Servicios personalizados
texto en 
Inglés (pdf)
Articulo en XML
Referencias del artículo
Enviar articulo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
Introducción
El desarrollo local es un proceso de crecimiento económico y cambios estructurales que perfecciona la calidad de vida de la población (González Cruz, 2022). Sus dimensiones han sido develadas y fundamentadas a través de la investigación científica, se desea citar las obras de Cárdenas (2002); Argüello et al. (2004); Chauca Malásquez (2010); Ortiz Bosch y Alejandre Jiménez (2020). A los fines del presente trabajo, se asumen tres dimensiones de este proceso, acorde a Vázquez Barquero (1988), Ochoa Alvarez y Gómez Monge (2014), Cruz Nieto y Frías Figueroa (2014) y González Cruz (2022): económica, socio-cultural y política-administrativa. En la dimensión socio-cultural, el patrimonio cultural es un importante elemento para propiciar el desarrollo, desde la educación, recreación y esparcimiento de la población y, en particular, desde la industria del turismo.
En la dimensión política-administrativa, las políticas públicas aprobadas en las instancias territoriales son relevantes en propiciar la creación de las condiciones necesarias para experimentar el progreso social y establecer los mecanismos que protejan las actividades y resultados alcanzados. Para ello, el Derecho en su función de ordenar la vida social, provee los mecanismos de defensa y garantías para que efectivamente el progreso social se verifique. Así mismo, establece las funciones, sistema y el espacio en que las autoridades nacionales y locales pueden actuar en favor del crecimiento económico. Por ello, el análisis de las incidencias del marco jurídico en el desarrollo social es esencial.
En especial, el ordenamiento jurídico de protección del patrimonio cultural está conformado por el conjunto de enunciados jurídicos contentivos de los valores, principios, definiciones, normas e instituciones de derecho público, relativos a la protección del patrimonio cultural en un ámbito espacial y temporal determinado. Este marco legal regula las facultades, obligaciones, deberes, mecanismos e instrumentos que posibiliten su identificación y reconocimiento, el acceso y disfrute de los bienes patrimoniales, su preservación material y de los valores que comportan su salvaguardia y puesta en valor, en favor de las presentes y futuras generaciones.
Se ha optado por una definición amplia del patrimonio cultural, conformado por los bienes que poseen valor artístico, histórico, tradicional, arqueológico, en fin, el patrimonio cultural material e inmaterial, que incluye las categorías de paisaje cultural, patrimonio industrial, patrimonio subacuático y a los itinerarios.
El patrimonio cultural ha sido analizado desde diversas ciencias, que le atribuyen distintos significados, interpretaciones y teorías: histórica, arquitectónica, sociológica, psicológica, geográfica, ecológica, biológica, geológica y desde la historia del arte. Sin embargo, considerar que las investigaciones realizadas no están del todo agotadas fue la idea que impulsó la realización de esta investigación, máxime, cuando se corrobora, a través de la revisión bibliográfica, que su estudio, desde la perspectiva jurídica y vinculado a la gobernanza, es insuficiente y resulta atractivo. El derecho del patrimonio cultural ha sido examinado principalmente desde la perspectiva del derecho internacional (Drazewska, 2015; Macmillan, 2018; Perloff-Giles, 2011). Estos trabajos ignoran el papel de las autoridades locales, los actores sociales, comunidades y grupos culturales implicados en su creación y transmisión y tampoco estudian los mecanismos que promuevan su revalorización, salvaguarda y sus vinculaciones con la gobernanza.
La indagación bibliográfica realizada muestra un reducido número de artículos, ensayos e investigaciones respecto al contenido y alcance de la tutela legal del patrimonio cultural que profundicen en términos de evolución y evaluación del sistema jurídico. Provienen de estudios asociados a edificios patrimoniales, monumentos, centros urbanos y acciones realizadas por los Historiadores y/o Conservadores urbanos (Barreto Argilagos, 2015; Bello Caballero et al., 2018; Castro Premier, 2020; Levrand, 2015).
Igualmente, en terreno patrio, se han redactado informes de rendición de cuentas relacionados con el patrimonio cultural, dirigidos a organismos y agencias internacionales1. En ellos, no se abordan los aspectos del ordenamiento jurídico cubano que deberían mejorarse o actualizarse. Estos documentos exponen la problemática fundamental que presentan los bienes patrimoniales cubanos y los desafíos de los agentes responsables de su preservación y transmisión2.
En el contexto cubano actual, es prioridad del Estado la protección, conservación y uso sostenible del patrimonio. En este afán, la ciencia jurídica está llamada a contribuir a trascender las situaciones negativas que inciden en el desarrollo social y a perfeccionar el manejo de los recursos y valores patrimoniales desde el marco jurídico e institucional. Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030, en su eje estratégico dedicado al desarrollo humano, equidad y justicia social, objetivos 20 y 21, se proponen alcanzar niveles efectivos de participación de la población en todos los órdenes de la vida económica, política y social, así como en los mecanismos de evaluación, control, retroalimentación y ajuste del proceso de transformación social.
El antecedente normativo legal revolucionario cubano que ha regido la tutela del patrimonio cultural estaba conformado principalmente por las Leyes 1 y 2 de 1977, destinadas a los bienes muebles e inmuebles materiales y la Ley 106 de 2009, del Sistema Nacional de Museos. Estas normas con rango de Ley limitaban el actuar de los decisores, funcionarios, operadores jurídicos y población en general, en pos de lograr la protección del patrimonio cultural. A ello se suma la necesidad de incorporar disposiciones que ofrecieran un tratamiento a las manifestaciones patrimoniales subacuáticas -de las que Cuba es depositaria de un potencial considerable de bienes que requieren ser protegidos-, las inmateriales -de las que posee algunas con reconocimiento internacional por parte de la Unesco3-, la expresión de la potestad sancionadora de la Administración en esta materia, así como actualizar los principios, actores y mecanismos de protección a la luz de los instrumentos internacionales de los que Cuba es signataria.
Este antecedente, en unión con los mandatos constitucionales de 2019 contenidos en los artículos 13 h), 32 I) y k) y 90 k) de la Constitución cubana de 2019, relativos a la responsabilidad estatal en proteger el patrimonio natural, histórico y cultural cubano; los fundamentos de la política educacional, científica y cultural: defender la identidad, salvaguardar la riqueza patrimonial y proteger los lugares e inmuebles notables de Cuba, y el deber de los ciudadanos cubanos de proteger su patrimonio cultural, motivaron que una nueva Ley General de Protección al Patrimonio Cultural y al Patrimonio Natural se propusiera y fuera aprobada en la Asamblea Nacional4.
De todo lo anterior, se desprende el interés teórico del objeto estudiado por los problemas jurídicos que plantea, complejidad que se ve incrementada por el análisis multidisciplinar que distingue la materia ya que su estudio y comprensión rebasan los límites del Derecho, resultando de aplicación conceptos y categorías propios de las ciencias políticas y de otras disciplinas.
Por otra parte, la gobernanza se asume en este trabajo como una categoría de orden político, que alude a un nuevo modo de gestión de los asuntos públicos, propiciadora del progreso social, facilita la aplicación del orden legal y permite se solucionen conflictos que la orientación de la norma legal no ha previsto, sino mediante los procesos de negociación y resolución alternativa de controversias.
A fin de evitar problemas de competencia, ambigüedades, superposición de mecanismos, procesos y estructuras que dañan o desvían el sentido de la protección legal, es vital establecer los aportes de cada disciplina e identificar las vinculaciones, fortalezas y los elementos que pueden resultar beneficiosos mediante su armonización para preservar el patrimonio cultural y alcanzar niveles superiores de crecimiento social.
Es por ello que el propósito del trabajo es proponer el perfeccionamiento del marco legal de protección del patrimonio cultural desde el enfoque de la gobernanza, a partir de identificar sus fundamentos con base en los elementos de la protección jurídica del patrimonio cultural y las vinculaciones del marco legal de protección del patrimonio cultural y la gobernanza. A partir de estas determinaciones, se examinan, por último, las reglas que conforman el marco legal cubano vigente en esta materia.
Se es consciente de que las valoraciones aquí referidas no agotan el análisis de las múltiples vinculaciones y formulaciones de la gobernanza en el ámbito de la protección del patrimonio cultural ya que el presente artículo ofrece una mirada general a la temática y no profundiza en cada uno de los elementos jurídicos vinculados a la gobernanza. No obstante, de su desarrollo se advierten resultados importantes, centrados en la identificación de los fundamentos con base en los elementos de la protección jurídica del patrimonio cultural y su gobernanza y un diagnóstico inicial de las insuficiencias del marco legal cubano en detrimento de la conservación, transmisión, gestión, puesta en valor y gobernanza de los bienes patrimoniales.
Materiales y métodos
A los efectos del objetivo trazado, se ha empleado el método de análisis-síntesis de las obras referenciadas y de otras que indirectamente tratan el tema. Lo que permitió conocer las características y clasificación de los modelos teóricos de gobernanza y develó el sistema de relaciones, los sujetos, estructuras público-sociales y su ámbito o contenido.
Así mismo, fue utilizado el método de sistematización de experiencias foráneas relacionadas con la gobernanza en las dinámicas de protección legal del patrimonio cultural. Ello permitió distinguir el sistema de interconexiones intra e intersistémico, los instrumentos y herramientas que permiten su eficacia y los elementos determinantes que el marco legal debe regular para favorecer la gobernanza.
El examen de las reglas jurídicas para la protección del patrimonio cultural cubano proporcionó conocer el estado del vigente marco legal y el dimensionamiento de las categorías e instrumentos que regulan, relacionados con la gobernanza, detectándose oportunidades de mejora y ofreciendo propuestas para su perfeccionamiento. Para ello, se analizó la Ley General de Protección al Patrimonio Cultural y al Patrimonio Natural número 155 de 2022. Se ha desarrollado utilizando una metodología basada en la hermenéutica, la exégesis y la deducción. En un primer momento, se estudiaron los enunciados legales para entender el sistema de relaciones que establece la norma cubana de protección del patrimonio cultural con el resto del ordenamiento jurídico, en especial, con los mandatos constitucionales, así como su interconexión con el actual contexto histórico social cubano.
Mediante la exégesis, se comprendió la intención del legislador respecto del modelo de gobernanza a instaurar por los enunciados jurídicos contenidos en el marco de protección legal del patrimonio cultural. Para ello se tuvo en cuenta que: cada palabra tiene su valor; toda omisión es intencionada; las palabras se han entendido en su sentido natural, salvo aquellas definiciones con contenido técnico preciso que aparecen en la norma y que, ante la existencia de términos oscuros, imprecisos o incompletos, se tiene en cuenta el elemento histórico, las declaraciones de los trabajos preparatorios, anteproyectos y proyectos normativos, las correspondientes discusiones parlamentarias y las reglas de la equidad y la lógica.
Resultados y discusión
Fundamentos de la protección jurídica del patrimonio cultural
La tutela legal del patrimonio cultural es producto de la confluencia de condicionamientos y enfoques históricos, teóricos-doctrinales y normativos en torno a la protección de los bienes patrimoniales.
Inciden en su concepción los criterios extralegales derivados de la arquitectura y las bellas artes vinculadas a los valores que representan y contienen: la aparición de postulados teóricos sobre la conservación de inmuebles contentivos de elementos artísticos notables, asentados en lo fundamental en dos pilares teóricos: la teoría restauradora5 y la restauración científica6; los postulados enunciados por Alois Riegl7 a principios del siglo XX y los del arquitecto Louis Cloquet8 sobre los valores de los bienes patrimoniales; las conclusiones a las que arribó la Comisión Franceschini9, y la aparición de la teoría de los bienes culturales de M. S. Giannini10.
Con la exposición de la noción de puesta en valor, plasmada en el Capítulo VI y las Recomendaciones de las Normas de Quito de 1967, se recomienda a los Estados poner en productividad la riqueza inexplotada que subyace en el patrimonio cultural, a través de un proceso de revalorización que resalte sus valores y permitan su óptimo aprovechamiento. Para ello se conciben confeccionar planes, extender las normas proteccionistas a los bienes ubicados en la zona de amortiguamiento o protección y establecer medidas que fomenten la iniciativa privada como la exención fiscal por la conservación de inmuebles patrimoniales y desgravaciones impositivas que compensen las limitaciones a la propiedad privada, regulen la actividad mercantil asociada e impidan la alteración de las características y la pérdida de valores patrimoniales.
El sistema que se concibe a partir de este enfoque provee los rudimentos procedimentales de la gestión patrimonial, como proceso que entraña aspectos vinculados a la administración civil y, en adición, supone la posibilidad de que otras entidades públicas y privadas e incluso personas privadas, contribuyan con sus fondos y esfuerzos a la valorización de los bienes patrimoniales y los espacios que ocupan.
La concepción del manejo de los bienes patrimoniales se ha ido refinando en virtud del paradigma de Desarrollo Sostenible, contemplada con acciones que desde las dinámicas patrimoniales impacten el desarrollo económico-social, en especial en lo atinente a la plusvalía proveniente del uso del suelo en las zonas reconocidas como patrimonio cultural, y proveniente de la Convención de la Unesco de 2005, los argumentos atinentes a los servicios culturales (industrias y expresiones culturales), los que han de distinguirse de los otros productos y excluirse de las reglas de comercio internacional (Rodríguez Barba, 2009).
La Carta del Patrimonio Arquitectónico Europeo de 1975, numerales 7 al 10, propugna por la conservación integrada del patrimonio cultural y su entorno. Esta concepción, está asentada en los principios de considerar a los bienes patrimoniales y a los ubicados en su entorno, como propiedad común del continente europeo y la necesidad de la cooperación y participación ciudadana por preservarlo. Para ello, recomienda a los Estados la modificación de las normativas que protegen el patrimonio arquitectónico que no estaban en sintonía con ese enfoque, la formación de personal con habilidades técnicas que propicien la conservación, así como concebir ayudas financieras e incentivos fiscales.
Este enfoque se reitera en los Párrafos 4, 10, 11, 12 y 16 de la Declaración de Yamamato de 2004. Para ello reconoce que han de protegerse los bienes materiales asociados a las manifestaciones culturales inmateriales, por su carácter interdependiente y que los primeros deben ser considerados patrimonio cultural. Plantea el principio de establecer una salvaguardia integrada de conjunto con las comunidades y grupos portadores del patrimonio cultural, en favor de la viabilidad patrimonial y la obtención de beneficios económicos.
La tutela legal del patrimonio cultural ha sido impactada, además, por la noción de democratización de la cultura, derivado de la imposibilidad del Estado de manejar centralizadamente el desarrollo sociocultural de la sociedad. Como consecuencia, los Estados han de propiciar que nuevos actores sociales aporten al desarrollo cultural de las naciones.
La Convención de la Unesco de 2001 vinculó la cultura y la democracia a partir de reconocer el rol de la cultura en la cohesión social y la paz. Los postulados de la Convención de 2005 convocan a los Estados a desarrollar políticas que integren la cultura en las estrategias de desarrollo sostenible. Como consecuencia, los Estados a nivel interno desarrollarán políticas a favor del respeto, protección y salvaguardia del patrimonio cultural, adoptarán medidas que consideren las características de los productos culturales nacionales y fomentarán ayudas financieras de participación de las comunidades, de las instituciones de servicio público e industrias culturales independientes.
La Convención de Faro de 2005 es otro exponente de este enfoque desde una visión regional. Es un tratado multilateral del Consejo de Europa, por el cual los Estados se comprometen a proteger el patrimonio cultural y los derechos de los ciudadanos a acceder a él y a participar en su preservación y puesta en valor. Define al patrimonio cultural común europeo como un recurso que propicia la diversidad cultural y el desarrollo sostenible y consolida la prosperidad y la unidad de los pueblos de la región.
Los Indicadores de la Cultura para el Desarrollo de la Unesco de 2014 dimensionan las categorías de gobernanza, participación y patrimonio cultural, a partir de establecer la relevancia de la cultura para el progreso social. Estos indicadores consideran al patrimonio cultural como un proceso, un producto y un elemento importante para promover la paz y el desarrollo; abogan por su gestión sostenible y proponen establecer e implementar políticas y normas que le conserve, salvaguarde, gestione, transmita y revalorice. Esta concepción constituye guía para el legislador a la hora de construir y determinar las medidas y mecanismos legales integrados al desarrollo sostenible.
La normativa internacional proveniente en lo fundamental de la Unesco es referente de los regímenes nacionales en cuanto al objeto, principios y medidas de la protección jurídica del patrimonio cultural. La noción de protección ofrecida por estos documentos es global, en tanto, ampara el aspecto material, inmaterial y el jurídico relativo a los bienes patrimoniales.
En cuanto al objeto y a tenor de los artículos 1-4 de la Convención de 1972, y 3, 11-15 de la Convención de 2003, se protegen a los bienes culturales reconocidos como patrimonio de las naciones de naturaleza material e inmaterial. Se tutela así mismo a los elementos materiales asociados a los valores intangibles de los monumentos, objetos y espacios culturales (Rudolff, 2010). Especial referencia poseen los bienes sumergidos total o parcialmente por, al menos, cien años acorde con el artículo 1.a) de la Convención de 2001, los bienes culturales en serie o colectivos como, por ejemplo, los conjuntos, paisajes y rutas culturales. El orden legal conforme con los Párrafos 4, 10, 11, 12 y 16 de la Declaración de Yamamato de 2014 protegerá no solo a los bienes patrimoniales, sino también a los bienes ubicados en el entorno de los bienes considerados patrimonio.
Los principios rectores para la protección del patrimonio cultural, amparados por disposiciones normativas internacionales e instrumentos metodológicos, resultan ser:
Respeto del patrimonio cultural, que se expresa por el reconocimiento de la obligación de prohibir, impedir y hacer cesar cualquier acto que implique el deterioro o destrucción de los bienes culturales11;
Publicidad, relacionado con la creación de inventarios y adopción de medidas de control sobre los bienes patrimoniales, que posibilitan el acceso y la información de los ciudadanos en torno a la salvaguardia y respeto sobre los bienes culturales;
Libre circulación entraña la posibilidad de transportación e intercambio internacional y nacional controlado a los fines de facilitar el acceso, contemplación y disfrute de los bienes culturales;
Financiación eficaz, para lo cual se adopta un régimen de aportaciones que permite la adopción de medidas destinadas a restaurar, proteger y conservar el patrimonio cultural;
Cooperación internacional, sustentada en el valor de la solidaridad, a través del cual se proyectan y concretan acciones que propicien en el ámbito internacional y regional la salvaguardia de los bienes culturales.
En cuanto a las medidas, la protección legal del patrimonio cultural en el ámbito internacional reconoce a:
Los mecanismos de identificación de los valores patrimoniales a través del inventario y/o catálogo;
Los mecanismos de reconocimiento, orientados a validar el status jurídico de una manifestación cultural que posea valores relevantes a través del cumplimiento de las fases de la patrimonialización12;
Los mecanismos de preservación, destinados en lo fundamental a preservar los elementos materiales de los bienes patrimoniales y a aquellos extremos relacionados con su uso, disfrute y disposición;
Los mecanismos que protegen al patrimonio cultural frente al mercado ilegal mundial de manifestaciones culturales están destinados a los bienes muebles declarados o reconocidos como patrimonio cultural y a los que presentan valores significativos para la identidad de las sociedades. Incluyen supuestos de exportación e importación y la realización de actos dispositivos de los bienes patrimoniales;
La salvaguardia entendida como un conjunto de medidas y acciones de protección desarrolladas por el Estado, sus dependencias y los sujetos involucrados. Los objetos a salvaguardar son los valores y los bienes patrimoniales, así como los espacios culturales asociados a ellos. Tiene como propósito propender al desarrollo económico-social y construir el futuro desde las actuales condiciones culturales (Nikoèeviæ et al., 2012);
La gestión de los bienes patrimoniales ha sido definida por la Asociación Española de Gestores como la eficiente administración de recursos ordenada a la consecución de objetivos sociales que afecten el patrimonio cultural (Zamora Baños, 2002);
Los mecanismos de puesta en valor de los bienes patrimoniales han sido concebidos para poner en productividad el potencial económico que subyace en ellos, a través del establecimiento de medidas que fomenten la cooperación institucional, la iniciativa privada y la participación ciudadana.
Otros fundamentos que sustentan el marco legal de protección del patrimonio cultural, emergen de una serie extensa de documentos de orden metodológico, emanados de organizaciones a nivel internacional y regional que contienen directrices del tratamiento a ofrecer a los bienes patrimoniales13.
La gobernanza del patrimonio cultural
La gobernanza en el ámbito cultural está relacionada con la transparencia, la accesibilidad, la participación, el respeto a la identidad y la diversidad, el diálogo intercultural, los derechos culturales y la gestión del patrimonio cultural (Lézé, 2013).
Esta relación se ha consolidado a través de la adopción de la Convención de la Unesco de 2005 sobre la promoción de la diversidad de las expresiones culturales. Este instrumento internacional aboga por la implantación de un nuevo sistema de gobernanza, a partir de la aprobación de políticas y concepción de medidas de efecto directo en la creación, producción, distribución y acceso a la diversidad de expresiones culturales, incluidos los bienes, servicios y actividades relacionadas a los bienes patrimoniales.
Evidencia dicha relación, así mismo, la extensión de los Indicadores de la Cultura para el Desarrollo de la Unesco de 2014, en los que se dimensiona la categoría de gobernanza -si bien de manera general-, en materia de cultura en la que el patrimonio se integra, relacionándola con el Derecho. Reconoce como sus elementos centrales al: marco normativo en cultura, marco político e institucional en cultura, repartición de la infraestructura cultural en los niveles inferiores al estatal y participación de la sociedad civil en la formulación y ejecución de políticas, programas y estrategias culturales.
La participación es una herramienta para que las comunidades y grupos de interés se involucren y contribuyan activamente. Comparten experiencias y visiones múltiples que permitirán asegurar los procesos de conservación y transferencia del patrimonio cultural a las generaciones futuras. El Derecho ha de regular estas herramientas y procedimientos.
Del análisis bibliográfico, se aprecian tres propuestas teóricas que ofrecen opciones al legislador en la modelación jurídica de la participación para la protección legal del patrimonio cultural: la participación utilitaria14; la cogestión15, y la participación post-patrimonial (Asensio, 2013)16.
La gobernanza en la protección del patrimonio cultural está referida a la estrategia de gestión multiagente y multinivel que reconoce el rol de los actores involucrados en la protección y desarrolla mecanismos de participación durante todo el ciclo de preservación, gestión, salvaguardia y puesta en valor del patrimonio cultural (Cámara et al., 2018; Shipley & Kovacs, 2008).
Se constata la existencia de principios para la buena gobernanza, vinculados con la participación. Han sido referenciados en los documentos de la Asamblea General de ICOMOS, así como en las cartas y estándares metodológicos relativos al patrimonio cultural17, ellos son:
Legitimidad y voz, fundamentado en la participación y el consenso18;
Dirección, basado en la visión estratégica que incluya el desarrollo humano y las complejidades históricas, culturales y sociales19;
Ejecución, que toma en cuenta la capacidad de respuesta de las instituciones y la efectividad y eficiencia de los procesos de resolución de conflictos20;
Responsabilidad, fundado en el actuar transparente de los interesados públicos e instituciones21;
Justicia, basado en la equidad y el papel de la regla del derecho22.
Los modelos de gobernanza en el patrimonio cultural reconocidos en el ámbito doctrinal son (León Aravena et al., 2018):
Gobernanza institucional: privilegia la gestión de las alianzas institucionales que se generan en torno al ciclo integral del patrimonio, impulsadas por el sector público.
Gobernanza científica-tecnológica: derivada de la gestión de las alianzas académicas y tecnológicas que se generan en torno al ciclo integral del patrimonio. Sus principales escenarios son las universidades y centros tecnológicos.
Gobernanza social: surgida de la gestión de las alianzas sociales generadas en torno al ciclo integral del patrimonio cultural. Es impulsada por la ciudadanía y por organizaciones socioculturales.
Gobernanza urbana: emanada de la gestión de las alianzas estratégicas que se generan en torno al ciclo integral del patrimonio. Sus protagonistas son las organizaciones sociales y grupos ciudadanos.
En la protección del patrimonio cultural, ha predominado el modelo institucional cerrado de gobernanza, basado en un enfoque top-down y de gestión centralizada (Cámara et al., 2018). Este modelo ha evolucionado hacia modelos abiertos, en los que predominan los intereses sociales y económicos, en torno a su gestión multiagente y multinivel. En ellos, emerge con fuerza la perspectiva de la gobernanza participativa o democrática (León Aravena et al., 2018), que impulsa un enfoque bottom-up y descentraliza su gestión. Desarrolla mecanismos de participación cultural y social ligados a la Agenda de Desarrollo Sostenible (Cámara et al., 2018).
La gobernanza participativa pone el énfasis en el compromiso democrático, a través de concebir mecanismos deliberativos, basados en el desarrollo de competencias ciudadanas. En el campo del patrimonio cultural, impulsa la participación de diferentes públicos y partes interesadas en su protección, recuperación y socialización.
En los modos de gobernanza top-down y bottom-up, se pueden identificar al menos seis intensidades de participación en el campo del patrimonio cultural (Cámara et al., 2018): informativa, consultiva, contributiva, interactiva, experimental y transformativa23. Las dos últimas son las que propician la participación creativa y activa de los ciudadanos.
Del análisis de la literatura consultada, se advierte en el marco europeo la existencia de referentes normativos de gobernanza en el área del uso del suelo y en la materia medioambiental, extendidos a aspectos relacionados con el paisaje cultural (Informe de la Unión Europea 477 de 2014)24.
Se advierte, además, un modelo alternativo de gobernanza sistémica desarrollado en el País Vasco, España, que integra los modelos de gobernanza cerrado y abierto. Identifica a los actores que se involucran en la gobernanza: las instituciones estatales, la academia y la sociedad civil (Cámara et al., 2018).
Otra experiencia se advierte del contexto italiano, mediante la regulación normativa de instrumentos que flexibilizan la toma de decisiones, privilegiando el interés de los ciudadanos y atrayendo a los inversionistas privados en favor del desarrollo local25. Destacan los de Programación Negociada26 -en cuanto al uso del suelo, que promueve la cooperación interinstitucional para acelerar el desarrollo regional-, mediante el cual se determinan los inversionistas que participarán en las obras. Para ello, se ha generado un modelo de selección de los participantes, en base a interrogantes centradas en el desarrollo del proceso y posibles aportes/beneficios (Tufano et al., 2018).
Otra experiencia acaecida en Italia, aunque de origen francés27, es la realización de los Debates Públicos con la ciudadanía, previo a la iniciación de las obras28 de conservación patrimonial.
Insuficiencias del marco legal cubano para la gobernanza del patrimonio cultural
En Cuba, aún se encuentra en ciernes el diseño de un modelo de gobernanza que favorezca la participación ciudadana en la protección del patrimonio. Destacan las Bases del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030, en su eje estratégico relativo al gobierno socialista, que proyecta como su primer objetivo general: consolidar el estado socialista y democrático y fortalecer la participación popular decisiva en todas las esferas.
Se plantea como objetivo específico: alcanzar el desarrollo territorial mediante el fortalecimiento de las atribuciones y las capacidades de planificación y gestión de los territorios, la participación de los actores sociales y la coordinación con otras instancias del Estado, a fin de potenciar los recursos locales.
Todo ello supone un reto al legislador cubano, en concebir la política cultural y las normas legales relativas al patrimonio cultural que contengan mecanismos en pro de la participación de los actores involucrados en las dinámicas patrimoniales, así como que regulen aspectos relativos a la gobernanza en el ámbito patrimonial.
Los principios de la buena gobernanza necesitan ser tenidos en cuenta en la regulación de los mecanismos de protección del patrimonio cultural, en especial los relativos a la legitimidad, voz y responsabilidad, por el alto potencial de conflictos que la puesta en práctica y aplicación del marco legal representa. Estos principios son vitales en la creación de organizaciones o entidades públicas que administren y manejen los bienes patrimoniales, en el monitoreo de las actividades y en la gestión y evaluación de su impacto en los bienes patrimoniales y la sociedad en general.
La Constitución Cubana de 2019, en el artículo 79, reconoce el derecho a participar en la vida cultural y artística de la nación. Esta regulación no asegura la protección del patrimonio cultural y las funciones sociales que cumplimenta, por cuanto el marco legal especial no instrumenta los mecanismos que favorezcan su gobernanza participativa y los procesos de puesta en valor, revalorización y gestión patrimonial.
El texto constitucional cubano reconoce otros derechos (artículos 58, 73, 75, 78 y 80) que indirectamente inciden en la protección del patrimonio cultural y que el marco legal especial no dimensiona en toda su plenitud: derecho al disfrute de los bienes de su propiedad; derecho a la educación; derecho a un medioambiente sano; el acceso a una información previa sobre el consumo de bienes y servicios de calidad y derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder del Estado. Si bien la participación de referencia está referida al proceso electoral, los ámbitos de participación que reconoce constituyen referentes para proyectar en el marco legal de protección al patrimonio cultural.
Los medios alternativos de solución de conflictos, regulados en el texto constitucional en el artículo 93, garantizan disfrute y ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos a los ciudadanos cubanos. En consecuencia, ha sido adoptado el Decreto Ley 69 de 2023 sobre la mediación de conflictos29. Se infiere de los artículos cuatro y cinco, que los conflictos asociados a la aplicación del régimen de protección del patrimonio cultural cubano son susceptibles de ventilarse acorde a sus postulados. Así mismo, determina en su segundo enunciado que, la Organización Nacional de Bufetes Colectivos será la entidad encargada de garantizar la realización de los procesos de mediación. Siguiendo a Rivera Rodón y González Ruiz (2020), se considera que este procedimiento puede beneficiar y aligerar la aplicación del régimen legal, en especial en el área de las intervenciones materiales en los bienes inmuebles y la gestión patrimonial. No obstante lo anterior, se cree posible determinar en la ley de la materia, especificaciones propias dadas la naturaleza de los bienes y el tratamiento que recibirán. Estos apuntes emergerán de la aplicación del Decreto Ley 269 y de la acumulación de experiencias positivas en el manejo y solución de litigios en sede de patrimonio cultural. Al respecto, las autoridades responsables han de dar seguimiento a la consecución de tales procedimientos.
El marco legal cubano conformado por las Leyes 1 y 2 de 1977 expresaba una clara tendencia paternalista del Estado, respecto a la protección del patrimonio cultural. Modelaba una alianza entre Estado y sus estructuras provinciales y municipales, Oficinas de Historiadores/ Conservadores en cada uno de los territorios y el sistema nacional de Museos. Esta alianza deslegitima el vínculo de las poblaciones con su patrimonio (Asensio, 2013).
El marco legal cubano de protección del patrimonio cultural recientemente ha sido perfeccionado mediante la adopción de una nueva Ley General. Es omiso en regular medidas administrativas que revaloricen los bienes patrimoniales, aún y cuando de los principios que plasma se concibe propiciar la prosperidad de los ciudadanos y el desarrollo sostenible a través del conocimiento, apreciación y disfrute del patrimonio cultural. Es, asimismo, una ausencia incongruente con las propias responsabilidades estatales declaradas en el décimo artículo.
Respecto de la gestión, la nueva Ley General de Protección al Patrimonio Cultural y al Patrimonio Natural de 2022 dedica el tercero de los títulos a declarar los sujetos implicados en la gestión, en concordancia con el objeto de la regulación determinado en el segundo artículo inciso f. No obstante, de la lectura de sus enunciados, se aprecia un número considerable de funciones y competencias otorgadas a estructuras administrativas que sobrepasan la gestión, vinculadas con la preservación, uso, mecanismos de movilidad, fomento, salvaguardia. Cuestiones estas que deben formar parte del marco orgánico donde se asienta el sistema de tutela jurídica a dispensar al Patrimonio Cultural y al Patrimonio Natural de la Nación Cubana.
Se declaran los rasgos distintivos de la gestión de manifestaciones inmateriales y se omiten las medidas encaminadas a proteger los bienes materiales y espacios asociados a ellas. Se plantea en este sentido, en el artículo 109.a), que el principal instrumento es el Acuerdo entre los portadores y el Consejo de la Administración Municipal, obviando el papel que desempeñan los gestores que no forman parte de la Administración, cuyos intereses, obligaciones y responsabilidades han de fijarse en tan importante documento.
El texto legal analizado, atinente a la participación ciudadana en su artículo 14.4, modela un sistema institucional y simbólico (Roura Expósito, 2019) que dirige, supervisa y evalúa la protección del patrimonio cultural. Permite la participación de los ciudadanos y personas jurídicas en los supuestos de identificación, catalogación y nominación del Patrimonio Cultural y Natural, mediante la solicitud de incluir y nominar en las Listas Representativas a una manifestación inmaterial, un bien Mueble y Monumentos Nacionales y/o Locales (artículos 43, 47, 48, 56 y 79). Si bien es acertada la concepción de participación de las personas naturales respecto de los bienes patrimoniales prevista en el artículo 73, I. incisos a-d y f, II. incisos a-d., estas posibilidades de actuación de la ciudadanía no se instrumentan en este propio texto o en su Reglamento (Decreto 92 de 2023)30.
La normativa estudiada enuncia la obligación de que toda persona natural o jurídica propietaria o poseedora de un bien patrimonial conforme al artículo 80.d) está en la obligación de comunicar a las autoridades cualquier circunstancia que pueda o hubiere afectado su estado físico, o su pérdida o extravío, cambios en su ubicación y la intención de disponer de los derechos reales que sobre ellos tengan. Esta obligación no está acotada por las consecuencias que en el ámbito administrativo, civil o penal pudieran derivarse.
Se exige, al amparo del artículo 81, dar cuenta al Registro Central de los actos traslativos del dominio de bienes patrimoniales. Para ello se concibe la presentación directa del instrumento público o la extensión de Declaraciones Juradas por parte de los funcionarios de dicha entidad. Sin embargo, no se han previsto las consecuencias derivadas de su incumplimiento y las consecuentes actuaciones de la oficina registral. Este último aspecto, se cree está concebido para actualizar el estado jurídico de los bienes patrimoniales inscritos y el control de la legalidad interna y externa de las transacciones patrimoniales.
En el marco actual existen enunciados que permiten concebir otros espacios para la participación para tiempos de paz y en situaciones de contingencias y la utilización de las nuevas tecnologías en este fin (Roura Expósito, 2019). Es el caso del procedimiento de evaluación de significados e interpretación de los valores de las manifestaciones inmateriales del artículo 28, procedimiento de toma de decisiones y la instrumentación de medios alternativos de conflictos derivado del artículo 73, I. incisos b, d y f, y II. incisos c y d; la participación del voluntariado patrimonial en las medidas de fomento a tenor de programas y políticas públicas para revalorizarlo conforme a los artículos 98 y 99.
En pos del perfeccionamiento del marco legal de protección del patrimonio cultural cubano y el progreso social, se sugiere:
Incluir mecanismos y medidas de revalorización de los bienes patrimoniales, referidas a las medidas de carácter económico y financiero; las dirigidas a la captación de finanzas y recursos para la preservación, uso y disfrute del patrimonio cultural, enfatizando en los instrumentos de Convenios de colaboración o Asociación público-privada, contratos de esponsorización, las figuras del mecenazgo, patrocinio y su consecuente sistema de recompensas; las honoríficas que establecen premios, distinciones y otros reconocimientos, y las medidas que promuevan el disfrute y acceso a los bienes patrimoniales a través de la educación, la difusión y la salvaguardia y las estructuras asociadas por medio de la cooperación institucional, la iniciativa privada, la instrumentación de los elementos mínimos y el rol del voluntariado cultural y la participación ciudadana.
Dimensionar la participación en la protección del patrimonio cultural, en el sentido de reconocer a los ciudadanos la posibilidad de participar en consultas populares, debates públicos en la toma de decisiones respecto del uso y gestión de los bienes patrimoniales; opinar respecto de la rendición de cuentas que efectúen las entidades estatales o no respecto de sus actuaciones sobre los bienes patrimoniales; revocar las decisiones adoptadas, ejercer la iniciativa en el perfeccionamiento, evaluación y control de las acciones desarrolladas sobre el patrimonio cultural; asociarse a entidades colectivas interesadas en preservar y revalorizar el patrimonio cultural, para lo cual se requiere de concebir los elementos mínimos de la actividad del voluntariado cultural/ patrimonial; ser informados de la gestión y estado de los bienes patrimoniales y los beneficios o pérdidas obtenidos de la gestión.
Instrumentar procedimientos y vías de participación ciudadana y de las organizaciones de masas, políticas y sociales, asociaciones y fundaciones, del voluntariado y entidades públicas y privadas en la identificación, nominación y valoración del proceso de patrimonialización, en las acciones de uso, disfrute, preservación, salvaguardia y gestión, y control del cumplimiento del marco legal del régimen sancionador administrativo.
