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INTRODUCCIÓN
Para la Cuba de hoy, inmersa en un contexto dominado por las acciones dirigidas a la actualización del modelo económico, y sometida a un bloqueo económico, financiero, tecnológico y político de larga data, por el Gobierno de Estados Unidos, le es necesario tener presente las diversas interpretaciones que a lo largo de siglos han tenido los procesos de desarrollo, en su territorio y más allá de sus fronteras. En la actualidad se hacen cambios notables en el modelo desarrollo económico, que implican un reordenamiento territorial de los objetos (económicos, sociales, de infraestructura, entre otros), presentes en su geografía o de nueva creación, y de las relaciones espaciales forjadas en el tiempo. Esta modificación de la configuración territorial no puede explicarse solamente por su propia historia, requiere entender que esta reorganización es inducida por la suma de factores externos e internos a la escala territorial estudiada.
La Geografía, como ciencia eminentemente socioterritorial, con su concepción de la totalidad, en el estudio de la estructura, la organización y el funcionamiento del sistema territorial, de la heterogeneidad natural y de los procesos histórico, sociales y económicos para la planificación del desarrollo que le es propia, en su carácter dialéctico, promueve la visión holística y sistémica en el tratamiento de los fenómenos socioespaciales.
Resulta fundamental mirar a los territorios, pues ninguno es igual a otro. En este sentido, tienen relevancia las características culturales, sociales, ambientales, económicas, políticas y legislativas de cada contexto. Estas forman parte de los recursos endógenos que poseen los territorios, con los que es posible alcanzar el desarrollo, y que pueden estar acompañados de otros recursos exógenos.
Particularmente, la dimensión económica ha distinguido en el tiempo a los procesos de desarrollo y a las diferencias territoriales en el ámbito mundial. El presente precisa de un desarrollo más enfocado al bienestar de los ciudadanos mediante la utilización correcta y mesurable de los recursos que tienen en su entorno de conjunto con el talento, las prácticas y actitudes que se posee. Estos aspectos no fueron visualizados de esta manera desde las tres corrientes fundamentales del desarrollo; dígase, la teoría clásica, la neoclásica y la keynesiana (González, 2006).
No obstante, para realizar diversas acciones en los territorios debe existir el conocimiento estructural centrado en entender todo el territorio como un sistema -además, un sistema abierto y que, por añadidura, complejo- (Boisier, 2004a, 2004b). Para Boisier, eso significa que se requieren verdaderos cambios mentales para analizar y para intervenir en un territorio y se tiene que pensar en términos del paradigma de las complejidades. El otro conocimiento al que alude es el funcional, para entender cuál es la estructura actual (en la globalización), de los procesos de cambio en el territorio. Asimismo, conocer el nuevo entorno, pensando en cómo se inserta un territorio en su medio externo y el interno, para saber cuáles son hoy los factores causales del crecimiento económico (carácter exógeno) y del desarrollo societal (carácter endógeno). Todo eso deriva a cambios requeridos para hacer Gobierno.
En este propósito, Cuba apuesta por el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (PNDES) hacia 2030, que, de conjunto con diversas normas jurídicas, pauta los derroteros al desarrollo territorial; también conjuga el PNDES con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Cada una de estas políticas, tanto la nacional como la internacional, deben tener un papel protagónico en las Estrategias de Desarrollo Municipales (EDM) y las Estrategias de Desarrollo Provinciales (EDP), máxime si en ellas se conjugan el resto de los instrumentos de trabajo a las diferentes escalas territoriales.
El desarrollo territorial, como proceso que se transforma constantemente, si se valora como una espiral con etapas altas y bajas, necesariamente ha de estar compuesto por dos grandes elementos. Según González y Rúa (2013), estas son:
[…] el nuevo entorno del desarrollo territorial (nuevas circunstancias y configuraciones del medio externo a partir del cual se debe construir toda propuesta), y el nuevo contexto interno del desarrollo territorial, es decir, la causalidad actual del crecimiento económico y del desarrollo, cultivados estos elementos al amparo de una voluntad política que se exprese en la formulación de políticas públicas independientes y orientadas a la construcción política, económica y social de los territorios. (p. 4)
En concordancia con lo anterior, José Arocena le enuncia a Saz (2018) que:
[…] los desafíos del desarrollo territorial en el siglo xxi se centran en que hay “extremos funcionando, la globalización de los mercados y los capitales por un lado y, por otro, esta tendencia neoproteccionista y neo-nacionalista, cerrando fronteras, y en ninguno de esos dos polos está el desarrollo, porque en lo global está el desarrollo siempre que se articule con los territorios, si no se articula con los territorios no tiene conexión con los desarrollos real y humano, porque le damos mucho peso al desarrollo económico, al cultural, al político. Tenemos que diversificar mucho la noción de desarrollo, pero sacarla de esos dos polos […]. Estamos en un momento particularmente crítico para los que estamos en estos temas, y nuestra obligación es buscar estrategias. (pp. 74-75)
En efecto, las estrategias tienen la posibilidad de ser flexibles, controladas, evaluadas; muestran el diagnóstico de los territorios; y deben valorarlos para proyectar el desarrollo asentado en las demandas de los ciudadanos, mediante proyectos, programas o políticas. Igualmente, viabilizan la retroalimentación entre los diversos actores, al otorgar protagonismo a la participación, si las estrategias se conciben con un enfoque sistémico. Bajo estos criterios se proyectan las EDM y EDP en Cuba, aun cuando no es comprendida por todos los actores la relevancia de las estrategias de desarrollo como el instrumento de trabajo esencial para proyectar el desarrollo de los territorios.
García (2014), en referencia a los territorios ante el proceso de actualización del modelo económico en curso, sentencia:
Desconocer la dimensión territorial de los procesos de cambio económico y social es tan improcedente y de tan graves consecuencias como lo sería ignorar la dimensión temporal y confundir pasado con futuro o diagnóstico con pronóstico. Todo hecho económico o social se da en un contexto marcado por su temporalidad y su espacialidad, que son los que le dan sentido. (p. 12)
Referido al desarrollo territorial para el contexto cubano, Núñez, González, Torres, Fernández y Rodríguez (2022) expresan que los aspectos siguientes son especiales para los territorios «[…] gestión gubernamental en los territorios e innovación; creación de capacidades, potencial humano y utilización del conocimiento experto; importancia de la intersectorialidad e interinstitucionalidad y el trabajo en redes; gestión del conocimiento e innovación». Estos se respaldan en el Sistema de Gestión de Gobierno basado en Ciencia e Innovación (SGGCI) sustentado por Díaz (2021).
Por lo expresado con anterioridad, se considera como objetivo general reflexionar sobre el proceso de desarrollo y desarrollo territorial como criterios imprescindibles para la Cuba de hoy. El tema central de esta investigación tiene presente los criterios de instituciones, organizaciones y ministerios encargados de gestionar el desarrollo territorial. A su vez, se valora el quehacer del entorno internacional, lo que proporciona diversidad de criterios para llegar a juicios sólidos en relación con el desarrollo territorial. Las reflexiones están sustentadas en una amplia y actualizada revisión y un análisis bibliográfico. Fueron de gran utilidad, a los efectos, el método análisis-síntesis, el histórico-lógico, la inducción-deducción y lo abstracto-concreto.
DESARROLLO
Desarrollo: un concepto polisémico
La evolución experimentada por los procesos de desarrollo ha tenido un marcado énfasis en su dimensión económica. Sin embargo, en la actualidad la concepción del desarrollo humano privilegia relaciones más dinámicas entre los diversos actores de los territoritos para así realizar un uso más pertinente y racional de los recursos endógenos; a la vez, aprovechar alianzas indispensables a favor de la toma de decisiones que favorezcan a todas y todos. En este intento, las identidades, el arraigo y el sentido de pertinencia tienen mucho que ganar, pues el desarrollo se puede dinamizar con el accionar de cada territorio, donde la relación naturaleza-sociedad esté pensada coherentemente.
En este sentido, cobra gran significado el Sumak Kawsay, según Collado, Falconí y Malo (2020) y Lara-Lara (2019), como parte de la cosmovisión andina y de una filosofía de vida, donde el vivir a plenitud con la naturaleza es fundamental. Además, se ampara en los principios de balance, armonía, creatividad, serenidad, reciprocidad, trabajo comunal, organización sociopolítica y saberes ancestrales.
Así, pensar en el desarrollo, propicia mirar criterios como el de Celis (1988), que insiste en la integralidad y la contigüidad de las unidades territoriales que conforman el espacio y las regiones. Este análisis permite entender que el territorio está formado por un espacio determinado en el que pueden confluir varias regiones y donde no pueden estar ausentes ni el pensamiento económico ni la planeación, si dicho espacio es examinado desde una visión geográfica.
Boisier (1997) ve al desarrollo como «[…] un fenómeno complejo. […] Un proceso decisional, de enorme amplitud y complejidad, […] [que] depende más de la combinación de factores que de la mera existencia de ellos […] es un elemento catalítico que genera la sinergia […]» (pp. 10-20).
En la actualidad, la mirada economicista del desarrollo ha transitado hacia una concepción integral donde lo territorial es privilegiado. Según Moncayo (2001), con esta integralidad:
[…] parecería, entonces, que las dos vertientes -la espacial y la funcional- están confluyendo hacia una concepción más integral del territorio, en la cual este ya no sería un factor circunstancial que hay que incorporar al análisis del crecimiento económico, sino un elemento explicativo esencial de los procesos de crecimiento. Más aún, los aportes de la geografía socioeconómica, indican que el desarrollo territorial trasciende el campo económico, para entrar en las dimensiones social, cultural y política […]. En definitiva, ya está históricamente demostrado que las "regiones que ganan" son aquellas donde los valores y las instituciones y en general la "atmósfera" sociocultural refuerzan el potencial tecnoeconómico del desarrollo […]. (pp. 45-46)
Moncayo (2001, 2002), al igual que Alonso y Bell (2013), destacan la importancia de la geografía, y centran la mirada sobre el desarrollo, a partir del espacio y su funcionalidad con énfasis en lo físico, lo económico y lo tecnológico, a través de los aportes de la teoría de la espacialidad.
Espina (2006a) realiza una periodización que explica el devenir del concepto «desarrollo» y señala que desde la década de los años 90 y hasta la actualidad ha tenido lugar una reemergencia crítica de este concepto. Los períodos en los que se ha producido son: desde el siglo xiv hasta la primera mitad del xix, en los inicios de la década de los 70 del siglo xx, y desde la mitad de los 70 hasta los 90, donde ocurre la reemergencia aludida.
Por su parte, Saquet (2015) contribuye a este debate cuando señala: «¡No se desarrolla un país y su pueblo por decretos y/o asistencialismos! El desarrollo es resultado de un proceso histórico y relacional, de múltiples determinaciones económicas, políticas, culturales y naturales» (p. 21). También afirma con respecto al desarrollo y su relación con la Geografía:
La consideración del tiempo histórico y de las articulaciones transescalares […] como productos de la relación espacio-tiempo y de las relaciones sociales […] junto con la defensa […] de las identidades locales como patrimonio histórico […] son temas y procesos centrales en estudios de geografía. (p. 71)
En relación con el desarrollo endógeno, entendido como una expresión particular del desarrollo, Sassone y Camacho (2005) dan cuenta de la existencia de enfoques generados entre los años 50 y los 80 del pasado siglo. Dichos enfoques dieron lugar a aproximaciones originadas en contextos geográficos distintos, que fueron enriquecidas por disímiles referentes:
Uno […] tiene como marco analítico las aproximaciones teóricas sobre el desarrollo [según] Osvaldo Sunkel, quien se basa en el […] pensamiento Cepalino; el otro referente conceptual es el expuesto por […] Antonio Vázquez Barquero, cuyos aportes […] tienen como escenario […] la realidad económica de los países europeos […] [y] la búsqueda de salidas a la situación de las regiones europeas, para hacerlas competitivas […] [como resultado] de la profundización y complejización de la globalización. (p. 8)
Otros criterios apuntan a una valoración del desarrollo que privilegia el contexto y sus potencialidades. Farto (2016) considera que:
[…] desde el punto de vista epistemológico no tiene ningún sentido buscar la “salida” a una crisis económica en ninguna teoría, sea esta: clásica, neoclásica, liberal, keynesiana o marxista; tiene sentido la observación de la confrontación de ideas en cada territorio o el análisis de las ideas que prevalecen entre las clases dominantes en un determinado territorio, pero lo decisivo es qué ideas son socialmente hegemónicas en qué territorio y en qué período, contrastando [las] con las acciones u omisiones en materia de desarrollo territorial en esos mismos periodos y territorios, y por lo tanto, analizando el grado de coherencia que existe entre la episteme y la praxis social y económica, [el] cual puede ser establecido gracias a la metodología basada en los Modelos de Desarrollo Humano (MDH) y las Estrategias de Desarrollo Territorial (EDT). (p. 20)
En esta misma dirección, se reconoce el alcance de los criterios de Madoery (2016):
[…] recuperar la tradición del pensamiento crítico mediante las contribuciones realizadas desde mediados del siglo xx como el Centro-periferia (Raúl Prebisch, Aníbal Pinto), la Teoría de la Dependencia (Theotonio Dos Santos, Fernando Cardoso y Enzo Faletto, Osvaldo Sunkel y Pedro Paz), la Filosofía de la Liberación (Enrique Dussel), la Pedagogía de la Liberación (Paulo Freire), la Teología de la Liberación (Gustavo Gutierrez), los análisis sobre Marginalidad social (José Nun), los Autoritarismos burocráticos (Guillermo O`Donnell), el Desarrollo a escala humana (Manfred Max Neef, Martín Hopenhayn, Antonio Elizalde), la crítica al Desarrollo sustentable (Enrique Leff), el Postdesarrollo (Arturo Escobar), el Sumak Kawsay (Atawallpa Oviedo), o el Pensamiento Decolonial (Walter Mignolo, Aníbal Quijano, Ramón Grosfoguel). (pp. 7-8)
Como ha sido dicho, el desarrollo se expresa a partir de sus dimensiones económicas, sociales, culturales, ambientales y políticas. No obstante, necesariamente, tiene que transitar por las personas y los territorios. Por eso se insiste en que el desarrollo humano se manifiesta en localidades, regiones, municipios, provincias y países. Cada uno de estos espacios constituye territorios que deben interactuar funcionalmente a partir de la contigüidad existente.
El análisis del término-concepto «desarrollo» realizado por los autores pone en evidencia el tránsito experimentado por este. Dicho tránsito se expresa desde la primacía de criterios económicos hasta la consideración de otras dimensiones: sociales, políticas, culturales, ambientales. A partir de su condición de proceso multiactoral y multiescalar, el desarrollo puede ser visto, desde un enfoque territorial, como elemento integrador de agentes y políticas públicas, donde la gestión de los recursos endógenos se constituye en factor de cohesión que se expresa a través de las estrategias que se diseñen.
Desarrollo territorial: evolución y tendencia
El estudio del desarrollo territorial convoca, obligatoriamente, a un análisis holístico y transdisciplinar. En tal sentido, resulta ineludible la inclusión en este de disciplinas como la antropología, la sociología, la economía, la psicología, la historia, entre otras. Todas, desde diferentes perspectivas, realizan aportes empíricos y teóricos. La presente investigación examina el desarrollo territorial desde una perspectiva geográfica, sin olvidar las contribuciones de otras áreas del conocimiento.
Según Sepúlveda, Rodríguez, Echeverri y Portilla (2003):
El enfoque territorial tiene implicaciones importantes en la definición de políticas públicas y en la institucionalidad, así como en los métodos de gestión en que se apoya la implementación de dichas políticas […] [ya que] plantea […] cambios significativos en las estrategias de gestión […]. (p. 117)
En relación con el territorio, entendido como categoría del análisis geográfico, Santos (1996a) señala, entre otros aspectos de interés para esta investigación que:
[…] Es el uso del territorio y no el territorio en sí mismo, el objeto del análisis social […]; la interdependencia universal de los lugares es la nueva realidad del Territorio […]; es un conjunto de formas, pero el territorio usado es un conjunto de objetos y acciones, sinónimo de espacio humano, espacio habitado […]. El territorio, hoy, puede estar formado por lugares contiguos y lugares en red. (pp. 123-125)
Este propio autor distingue dos niveles en función de los territorios: las horizontalidades y las verticalidades. Destaca que las horizontalidades son expresivas de la interrelación entre sectores y grupos sociales en espacios contiguos o no -integra territorios y población mediante procesos económicos y sociales subordinados tanto a la producción como a los servicios, y las relaciones humanas complementarias-, al contrario de las verticalidades, que se expresan como «asignaciones o mandatos» que llegan, de forma más o menos concertada, en general, desde el nivel nacional -tiende a desagregar y desestructurar los lugares.
Además, Santos (1996b) y Santos y Arrollo (1997) diferencian los espacios luminosos de los opacos, según las diferentes expresiones cuantitativas y cualitativas de la horizontalidad y la verticalidad, que imponen desigualdades de nuevo tipo por sus efectos sobre los procesos productivos y sociales.
Tomando en consideración estas afirmaciones, los autores conciben el territorio como un concepto dinámico en espacio y tiempo, como un producto social e histórico, fruto del acontecer del desarrollo científico-técnico que caracteriza la sociedad contemporánea.
Al decir de Méndez (2008):
La idea de mantener como patrimonio de la Geografía su capacidad para ofrecer una interpretación coherente e integradora de los territorios sigue siendo esencial para hacer compatibles la colaboración […] con otros profesionales y la no disolución de ciertas señas de identidad que aún resultan específicas y generadoras de ventajas competitivas no despreciables. (p. 143)
Este propio autor insiste en que las geografías críticas o radicales declaran como uno de sus rasgos distintivos la atención prioritaria concedida al valor social del conocimiento geográfico y su compromiso con la búsqueda de alternativas ante problemas que presenta la sociedad en su desarrollo.
Las nuevas perspectivas surgidas desde los años 80, que otorgan mayor protagonismo al territorio, revalorizan hoy la aportación de la Geografía a la concepción del desarrollo y a la comprensión de la génesis de las desigualdades territoriales.
Como se ha evidenciado antes, el territorio ha sido estudiado por diversas ciencias o disciplinas. Al respecto, Haesbaert (2011), señala:
[…] a pesar de ser un concepto central para la geografía por estar relacionado con la espacialidad humana, tiene una cierta tradición en otras áreas. Mientras el geógrafo tiende a poner el énfasis en la materialidad del territorio en sus dimensiones múltiples (que debería incluir la interacción sociedad-naturaleza), la ciencia política pone el acento en su construcción a partir de relaciones de poder (la mayoría de las veces vinculada a la concepción de estado); la economía, que prefiere la noción de espacio a la de territorio, con frecuencia lo percibe como factor locacional o como una de las bases de la producción (en tanto “fuerza productiva”); la antropología destaca su dimensión simbólica, principalmente en el estudio de las sociedades llamadas tradicionales (pero también en el abordaje del “neotribalismo” contemporáneo); la sociología lo enfoca a partir de su intervención en las relaciones sociales, en sentido más amplio, y la psicología, finalmente, lo incorpora al debate sobre construcción de la subjetividad o de la identidad personal, ampliando hasta la escala del individuo. (pp. 32-33)
Los juicios antes expresados demuestran una confluencia de criterios, en la cual se relaciona al ser humano con el territorio habitado. De ahí que los análisis sobre el desarrollo territorial deban atender, particularmente, la relación territorio-persona. El reconocer las potencialidades de ambos, valorarlas, gestionarlas desde lo endógeno con apoyo de lo exógeno, podría contribuir de manera decisiva al desarrollo territorial.
La presente investigación asume los criterios de Boisier (2007) acerca de que los territorios dan forma a la geografía política de un país -no importa si de regiones, Estados, provincias, departamentos u otros se trate-. A juicio del estudioso, dichos territorios conforman un sistema territorial. En relación con lo dicho, se expresan de manera coincidente autores como Saquet (2015), Arocena y Marsiglia (2017), Alburquerque (2019), Jordá (2019), entre otros, con los cuales los autores de la presente investigación coinciden.
La abarcadora mirada ofrecida por Saquet (2015) al desarrollo territorial incluye valoraciones referidas a sus prácticas. Estas son compartidas por esta investigación:
La praxis del desarrollo territorial no puede ser burocrática y centralizada, direccionada por y para pocos, político-partidaria y subordinante. Debe ser construida a partir de principios como participación, solidaridad y cooperación, reconociendo las diferencias, las identidades, las necesidades de las personas, los anhelos, los sueños; en fin, la heterogeneidad de los tiempos, de los territorios. (pp. 134-135)
El Primer Congreso Argentino de Desarrollo Territorial tuvo lugar en 2018, y reunió a diversos estudiosos del desarrollo territorial. Para ellos, este proceso conduce a una polisemia siempre inacabada que invita permanentemen te a compartir espacios donde confluyan experien cias, marcos teóricos e interrogantes sobre cómo se piensa y hace el desarrollo. La diversidad de temas enriqueció los debates que se suscitaron. Un elemento transversalizó todas las ponencias del Congreso: el desarrollo implica trabajo articulado de diversos actores del territorio, no es nunca tarea de un solo agente. Estado, empresas, industrias, vecinos, cooperativas, agencias, movi mientos sociales, sector público, sector privado y sector comunitario, todos son necesarios para la construcción de alternativas a los desafíos que en frenta el territorio en sus distintas latitudes y es calas. En tal sentido, las redes son consustanciales a la noción de desarrollo y contribuyen a dinamizarlo (Suárez & Loza, 2018).
Alburquerque (2019) opina que el desarrollo territorial:
[…] trata de incorporar la participación activa de los dife rentes actores territoriales clave (esto es: sector público, sector privado empresarial y finan ciero, sector de conocimiento, y sociedad civil organizada), con el fin de reforzar la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas y lograr con ello mejores resultados en términos de cohesión económica y social, lo cual permite fortale cer, igualmente, la legitimidad del propio diseño de las políticas públicas. (p. 18)
Sobre la base de las consideraciones anteriores se sostiene que la descentralización y la participación deben formar parte de las políticas de desarrollo de los territorios. Se ratifica que, independientemente de la escala de análisis a que se haga referencia, se requiere de una gestión acorde con el desarrollo territorial al que se aspira, sustentada en: el conocimiento del territorio, la identificación relacional entre el Gobierno, las instituciones sociales, las redes empresariales, asociaciones, etcétera; o sea, todo el tejido reticular del territorio que fue concebido en el largo período de su construcción social. Dicha gestión podría conducir al desarrollo territorial deseado.
Desarrollo territorial en Cuba: antecedentes, actualidad y perspectivas
El Informe Nacional de Desarrollo Humano-Cuba 2019, del Centro de Investigaciones de la Economía Mundial (CIEM) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (CIEM-PNUD, 2021) contiene un estudio pormenorizado acerca de la evolución del desarrollo económico local en Cuba. Tal denominación es útil, aunque reduce su alcance, pues, como se sabe, lo local es solo una de las escalas de análisis del desarrollo territorial que, si bien puede considerarse un recorte oportuno de carácter metodológico, no puede servir para fraccionar, separar y enmascarar los procesos orientados al desarrollo territorial de base local (Saquet, 2015).
Resulta oportuno reiterar, por su importancia, una idea de Furtado (1982) que expresa que el desarrollo no es meramente una cuestión económica, sino, principalmente, un proceso de activación de las fuerzas sociales, un proceso social y cultural. En él ocupa un lugar destacado la ciencia geográfica, la cual dirige su mirada al territorio con la intención de realizar un adecuado planeamiento.
El triunfo de la Revolución, en 1959, constituyó el inicio de un proceso de transformaciones radicales en todos los ámbitos de la vida cubana. La lucha por la erradicación de las desigualdades territoriales formó parte de este y tuvo como propósito lograr el desarrollo integral de múltiples zonas del archipiélago.
Tras aprobarse la Constitución de la República de Cuba, en 1976, se promovió la realización de investigaciones que tuvieron como fin comprender la dimensión territorial y estudiar las características físico-geográficas del territorio nacional. La regionalización económica sirvió como instrumento de análisis de los procesos, diferencias y relaciones territoriales a escala regional, de conjunto con la distribución de la población, según criterios de Guzón (2006) y Núñez (2014). La creación de los Órganos Locales del Poder Popular contribuyó a la descentralización del poder estatal y favoreció la organización, planificación y gestión a escala local.
Sin embargo, la aplicación de métodos inadecuados, un actuar que privilegiaba la toma de decisiones centralizadas, y la insuficiencia de conocimientos especializados afectaron, de manera sensible, los necesarios procesos de planificación previstos. Sobre el tema aludido, autores como Cuervo, Álvarez, Rodríguez y López (2000), Íñiguez y Ravenet (2006), Íñiguez (2013a, 2013b, 2013c, 2014), Menéndez-Cuesta (2014), García (2014), Íñiguez y Rojas (2015) y Ramos e Íñiguez (2015) han realizado diversas investigaciones que, de una forma u otra, ofrecen miradas retrospectivas sobre el devenir histórico del país. Insisten en la necesidad de conocer a los territorios para poder tomar decisiones adecuadas que estén en correspondencia con las necesidades reales y futuras. Sus investigaciones muestran análisis, retos, debilidades y avances en materia de gestión territorial, y deben ser revisitadas y puestas a dialogar con la nueva política de desarrollo territorial trazada.
La caída del Campo Socialista, unida a los efectos de casi 30 años de bloqueo imperial, sumió al país en una profunda crisis económica y social, cuyos efectos todavía pueden verificarse. Son múltiples los estudios que realizan valoraciones sobre el tema en cuestión, y revelan las afectaciones sufridas en materia de planes, programas y proyectos dirigidos a la gestión territorial. Entre estos se destacan los juicios emitidos por Rodríguez (1990, 1996, 2015), CIEM (1997, 2000, 2004) y Triana (2012), los cuales, a partir de un análisis crítico, muestran la necesidad de apropiación de conocimientos y recursos endógenos, así como de alcanzar los niveles de descentralización esperados. Todo para continuar fortaleciendo el proyecto social cubano y sus ideales de independencia.
Al decir del Ministerio de Economía y Planificación (MEP, 2021), 2012 constituye uno de los años clave para la evolución de lo que se ha denominado Desarrollo Económico Local. En ese momento, fue fundada la Plataforma Articulada para el Desarrollo Integral Territorial (PADIT), institución que responde al (PNDES) hacia 2030. Es una política pública que apoya dicho desarrollo, con una visión descentralizada y favorecedora de las relaciones a diferentes niveles de Gobierno y entre actores para mejorar el diálogo ciudadano, la colaboración y las relaciones internacionales. De este modo, su instauración ha significado un salto cualitativo en la comprensión del desarrollo territorial.
La importancia de la fundación aludida se reconoce en CIEM-PNUD (2021). Este documento destaca la idea de que el énfasis en lo territorial no es una novedad en Cuba, pero sí la importancia que ahora se le concede en el PNDES. En relación con la praxis de PADIT, se declara «[…] que hace de la articulación multinivel, la descentralización y la financiación para el desarrollo, un núcleo para la toma de decisiones a favor del desarrollo territorial y las iniciativas locales para el desarrollo» (p. XXIX).
Sin embargo, no se puede desconocer que, desde 2009, en el marco de la Actualización del Modelo Económico y Social Cubano, el desarrollo territorial adquiere una función relevante, y es considerado como uno de sus pilares. Vinculado al proyecto nacional, se trata de llevar a la práctica la articulación de lo territorial con lo nacional, para favorecer la economía local. Elemento que se subraya en el documento referido con anterioridad. Pero no solo lo económico; además la sociedad, la cultura y el medio ambiente.
En el informe presentado por CIEM y PNUD, al cual se ha hecho referencia antes, se limitan las escalas de análisis del desarrollo territorial municipal, entendido como territorio de innovación, de construcción social y factor activo de cambio estructural cuando, en realidad, dicho desarrollo debería concebirse de manera multiescalar (municipio, provincia, región, nación y macro regiones globales).
La situación descrita revela la existencia de incomprensiones relacionadas con el alcance del término «desarrollo territorial» de base local o a escala local. Tales incomprensiones se hacen más evidentes cuando se alude a proyectos de desarrollo local. En estos casos, se reducen las escalas espaciales a lo local como sinónimo de municipio, y se utiliza el término «territorio» como espacio físico de actuación, y no como construcción social e histórica.
Los autores de la investigación reafirman la importancia de que las acciones mancomunadas que tienen lugar en un territorio, a propósito de la concepción de proyectos de desarrollo local, no deben ser calificadas solo como locales y pertenecientes a una sola de las escalas de análisis y praxis. Dichos proyectos pueden y deben concebirse y ejecutarse en las escalas municipal, regional y provincial. Ello permitiría la articulación de estas en favor de lo territorial, entendido, según Saquet (2015), como construcción social e histórica. Dicha articulación debería transitar unida a una mayor descentralización y participación de los actores sociales.
Con el advenimiento del nuevo siglo, se potenciaron los esfuerzos realizados por centros vinculados a universidades, por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA) y por Organizaciones No Gubernamentales (ONG), entre otros, con el objetivo de favorecer el desarrollo local. Dichos esfuerzos se centraron en la concepción de proyectos específicos denominados entonces «de desarrollo local»: Gestión de proyectos mediante los Fondos Rotativos para Iniciativas Económicas Locales (FRIDEL) e Iniciativas Municipales de Desarrollo Local (IMDL). Estos proyectos no poseían vínculos claramente EDT, las cuales, en ocasiones, ni siquiera estaban elaboradas a sus diferentes escalas.
El Centro de Desarrollo Local y Comunitario (CEDEL) fue pionero en la gestión de los proyectos antes mencionados. En fecha reciente, PADIT se ha sumado a esta labor de conjunto con otros actores, los cuales han venido desempeñando una labor sostenida en función del desarrollo de los territorios. Algunos quedan relacionados a continuación:
Centros Universitarios Municipales (CUM)
Red de Gestión Universitaria del Conocimiento y la Innovación para el Desarrollo (GUCID)
Programa de Fortalecimiento de capacidades municipales para el Desarrollo Local (PRODEL)
Centro de Intercambio y Referencia-Iniciativa Comunitaria (CIERIC)
Centro de Apoyo al Desarrollo Local (CADEL)
Centro de Estudios de Dirección, Desarrollo Local, Turismo y Cooperativismo (CE-GESTA), de la Universidad de Pinar del Río
Red de Desarrollo Local de la Universidad de La Habana (UH)
Centro de Desarrollo Agrario y Rural (CEDAR), en la actualidad Centro de Estudios para la Gestión del Desarrollo (CEGED), de la Universidad Agraria de La Habana (UNAH) “Fructuoso Rodríguez Pérez”
Centro de Estudios en Desarrollo Local y Gestión Empresarial (CEDLE) de la Universidad de Cienfuegos “Carlos Rafael Rodríguez”
Centro de Estudios Comunitarios de la Universidad Central “Marta Abreu” de Las Villas (UCLV)
Centro de Estudios de Desarrollo Local, de la Universidad de Granma
Centro de Estudios Culturales y Caribeños (CESCA) de la Universidad de Oriente (UO)
Centro de Gestión de Desarrollo Local de la Universidad de Holguín (UHo) “Oscar Lucero Moya”
Centro de Estudios para el Desarrollo Local Sostenible, de la Universidad de Guantánamo
Proyecto de Innovación Agropecuaria Local (PIAL)
Tal como lo demuestra la bibliografía consultada, el tema del desarrollo local ha sido atendido con insistencia en el ámbito nacional. Observación particular han recibido los análisis asociados a las comunidades y a la participación ciudadana. Ojeda (2012), Ramos, Brito, Artigas, Báez y Martínez (2016), Hernández y Romero (2021), Hernández (2021), Fernández (2021), Fernández y Hernández (2021), Hernández et al. (2021), Romero y Hernández (2021) y Ramos, Artigas y Brito (2021), asocian sus investigaciones con la concepción integral de la participación, que debe contener, al menos, tres de sus direcciones principales: formar parte, tener parte y tomar parte. Los mismos elementos han sido promovidos por Rebellato y Giménez (19979, y por Costamagna y Larrea (20179, desde una perspectiva pedagógica, a través de la educación para el desarrollo. Los estudios enfatizan en la importancia de la participación para alcanzar los niveles deseados de desarrollo.
En el contexto actual, la articulación de los actores sociales mediante redes de colaboración permite dar continuidad a las labores realizadas. Además, podría alcanzar un mayor número de espacios. Al respecto, Espina (2006b), afirma:
[…] cuando hablamos de desarrollo territorial es necesario partir de una comprensión articulada de la espacialidad que incorpore el nivel de mayor generalidad, el de las articulaciones económicas y sociales globales. No existe un espacio autónomo de desarrollo desconectado del resto. (p. 59)
En relación con lo dicho, es esencial atender a Méndez y Lloret (2009). Sus criterios refuerzan la relevancia de la participación y las redes:
El desarrollo territorial puede verse como un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad última el progreso permanente del territorio, la localidad, la comunidad y de cada individuo residente en ella […]. Requiere de las siguientes condiciones: un proceso de autonomía para emprender un estilo propio de desarrollo y aplicar políticas autóctonas, capacidad del territorio de apropiarse de una parte de los ingresos para reinvertirlo en el proceso, […] protección ambiental y uso racional de los recursos naturales, propiciar el incremento del nivel de vida de la población, identificación plena de la población con su territorio […] protagonismo como requisito indispensable para [el] proceso, entendido […] como el liderazgo de los gestores del desarrollo territorial y coordinación entre los agentes del desarrollo. (pp. 108-109)
Los planteamientos que se han ofrecido con anterioridad dan fe del trabajo realizado en función de construir sinergias entre diferentes actores e instituciones defensoras de criterios multi-, inter- y transdisciplinarios. Dichas sinergias deben caracterizar los procesos de desarrollo territorial, pues ofrecen múltiples posibilidades y alternativas dirigidas a perfeccionarlos. Esto implica, necesariamente, actualizar conocimientos sobre los territorios que permitan utilizar adecuadamente sus recursos endógenos, y propiciar una toma de decisiones sustentada en las necesidades reales de los actores.
En este sentido, ha sido muy oportuna la concreción de las metodologías para las EDM y las EDP, que están jurídicamente expresadas en el Decreto 33 (2021) del Consejo de Ministros. Las exhaustivas etapas y los pasos presentes en Guzón et al. (2020) y en MEP (2020) acompañadas de las posibles actividades, insumos, técnicas, responsable, participantes y resultados esperados a lo largo de todo el proceso constructivo de las estrategias, proporcionan la vía para su ejecución. En todo el proceso de desarrollo territorial debe predominar un alto grado de participación y de aspectos multidimensionales con respecto al desarrollo. Igualmente, las perspectivas multinivel, multiescalar, multisectorial y multiescalar deben transversalizan el trabajo para obtener estrategias en correspondencia con los territorios, donde el diálogo ciudadano contribuya al control y evaluación de las estrategias. Estas, como herramienta de trabajo a nivel municipal o provincial, aglutinan líneas estratégicas, políticas públicas, programas y proyectos que posibilitan la dinamización del desarrollo territorial, donde se suman y combinan las acciones entre servidores públicos y actores en general.
Como bien enfatizan Núñez, González, Torres, Fernández y Rodríguez (2022), las buenas prácticas deben tener como soporte referentes teóricos sólidos y apropiados. También, es fundamental reconocer las diversas posturas en torno a los conceptos de desarrollado y desarrollo territorial, siempre a partir de concepciones amparadas en el desarrollo humano. Asimismo, insisten en que hay mucho conocimiento en el territorio nacional que no se utiliza, lo que impide que el conocimiento acumulado favorezca la visión de desarrollo del país.
Se considera que en la relación de la
[…] triple hélice social (Universidad-Gobierno-Comunidad) el contexto-territorio se convierte en la clave para comprender y transformar el entorno que se enriquece con la consideración de un abanico amplio de dimensiones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales que determinan el bienestar de las personas. (Ramos, Brito, Artigas & Martínez, 2018, p. 2)
En la relación referida se plantea volver una y otra vez a las múltiples investigaciones que existen en las universidades, las que deben tomarse en cuenta por los decisores en los territorios y viabilizar su materialización, a partir de las posibilidades existentes. Igualmente, se insta a la necesidad de la participación ciudadana basada en el formar parte, tener parte y tomar parte como máxima expresión de una gobernanza atemperada a las necesidades y demandas de las comunidades. Estas ideas han sido valoradas en Ramos, Artigas y Brito (2020, 2021).
A juicio de los autores, el desarrollo territorial, a sus diferentes escalas, influye de manera directa en la calidad de vida de los ciudadanos, al servicio de los cuales debe estar la investigación científica y los resultados que de esta se obtengan. Para que ocurra de manera coherente, deben concurrir una gran diversidad de factores. Por ello, se hace necesaria una integración eficiente y armónica, en la que se deben tener presente las tipologías y características del ámbito social, cultural, económico, geográfico y ambiental al cual se refiere.
CONCLUSIONES
El desarrollo territorial debe estar sustentado en las concepciones del desarrollo humano con sus múltiples dimensiones. Así, prestar atención a los procesos históricos ocurridos, es reconocer que los cambios de valor de cada territorios transformado no se explican por su propia historia, sino por la reorganización de su configuracion terrirorial inducida por la suma, que puede ser conflictiva, de factores externos e internos al territorio. En resumen, ninguna cuestión específica puede responderse fuera de la concepción de la totalidad de estructuras y de una totalidad de relaciones. Por esta razón requieren de visiones holísticas que conjuguen lo multi-, inter- y transdisciplinar.
En la actualidad existe una mayor atención hacia el desarrollo territorial. Los territorios que promueven su crecimiento económico y diversifican su estructjura productiva, son los que contextualizan las sinergias entre el nivel horizontal y vertical, con la perspectiva de valorar la contigüidad y las redes forjadas entre las unidades territoriales para diversificar el desarrollo territorial, a partir del trabajo sistémico y mancomunado entre servidores públicos y actores en general.
En el contexto cubano, que adelanta acciones dirigidas a la actualización de su modelo económico, la praxis en el desarrollo territorial está asociada a la articulación de los talentos humanos y el uso racional de los recursos naturales. Todo ello gestionado a través de las EDM y EDP, donde los programas, las políticas públicas y los proyectos respondan al diagnóstico territorial. Además, tiene observación e interés particular la gestión del conocimiento para mejorar las capacidades, actitudes/aptitudes y prácticas mediante la educación para el desarrollo aportando nuevas innovaciones, donde se constata que cooperación, creatividad y descentralización favorecen el enfoque territorial del proceso de desarrollo.
