarrollo (Dávila Lárraga, 2016) y el Banco Mundial (BM), cada uno con el 2 %. El 96 % corresponde al presupuesto de recursos nacionales del gasto total. El BM ha realizados dos préstamos al programa, uno a través del Proyecto de Sistema de Protección Social, el 2 de octubre de 2014, cuya vigencia es del 15 de enero de 2015 al 28 de junio de 2019. La cantidad fue de 350 millones de dólares, de los cuales para el programa fueron 317,5 y 31,60 millones de dólares se invirtieron en el Fortalecimiento del Sistema de Protección Social. A continuación se puede leer parte del documento:
A. Componentes del Proyecto 17. El Proyecto propuesto tendría dos componentes, que se resumen a continuación. 18. Componente 1 - Apoyo al Programa PROSPERA y su articulación con los programas sociales y productivos (US$ 317,5 millones). El objetivo del primer Componente es apoyar los esfuerzos de PROSPERA para mejorar el bienestar social y económico de sus beneficiarios mediante la promoción de la inversión en capital humano y el fortalecimiento de la articulación del Programa con otros programas sociales y productivos al tiempo que se garanticen mejoras continuas en la prestación de servicios del Programa a sus beneficiarios. (BM, 2014, p. 27)
De estos recursos, 11,0 millones de dólares (que representan el 3,46 % del total) fueron dedicados a la actualización de la metodología de focalización, monitoreo y evaluación, así como al desarrollo de una plataforma digital. Ello justifica que PROSPERA es de los programas más evaluados.
El segundo préstamo fue mediante el documento Additional Financing for Social Protection System Project (P164152), del 5 de enero de 2017, que indica la ampliación del financiamiento para PROSPERA por la cantidad de 300 millones de dólares. Este proyecto fue aprobado el 29 de enero de 2018, a fin de que se extendiera su cierre al 30 de junio de 2021. El objetivo, además de apoyar los aspectos de salud, nutrición y educación, era fortalecer el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), entregado principalmente a los municipios del país. Se transcribe parte de este documento:
II. DESCRIPTION OF ADDITIONAL FINANCING.…Component 1: Support to the PROSPERA Program and its linkage with social and productive programs: (original US$ 317,5 million; proposed US$ 617,5 million) Sub-Component 1.1 - Promoting the investment in human capital through the provision of Conditional Support to PROSPERA Beneficiaries (original US$ 301,5 million; proposed US$ 601,5 million) The AF will provide US$ 300 million of additional resources for Sub-component 1.1. to extend further support to PROSPERA beneficiaries, over the period 2018-2020, and increasing positive impacts on consumption, education, health and nutrition for the poor and vulnerable (including Indigenous Peoples), along with continued focus on the innovative aspects of the program (linking PROSPERA beneficiaries to complementary productive and social programs). Together with original loan, the total amount of this Sub-component will be US$ 601,5 million. With the additional funds, the overall allocation for Component 1 will increase to US$ 617,5 million. This corresponds to approximately 2 percent of PROSPERA’s budget. (BM, 2017, p. 13)
Por su parte, el presupuesto del Gobierno Federal de 2012 a 2018, destinado a los Ramos 20 Desarrollo Social (R20) y 11 Educación (R11) vinculados con PROSPERA (alimentación y becas, respectivamente) fue de $ 379 810 876,7 miles de pesos, de los cuales el 55,8 % corresponde al R20 y el 44,2 % al R11. El presupuesto aprobado para 2018 ascendía para R20 a $ 45 051 685,3 y $ 29 448 470,9 miles de pesos para R11 (Gobierno Federal, 2017, pp. 58-59). Aunque en la Tabla 2 se registran solo los montos del primer semestre, se destaca que aun cuando faltaba por ejercer el 60,1 % para el R20 y el 35,9 % para el R11, la relación entre el total del presupuesto y las familias era superior a los años anteriores (columna 5).
Tabla 2 Apoyos entregados a nivel nacional por ramo presupuestal (miles de pesos).
Fuente: elaboración propia con datos de CNP (2018).
*La información del 2018 considera hasta la dispersión del bimestre operativo julio-agosto 2018.
En estos datos falta la parte del Ramo 12, correspondiente a salud, $ 29 877 590,5 miles de pesos aproximadamente de 2013 a 2017, según datos del Presupuesto de Egresos de la Federación de estos años (CNP, 2018, p. 37). De este presupuesto federal, que opera en todo el país, Chiapas, Veracruz, Estado de México, Puebla, Oaxaca y Guerrero son de las entidades que registran un mayor número de apoyos, por ser las más pobres. En la Tabla 3 se observan datos de 2017 de apoyos entregados, en relación con los índices de pobreza de 2016. Sobresalen Chiapas y Guerrero, que rebasan la relación entre pobres y los recibos/familia, por lo que no se explica el 109 % y 120 % correspondiente, a menos que otras familias que no se encuentren en estado de pobreza reciban los apoyos. En sentido opuesto, el Estado de México apenas alcanza la mitad (49 %), por ser de alta concentración poblacional y por ende de mayor número de familias pobres que no reciben apoyos (columna 5).
Tabla 3 Relación entre los apoyos recibidos y el número de personas en pobreza
Fuente: elaboración propia con datos de la CNP (2018).
El número de pobres en México pasó de 49,5 millones en 2008 a 53,4 millones. En la Figura 4 se observa el número de personas que vivieron en distintos estados de pobreza de 2012 a 2016, y el número de beneficiarios de PROSPERA.
Fuente: elaboración propia con datos de ASF (2015) y SEDESOL (2018).
Figura 4 Niveles de pobreza y PROSPERA (millones de personas).
En esta Figura 4 se puede ver que las transferencias monetarias condicionadas de PROSPERA podrían, junto con otros factores, contener la pobreza extrema, la vulnerabilidad por ingresos y, con dificultad, la pobreza alimentaria, pero lejos están de revertir el fenómeno de la pobreza que pasó de 53,3 en 2012 a 53,4 millones de personas en 2016. Ni los préstamos del Banco Mundial ni los presupuestos nacionales garantizan que las estadísticas de pobreza se modifiquen significativamente, pues no se observa una firme tendencia al decrecimiento. Pareciera que el objetivo de PROSPERA, consistente en romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza, no se cumple, menos aún se fortalecen los derechos sociales en salud, educación y alimentación de forma sostenida.
Como se indicó antes, con PROSPERA se intensificó la bancarización del ingreso de los beneficiarios, lo que se convirtió en una estrategia de dispersión de apoyos por medio de tarjetas de débito o prepagadas. El uso de estas se ha considerado por parte de las autoridades «un logro de mayor seguridad en la entrega de apoyos, reducción en costos de operación, ahorro en tiempo; así como mayor comodidad e independencia en el retiro y manejo del dinero por parte de la población beneficiaria que habita en localidades donde hay infraestructura bancaria» (Gobierno Federal, 2018). Sin embargo, un gran número de localidades recibieron apoyos en efectivo, con todos los riesgos que implicó, así como la complejidad para detectar irregularidades o actos de corrupción.
De acuerdo con la Comisión Nacional de PROSPERA (CNP, 2018), «la entrega de los apoyos monetarios se realiza en más de 22 mil puntos o sedes de entrega bimestrales, mediante mecanismos de dispersión en canal abierto (tarjetas de débito) y canal cerrado (tarjeta bancaria con identificación biométrica), a las que acuden las más de 113 mil localidades atendidas por el Programa» (p. 59).
En la Figura 5 se presenta el total de las tarjetas bancarias a beneficiarios de 2012 a 2018. En los totales de las tarjetas emitidas (7 292 748) puede observarse la diferencia de casi un millón con las no entregadas a sus respectivos beneficiarios (6 312 427). El canal cerrado predomina en relación con el canal abierto, tanto en las emitidas como en las entregadas.
Fuente: elaboración propia con información de la CNP (2018).
Figura 5 Total de tarjetas bancarias emitidas y entregadas en 2012-2018.
La justificación que la autoridad ofrece sobre estas diferencias es que algunas familias «no se presentan a recoger sus tarjetas bancarias» (CNP, 2018, p. 3). Con ello no se tiene certeza sobre el control de las tarjetas prepagadas y que no han sido recibidas por los beneficiarios.
3. PROSPERA Y LA RUPTURA DEL CICLO INTERGENERACIONAL DE LA POBREZA
La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de PROSPERA, Programa de Inclusión Social 2015, es la herramienta de planeación que identifica de forma resumida los objetivos del programa, sus indicadores de resultados y de gestión. Ello permite hacer su monitoreo, seguimiento y evaluación para determinar su cumplimiento, logros y avances. En la Tabla 4 se describe su fin, propósito, componentes y actividades.
Tabla 4 MIR. Ejercicio fiscal 2014-2015 de PROSPERA, Programa de Inclusión Social
Fuente: elaboración propia, con base en la MIR-PROSPERA (SEDESOL-CNP, 2015).
Cabe destacar que en la columna Fin se especifica la contribución del programa a un objetivo nacional, en este caso se trata de «Contribuir a fortalecer el cumplimiento efectivo de los derechos sociales…en alimentación, salud, educación y el acceso a otras dimensiones de bienestar para coadyuvar a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza». La columna de Propósito implica el resultado concreto que se espera obtener para la población objetivo. Componente se refiere a los apoyos entregados y su condicionamiento del que ya se habló en el primer y segundo apartado de este artículo, y por último la de Actividad está relacionada con la corresponsabilidad a que se hacen acreedores los beneficiarios.
Han sido diversas las instancias que han intervenido en PROSPERA. Se ha dicho que es de los programas más evaluados, ya que el BM así lo exige. La Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales de la SEDESOL tiene entre sus atribuciones las de «planear, en congruencia con la normatividad vigente, los mecanismos de monitoreo y evaluación externa de políticas, acciones y programas sociales operados por las unidades administrativas y los órganos administrativos desconcentrados de la Secretaría» (SEDESOL, 2014), como es el caso que nos ocupa y que la CNP debe atender.
Con esta unidad administrativa se coordinan las instituciones que han monitoreado y evaluado el programa para emitir sus recomendaciones, observaciones y mediciones sobre el diseño, focalización de beneficiarios o cumplimiento de metas y objetivos, respectivamente. Entre las principales instituciones aparece el CONEVAL, la Secretaría de la Función Pública, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI), el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (CIDE), incluso instituciones internacionales como el BM, BID, así como la ONU y el PNUD (CNP, 2018, pp. 4-6). Asimismo, PROSPERA ha sido evaluado y fiscalizado de forma exhaustiva por la Auditoría Superior de la Federación (ASF, 2015) y por el Órgano Interno de Control de la SEDESOL.
En la mayoría de los casos se han distinguido las fortalezas y debilidades del programa, aunque no es claro si estas últimas se atendieron en su totalidad. Entre las fiscalizaciones más significativas, una de la ASF de 2015 que determinó que «la Coordinación Nacional de PROSPERA, Programa de Inclusión Social, en conjunto con el CONEVAL, diseñe un mecanismo de evaluación y seguimiento de la contribución de PROSPERA en garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de alimentación, salud, educación e inclusión» (ASF, 2015, p. 412).
En este sentido, es hasta 2018 que el CONEVAL, más allá de PROSPERA, publica tres estudios relacionados con diagnósticos del derecho a la alimentación, salud y educación, respectivamente, cuyo objetivo es «contar con un diagnóstico que aproxime a entender el grado de avance en la garantía del derecho a la alimentación nutritiva y de calidad, [la salud y la educación], tomando en cuenta indicadores de disponibilidad, accesibilidad y calidad en México, así como el de aportar elementos que contribuyan al diseño de políticas públicas con enfoque de derechos» (CONEVAL, 2018ª, 2018b, 2018c).
Por otra parte, la vy Crédito Público (SHCP), en la evaluación de diseño de la Cuenta Pública de 2017, había observado que «el fin del Pp [Programa presupuestario] es un objetivo superior al que el Pp contribuye, su logro no está controlado por los responsables del Pp y está vinculado con un objetivo estratégico del PSDS [Programa Sectorial de Desarrollo Social]». Más adelante se señala que «el Pp cuenta en su diagnóstico con una justificación de la intervención que realiza; no obstante, no cuenta con evidencia empírica que muestre que el Pp ha logrado romper el círculo intergeneracional de pobreza». Además, «la realización del propósito del Pp es necesaria para dar cumplimiento a las metas de los indicadores 1.1, 1.2 y 1.3 del Objetivo 1 del PSDS, pero no es suficiente para alcanzarlas» (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2017).
La CNP había eliminado en las reglas de operación y en la MIR, desde 2016, el precepto de que PROSPERA «contribuye a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza», pero no lo justificó, lo que propició que la ASF en la fiscalización de la Cuenta Pública de 2017 observara lo siguiente: «la CNPPIS [Comisión Nacional de Prospera] no indicó las causas por las que en el numeral 2.1 Objetivo general, de sus reglas de operación, ya no se hace alusión a coadyuvar en la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, como lo indica el Manual de Organización y de Procedimientos de la CNPPIS» (ASF, 2017).
Entonces, PROSPERA no contribuye a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, aun cuando desde OPORTUNIDADES el objetivo general era «contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, desarrollando las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del Programa» (SEDESOL-OPORTUNIDADES, 2012).
Aun así, en noviembre de 2018 se lee en la página oficial del programa: «PROSPERA es el Programa más eficiente que tiene la Administración Pública Federal: CONEVAL» (Scott Andretta, 2018). El programa recibió el reconocimiento de «Buenas prácticas CONEVAL, 2018», por la generación y uso continuo de evidencia para la toma de decisiones. Además, William Wiseman (2018), líder del Programa de Desarrollo Humano y Pobreza para México y Colombia del Banco Mundial, aseguró que:
PROSPERA ha influido a la reducción de anemia en niñas y niños, en tanto que en adultos aumentó la utilización de servicios de salud en materia de prevención, por lo tanto, las familias beneficiarias han reducido gasto en este rubro. Por otra parte, el acceso a la educación ha incrementado, lo cual se ve reflejado en un mayor número de becarios, además del aumento en el nivel educativo, incluyendo desde educación básica hasta superior. Esperamos que estas acciones faciliten futuras investigaciones. Estamos convencidos de que la evidencia generada va a ser una información muy importante para otros países. (s.p.)
Sin embargo, existen estudios recientes (Delajara, Torre, Díaz-Infante y Vélez, 2018) que plantean que 7 de cada 10 mexicanos que nacen pobres se quedan pobres toda la vida y que el ingreso no ha mejorado desde 1992. Las transferencias monetarias no han impactado en la pobreza, si observamos que el número de pobres en pobreza moderada (Figura 4) sigue creciendo aun cuando la pobreza extrema se reduzca. Se considera entonces que PROSPERA solo contiene la pobreza, pero no propicia movilidad social, pues no rompe el ciclo intergeneracional. Se insiste que para generar movilidad social habrá que promover la protección social, la educación de calidad y la inclusión financiera o vinculación, que es el cuarto componente de PROSPERA que aún está en ciernes.
CONCLUSIONES
Por medio del análisis informado se puede concluir que el Programa de Inclusión Social PROSPERA fue el programa más importante de combate a la pobreza durante el periodo 2012-2018 y forma parte de una política social basada en transferencias monetarias condicionadas que surge desde 1997. Con diferencia de los programas que le antecedieron, este buscó fomentar la inclusión financiera, de ahorro y producción con el componente de vinculación. No obstante, todavía existen retos para su consolidación, por las deficiencias en la capacitación sobre la materia y la compresión e incapacidad para la generación de ahorro o inversión de las familias que reciben los apoyos, pues apenas les alcanza para completar gastos de la vida diaria.
Asimismo, se ha dado cuenta del número de familias e individuos que se benefician. Si bien el programa se sostiene de recursos presupuestales nacionales, también recibe apoyos internacionales como el BID y BM, que son préstamos y que de alguna forma generan deuda interna. Además, a pesar de ser de los programas más evaluados por distintas instituciones públicas, donde destacan las evaluaciones del CONEVAL y de la ASF, se han solicitado evaluaciones de instituciones privadas o consultorías que también ocupan recursos destinados al programa, lo que seguramente implica dejar de apoyar a otras personas.
Finalmente, aunque PROSPERA ayuda de forma limitada en el cumplimiento de los derechos sociales de alimentación, educación y salud, este no contribuye a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. Se requiere del acompañamiento de otras políticas económicas y sociales nacionales e internacionales para mejorar las condiciones de vida de la población que sigue viviendo en pobreza extrema por la falta de otras oportunidades, principalmente de empleos bien remunerados.
