CON CRITERIO
Legislación y patrimonio inmueble. Antecedentes y aplicación en La Habana
Legislation and building heritage. Antecedents and applications in Havana
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Dr.C. Arq. Alfonso Alfonso González
Universidad de la Habana. Colegio Universitario San Gerónimo de La Habana. La Habana, Cuba.
RESUMEN ]]>
Las leyes complementan los documentos internacionales para conservar el patrimonio inmueble, por lo que determinar sus antecedentes históricos y las peculiaridades de aplicación en La Habana constituyen objetivos de la investigación. Se examinan los antecedentes de la legislación1 colonial hispana que regulaba la construcción inmueble y la protección del patrimonio cultural edificado. Se rastrean los instrumentos jurídicos que se han aplicado en Cuba. Se discute la legislación vigente, así como el sistema de control orientado a identificar las características y dificultades para conservar el patrimonio edificado de La Habana. Diversos aspectos de las leyes deben ser revisados y modificados. Se concluye en la necesidad de actualizar la legislación vigente y que sus términos garanticen la protección eficaz y conservación del patrimonio inmueble de la ciudad.Palabras clave: conservación del patrimonio construido, legislación, instrumentos jurídicos, sistemas de control.
ABSTRACT
Laws have supplemented international documents in order to preserve the cultural heritage. The research objectives of this paper are to determine their historical antecedents and the unique features of applying those laws in Havana. It begins with a review of the Hispanic colonial laws concerned with building construction and protecting buildings of cultural value. It also reviews the legal instruments that protect seminal buildings of Havana. A discussion of the characteristics and weaknesses of the Cuban laws today reveals difficulties of facing the built heritage conservation in Havana. Several aspects of the law should be revised and modified. The paper concludes with recommendations about the need for improving laws that guarantee the effective protection and conservation of the city’s built heritage.
Keywords: built heritage conservation, legislation, juridical instruments, control systems.
INTRODUCCIÓN
El interés por las culturas anteriores y la paulatina toma de conciencia acerca de la importancia de los valores histórico-culturales de los inmuebles, generó a partir del siglo XlX la aparición de diversos enfoques teóricos y doctrinas acerca de la protección y conservación del patrimonio edificado, conocidas como “teorías de la restauración”. ]]>
Tanto las llamadas teorías de restauración, como los numerosos documentos internacionales emanados de congresos, encuentros, y otros eventos organizados por diversas instituciones internacionales (UNESCO, ICOMOS, DOCOMOMO, ICROM, u otras), al tener un carácter conceptual, básicamente orientativo, han sido utilizados ampliamente como fuentes de referencia y como apoyo doctrinal a la actividad de conservación del patrimonio cultural. Tales documentos poseen gran importancia para los especialistas vinculados a la actividad de recuperación del patrimonio cultural inmueble, pero, no disponen de fuerza legal para exigir la obligatoriedad de aplicar sus preceptos (con excepción de las Convenciones y Resoluciones), por lo que deben ser complementados por la legislación [1]. Al respecto, el presente trabajo tiene como objetivos identificar y caracterizar las legislaciones que antecedieron a la legislación cubana vigente y hacer una valoración crítica de las particularidades y dificultades que en nuestros días presenta esta última y la eficacia de los sistemas de control utilizados para proteger y conservar el patrimonio inmueble de la ciudad.
MATERIALES Y MÉTODOS
El presente trabajo describe los resultados de una investigación histórico-documental, que incluye compilación, identificación y valoración de los instrumentos jurídicos para la protección y conservación del patrimonio cultural inmueble. Refiere las principales figuras históricas del Derecho que han sido utilizadas para el manejo y control de las intervenciones constructivas aplicadas en diferentes épocas en el ámbito colonial hispano, y enumera las legislaciones antecedentes que históricamente se han orientado a la protección del patrimonio edificado. Se relacionan las figuras jurídicas precedentes enfocadas a la regulación de las construcciones en La Habana, y aquéllas que han incorporado aspectos dirigidos a la protección del patrimonio cultural inmueble. Como resultados concluyentes se identifican parte de las debilidades que presenta en ese campo la legislación vigente hoy día y las insuficiencias del sistema de control de las intervenciones constructivas para la protección y conservación del patrimonio construido de La Habana, que deben ser remediadas.
RESULTADOS
Antecedentes de regulaciones para la protección de los bienes patrimoniales
Para Carlos Chanfón Olmos [2], las menciones eventuales sobre la restauración que se manifestaron a finales del siglo XVIII, devinieron en el siglo XIX en los primeros documentos normativos, trabajos prácticos y monografías sobre casos específicos, cuando aparecieron las primeras legislaciones proteccionistas “[…] que, sin ser un género literario en sí mismas, merecieron estudios comparativos y críticos, …que integran parte de la literatura de la restauración […]” pero con un carácter parcial —según el mencionado autor— por caer en la prohibición, ante la necesidad de evitar errores. ]]>
Precedentes significativos en el ámbito europeo latino.Existen indicios históricos de varias acciones en la antigüedad para reglamentar la protección y conservación de los edificios. En la antigua Roma, 159 a.c., fueron elegidos censores, cuyas tareas eran, entre otras, la conservación de los lugares públicos. Marco Agripa, reivindicó el valor como herencia cultural de las pinturas y esculturas. En la época de Constantino, apareció una serie de reglamentaciones por las que se inventariaron las riquezas artísticas, y se creó el cargo público de restaurador: curator statuarum. [3] Se escribió un tratado que denuncia la falsedad de las imágenes, como expresión de un período iconoclasta. Durante esta época se rechazaron las imágenes como objeto de culto2 y el debate se enfocó en el culto de las imágenes y la decoración de las iglesias3.
La aparición de cierto gusto por la antigüedad en la Edad Media, que incluso llegó a adquirir un carácter mítico, se expresó, entre otros hechos, en la promulgación en 1162 de un edicto para mantener in situ la columna Trajana. [3] (figura 1).
La posesión y transmisión de obras de arte estaba regulada por el Derecho medieval con vistas a su conservación. El Derecho medieval ordenaba el patrimonio histórico a nivel de control de los bienes muebles de valor simbólico, aunque no regulaba el coleccionismo. El Derecho canónico se realizaba a través de la Portio fabricae, ocupado de normas de protección del patrimonio artístico eclesiástico mueble e inmueble, y del cuidado de los templos, todo dentro del Derecho privado. La preocupación creciente por regular el cuidado de los bienes eclesiásticos dio lugar a los Fueros Reales, que se ocupaban de los bienes muebles; y las Partidas, iniciadas en 1251, además de los bienes muebles, se ocupaban también de los inmuebles, y protegían fundamentalmente los símbolos de la realeza y el poder. La primera de las Partidas, hace una consideración sobre la razón que tienen los hombres para amar, guardar y preservar las cosas que hacen, manifestando una visión historicista de las obras, y respeto hacia ellas, en tanto que herencia cultural. [3]
Un texto jurídico que se encaminaba a la conservación de las reliquias, tesoros, imágenes y ornamentos de las iglesias, fue el Ordenamiento de Alcalá, que apareció en 1348. Establecía que todo debía ser debidamente guardado, y prohibía deshacerse, tirar, vender o empeñar las imágenes realizadas en plata, sobredoradas o con piedras preciosas, debiendo ser restituido su precio a la Iglesia. [3]
A pesar de la escasa existencia de reglas o normativas para el control de los inmuebles de interés cultural, en el siglo XV, se emitieron mandatos religiosos dirigidos a ordenar la conservación de los monumentos de la ciudad de Roma, tras restablecerse la sede papal en esa ciudad en 1421. Se conoce que Martin V, y posteriormente también Eugenio IV (1431-1437), implantaron medidas de conservación y protección de los monumentos romanos contra el expolio. [4] (figura 2).
El Papa Pío II, Enea Silvio Piccolomini, en 1462 promulgó la bula Cum almam nostram Urbem, encaminada al cuidado vigilante de las iglesias, basílicas, y lugares santos de la ciudad, con el propósito de “conservar Roma con su dignidad y esplendor” con el fin de que las generaciones futuras pudieran encontrar en buen estado los edificios de la antigüedad y sus ruinas [5]. En esta ocasión fueron establecidas prohibiciones para evitar la demolición y degradación de edificios antiguos, bajo pena de excomunión y sanciones pecuniarias4. La protección se enfocaba fundamentalmente hacia los inmuebles de cierta importancia.
Siglos más tarde, durante la Revolución Francesa, con el propósito de detener y evitar las destrucciones vandálicas de los bienes que habían pasado a ser propiedad del Estado después de la Revolución, fue emitido por la Convención Nacional un decreto5 que expresaba la incipiente toma de conciencia del Estado por el interés público de los monumentos —al considerarlos como evidencia material de la historia de la nación— pero simultáneamente evidenció la necesidad y obligación de la intervención estatal para su salvaguardia, tanto por medios coercitivos como educativos. ]]>
A finales del siglo XIX, la visión teórica de Camilo Boito sobre la restauración del patrimonio inmueble, inspiró en Italia la introducción de conceptos dirigidos a la protección del patrimonio cultural en la Ley No.185 de 12-06 de 1902, considerada entre las primeras leyes proteccionistas modernas, que con posterioridad tuvo repercusión parcial en las de afuera de Italia, como por ejemplo, en la del Tesoro Artístico, de mayo de 1933 y la Ley 13/85 del Patrimonio Histórico, [7] ambas españolas. Otras legislaciones de corte proteccionista aparecerían con el avance del siglo XX.Figuras jurídicas hispanas antecedentes que contenían normas e instrumentos para la regulación inmueble.
Entre las figuras del Derecho administrativo español que han sido aplicadas para el manejo y gobierno de los procesos constructivos, según la época y las circunstancias, algunas de ellas actualmente en uso, se identifican las ordenanzas, decretos, bulas, bandos, fueros, partidas, normativas, reglamentos, regulaciones y otras normativas jurídicas.
• La ordenanza: Durante el periodo colonial español las ordenanzas6 eran dictadas por los Virreyes o por las Reales Audiencias sobre asuntos que llegaron en algunos casos a constituir verdaderos códigos. Las civiles, dictadas por un ayuntamiento o municipalidad para la gestión de su municipio eran conocidas como ordenanzas municipales. [5]
• El decreto: Norma jurídica con rango de ley, emanada del poder ejecutivo en virtud de delegación expresa. Cuando era efectuada por el poder legislativo se denominaba decreto legislativo. En países de monarquía parlamentaria, recibía el nombre de Real Decreto.
• El bando: Los bandos se emitían en respuesta a sucesos concretos o por motivos coyunturales y no podían contener disposiciones, prohibiciones, o normas de carácter general.
• El fuero: Tenía que ver con la competencia a la que legalmente estaban sometidas las partes; concernientes a la jurisdicción, poder o código dado para un municipio durante la Edad Media, aunque también era el nombre que se le daba a algunas compilaciones de leyes.
• Las partidas: Estaban referidas a la compilación jurídica de Alfonso X el Sabio (1252-1284), que fue considerada la sistematización del derecho más importante de la Edad Media. [2]
• La bula: Las bulas7 expresaban diversos mandatos en materia de ordenanzas y constituciones, condenaciones doctrinales, concesión de beneficios, juicios de la Iglesia, decretos de indulgencias, de señoríos eclesiásticos, y otros asuntos.
• Las normativas, reglamentos, regulaciones y otras normativas jurídicas, eran figuras, que atañían a las reglas, leyes y políticas que se establecían para mantener un orden y común acuerdo de los involucrados. ]]>
Figuras jurídicas para las posesiones españolas de ultramar.Durante el período colonial español, la legislación aplicada para administrar, gobernar y ejercer el monopolio comercial entre la península y las posesiones de ultramar, estaba integrada por: Reales Cédulas, Reales Órdenes, Pragmáticas, Ordenanzas, Instrucciones y Cartas. [6]
• Las Reales Cédulas: Referidas a una cuestión determinada, eran expuestas al Rey por el Consejo de Indias; y se caracterizaban claramente por la fórmula: Yo el Rey, hago saber...
• Las Reales Ordenes: Fueron creadas en la época de los Borbones emanadas del Ministerio por orden del Rey.
• Las Pragmáticas: Se llamaba así a aquellas decisiones con fuerza de ley general que tenían por objeto reformar algún daño o abuso.
Instrumentos en el orden jurídico institucional en Cuba.
Actualmente en Cuba, en el orden jurídico institucional, las normas legislativas nacionales que se aplican, son las que siguen [7]:
• Constitución de la República: Ley de Leyes, con suprema jurisprudencia.
• Ley: Es la máxima jurisdicción que aprueba la Asamblea Nacional.
• Decreto-Ley: Es una jurisdicción intermedia, que aprueba el Consejo de Estado. ]]>
• Decreto: Se trata de la jurisdicción funcionalizada, que aprueba el Consejo de Ministros.• Resoluciones y otros Instrumentos Jurídicos sectorializados: De aprobación por entidades específicas. Constituyen ejercicios de dirección, acordes con la respectiva competencia rectora atribuida o subordinada sistémica; en el orden institucional de la interdependencia, ya fuere en su caso administrativa o metodológica, según se trate.
Antecedentes históricos de las regulaciones de la construcción en Cuba.
Las Leyes de Indias
Leyes de Indias fue la legislación promulgada por los monarcas españoles para regular la vida social, política y económica entre los pobladores de los territorios de la Monarquía Hispánica en el Nuevo Mundo.
Después de la llegada de los primeros conquistadores a América, se establecen las de 1512 o Leyes de Burgos; y en 1542, se promulgan las llamadas Leyes Nuevas, que ponían a los indígenas bajo la protección de la Corona. Las Ordenanzas de descubrimientos, nueva población y pacificación de las Indias, [13] de 1573, establecían en sus Capítulos del 32 al 137 el trazado reticulado en lo relativo a la Regulación de los asentamientos. Se ha señalado que “[…] fueron las primeras de su tipo hechas en Cuba y para Cuba, y las primeras que establecieron la obligatoriedad de la licencia de obra y las alineaciones; consideradas como un verdadero monumento técnico y jurídico-administrativo de su época, y una de las más complejas entre las colonias españolas de América.” [8] (figura 3).
Las conocidas como Recopilación de Leyes de las Indias, que fueran expedidas en 1680, fueron desactivadas pasados algunos años después de su promulgación.
Las leyes indianas dejaron de cumplirse con exactitud en América, y desde entonces, ya se encontraba extendida la célebre expresión de que “las leyes se acatan pero no se cumplen.”
Los bandos de Gobierno.
A lo largo del período colonial tuvieron un rol importante los Bandos de Buen Gobierno, que en diversas ocasiones convocaban a los habitantes al cumplimiento de determinadas indicaciones con respecto a las construcciones. ]]>
Las ordenanzas de la construcción en La Habana.Los municipios hispano-cubanos, se habían regido por las Ordenanzas Municipales de La Habana, aprobadas en 1574. Su nombre completo fue “Ordenanzas para el cabildo y regimiento de la villa de La Habana y demás villas y lugares de esta villa de Cuba”, dictadas por Alonso de Cáceres y Ovando, Oidor de la Real Audiencia de Santo Domingo, [9] que fueron presentadas al cabildo habanero para su aprobación el 14 de enero 1574, y aprobadas por ese cuerpo con observaciones 5 días después, ratificadas por la Audiencia de Santo Domingo el 17 de enero de 1578, y confirmadas por el rey en Madrid el 27 de marzo de 1640 [10]. Con sus ochenta y ocho artículos, se considera el primer código legal que rigió en Cuba, vigente con modificaciones hasta el siglo XIX, pero sus contenidos sobre el tema de las construcciones eran escasos, por lo que Juan de Las Cuevas, [11] no las consideró como las primeras Ordenanzas de Construcción.
En diciembre de 1855, fueron promulgadas las Ordenanzas Municipales de la ciudad de La Habana por el capitán general y gobernador José Gutiérrez de la Concha, que contenían quince artículos sobre «edificios», y apoyaban un régimen municipal relativamente autónomo, aunque claramente subordinado al gobierno central [19]. Al respecto, se ha considerado [8] que esas Ordenanzas Municipales del 24 de diciembre de 1855 y también el Reglamento del 9 de julio de 1859, fueron instrumentos muy importantes para el ordenamiento y protección. Este último reglamento disponía sobre los establecimientos insalubres, peligrosos e incómodos, y podría ser considerado el primer instrumento sobre la protección del medio ambiente de su tipo en la etapa colonial. [8]
Entre los documentos regulatorios más importantes que fueron aplicados durante la colonia, se encontraban también: el Reglamento de 1ro de febrero de 1861, Reglamento de los Arquitectos Municipales del Excmo. Ayuntamiento de La Habana; las “Ordenanzas de Construcción para la ciudad de La Habana y pueblos de su término municipal” de 1861, las Ordenanzas Municipales de 24 de mayo de 1881, Ordenanzas Municipales y de Policía Urbana y Rural del Término Municipal de La Habana, complementadas con carácter supletorio por las disposiciones sobre servidumbres de medianerías de vistas y luces por el Código Civil de 1889. [8]
Las longevas Ordenanzas de la Construcción de 1861
Consideradas de gran relevancia8 las Ordenanzas de Construcción de 1861 dieron continuidad a muchas de las prácticas que le precedieron, y posiblemente su renovación formal estuvo influida por el patrón creado por las Ordenanzas de Cádiz de 1845 [12]. En el texto de las propias ordenanzas se reconocía que: “[…] las de las principales capitales de la Península son deficientes. Madrid mismo carece de Ordenanzas de Construcción, y se rije (sic) por diferentes Reales Decretos, que han ido dictándose a medida que los han ido reclamando las necesidades de la época”. [13]
Irradiaban un espíritu de racionalidad y orden en las edificaciones, y entre otros muchos aspectos, garantizaban la expresión individualizada del edificio; la adecuación de la composición espacial, en lo posible, al clima [14], y establecían de forma obligatoria el trazado urbano de calles a 45o noreste y 45o suroeste, para favorecer el régimen de brisas y disminuir la irradiación solar [8]. Aunque la aprobación de la urbanización de la finca El Carmelo ocurre en 1859 y la aprobación de los planos de El Vedado (figura 4) se anticipó un año a la aparición de las Ordenanzas de 1861; [15] se afirma por J. M. Fernández, [8] que estas últimas posibilitaron la aplicación en este Reparto de las verjas y jardines para delimitar las parcelas; la alineación obligatoria de fachadas; y la modificación del uso del portal público, al introducir para la vivienda unifamiliar un portal privado de uso más íntimo28 , lo que evidencia la existencia de cierta influencia recíproca de las mencionadas ordenanzas con la creación de El Vedado. La aplicación de sus normas se extendió a otras urbanizaciones de gran valor como La Víbora, Santos Suárez y Miramar. [8]
Aunque establecidas para la ciudad de La Habana, su vigencia se extendió en 1894 a todos los municipios de la Isla que no tuvieran disposiciones similares, tras más de treinta años de su puesta en la práctica legal. Se creó el fondo de “Licencias para fabricación” a partir de 1862 en el archivo del municipio de La Habana, y después de 1894 en todos los otros archivos municipales9.
Las Ordenanzas de Construcción promulgadas en 1861 fueron reeditadas con aumentos en 1903, sufriendo modificaciones [16] sucesivas con el objetivo de adaptarse a circunstancias diferentes a las del siglo XIX, las cuales se realizaron a través de acuerdos con el Ayuntamiento de La Habana y de la Cámara, resoluciones del Ministerio de Obras Públicas, Leyes Orgánicas y hasta por Decretos Presidenciales. Se pusieron en vigor varias legislaciones, tales como las Ordenanzas Sanitarias y la Ley Orgánica de los Municipios en1908. [8] ]]>
En 1925, la Ley de Obras Públicas estableció continuar el desarrollo de Malecón, crear un Centro Cívico, el Capitolio y la creación de un Plan de desarrollo para el engrandecimiento, embellecimiento y ensanche para La Habana, primer plan regulador urbano de su tipo en el país, aprobado por una norma jurídica, pero que fue suprimido mediante el Decreto No. 1731 de 10 de diciembre de 1930, por la aguda crisis económica y política que sufría la República.Ya a finales del primer tercio del siglo XX, Samuel Hazard [17] en su libro Cuba a Pluma y Lápiz, comentaba que para la construcción, alteración o reparación de los edificios era necesario obtener antes un permiso y en este se prescribía que solo una tercera parte de la vía pública podía ser ocupada por los materiales.
Las nuevas ordenanzas de 1963.
Ya desde 1942 se estimaba que las ordenanzas de 1861 debían ser sustituidas por un cuerpo normativo actualizado, sin embargo, estas aún permanecieron vigentes hasta 1963.
El proyecto de “Nuevas Ordenanzas de Construcción para la ciudad de La Habana” estaba dividido en cuatro partes, la segunda de las cuales versaba sobre la reglamentación de la construcción de edificaciones; la tercera, sobre aspectos relacionados con elementos constructivos, materiales, y otros; y la cuarta preveía la aplicación de sanciones a quienes incumpliesen con lo establecido. Sin embargo, no llegaron a ser implantadas hasta octubre de 1963, cuando fueron aprobadas con el propósito de modernizar las antiguas, muchas de cuyas normas eran ya obsoletas.
Se tuvieron en cuenta las nuevas necesidades que habían aparecido, pero en esencia, resultaron ser solo una actualización de las de 1861. No se orientaron hacia enfoques relativos a la protección de los valores culturales de los inmuebles, pues aunque en ese momento ya había iniciado un proceso de desarrollo y expansión de estos en el mundo, todavía en Cuba se encontraban en una etapa muy incipiente de asimilación.
La incipiente protección de monumentos en la legislación cubana.
La ley le confirió autoridad al presidente de la República en 1928, para realizar declaratorias de “Monumento Nacional”, que fue en el caso de la legislación cubana un primer intento de protección del patrimonio construido. La Catedral de La Habana se declaró “Monumento Nacional” en 1934. [6] (figura 5).
La Constitución de 1940, tuvo en cuenta al patrimonio cultural en sus artículos 47 y 58 cuando estableció que el Estado regularía la conservación del tesoro cultural de la nación, así como la protección especial de los monumentos nacionales y lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artístico e histórico. [18] ]]>
En ese año se emitió el Decreto No. 116 que disponía la creación de la Comisión de Monumentos, Edificios y Lugares Históricos y Artísticos de la Ciudad de La Habana, con el cual se aspiraba a lograr un equilibrio entre la ciudad que existía y la que se desarrollaba. Se proponía dejar establecido el valor histórico de la vieja ciudad, declaraba monumentos nacionales a varios inmuebles, como los de las Plazas de Armas y de la Catedral, y al Cementerio Santa Ifigenia de Santiago de Cuba. Posteriormente, en 1944, es de especial trascendencia la declaratoria de Monumento Nacional otorgada a diversos edificios y lugares de La Habana y de Trinidad por un decreto presidencial que antecede a las actuales declaratorias de La Habana como Monumento Nacional y Patrimonio de La Humanidad. Trinidad fue considerada en virtud como de “excepcional riqueza artística e histórica” y los antiguos intramuros de La Habana como zona de “excepcional valor histórico y artístico” [18]. También en 1944, el 21 de septiembre, fueron establecidos los límites y servidumbres estéticas por el Decreto Presidencial No. 3158. [28]La legislación sobre la protección del patrimonio cultural después del triunfo revolucionario de 1959.
La Resolución 1117 de 1963, creó el Consejo Nacional de Cultura y la Comisión Nacional de Monumentos [28]. Posteriormente, en los años setenta entró en vigencia una legislación relativa a la protección y conservación de los monumentos y el patrimonio cultural que ha sido considerada muy avanzada para su época.
La Constitución de la República de Cuba de 1976, en su Capítulo IV, artículo 38 consignaba que: “ i) el estado vela por la conservación del Patrimonio Cultural y la riqueza artística e histórica de la nación, protege los monumentos nacionales y los lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artístico e histórico.”[19]
En 1977 fue promulgada la Ley No. 1 de Protección al Patrimonio Cultural [20]; y la Ley No. 2 o Ley de Monumentos Nacionales y Locales [21]; el Decreto 55 de 1979, o Reglamento para la ejecución de la Ley de Monumentos Nacionales y Locales [22]; el Decreto 118 de 1983 [23], o Reglamento para la ejecución de la Ley de Protección del Patrimonio Cultural.
En 1978 se emitió la declaratoria de monumento nacional del Centro Histórico de La Habana. En las declaratorias de la Resolución 03 del 6 de junio de1978 de la Comisión Nacional de Monumentos, también se distinguieron como Monumento Nacional los centros históricos de las siete primeras villas fundadas en Cuba, la Antigua Villa de La Asunción de Guanabacoa y el Centro Histórico - Urbano de la Ciudad de Remedios. [28]
En 1982, se inscribió con la categoría de “sitio cultural” a “la antigua villa de La Habana y su sistema de fortificaciones” como Patrimonio de la Humanidad. [24]
Las Regulaciones Urbanísticas de la Ciudad de La Habana.
Al aprobarse en 1984 el Plan Director de La Habana, se hizo evidente que deberían confeccionarse nuevas regulaciones, por lo que se comenzaron a elaborar a partir de 1985, asumiendo que cada uno de los quince municipios en que había quedado subdividida la provincia en la División Político Administrativa de 1976, debía tener las suyas propias. En las nuevas regulaciones de esa etapa quedaron recogidos los principales aspectos relativos a la protección de los valores patrimoniales.
Posteriormente se han elaborado nuevas regulaciones para El Vedado, (Municipio Plaza de La Revolución) [25], que fueron publicadas en 2007; y para La Habana Vieja (Centro Histórico) [26], publicadas en 2009, (figura 6) que recogen ambas, en mayor grado de detalle, los aspectos relativos a la protección de los valores patrimoniales de los respectivos territorios. Recientemente empezaron a aparecer documentos regulatorios con un enfoque similar en importantes ciudades del país, como en el caso de Camagüey. ]]>
Principales instrumentos legales regulatorios vigentes para la protección del patrimonio cultural habanero.
Los principales instrumentos reguladores cubanos que influyen en los procesos de protección, y conservación del patrimonio cultural inmueble de La Habana [25], [26], [27], se relacionan a continuación:
• Ley No.1, de Protección al Patrimonio Cultural, de 1977: determinó los bienes que por su relevancia en relación con la arqueología, la historia, la ciencia y la cultura en general, integran el patrimonio cultural de la nación y creó el Registro Nacional de Bienes Culturales de la República de Cuba.
• Ley No. 2, o Ley de Monumentos Nacionales y Locales, de 1977: dictó las disposiciones y normas a observar en relación con los mismos. Creó la Comisión Nacional y las Comisiones Provinciales de Monumentos y definió sus funciones.
• Resolución No. 3/78 de la Comisión Nacional de Monumentos, de 1978: declaró al Centro Histórico de La Habana, el sistema de fortificaciones coloniales que lo circundan y a ciertos inmuebles como monumentos nacionales teniendo en cuenta su excepcional valor histórico, artístico o social.
• Decreto 21, de 1978, del Consejo de Estado: regula lo concerniente al Instituto de Planificación Física.
• Decreto 55, o Reglamento para la ejecución de la Ley de Monumentos Nacionales y Locales, de 1979: estableció las normas y procedimientos para la aplicación de la ley en el orden urbanístico, constructivo, de control, fiscalización de los bienes inmuebles, el ejercicio del derecho de propiedad y otros derechos.
• Decreto 118, o Reglamento para la ejecución de la Ley de Protección del Patrimonio Cultural, de 1983: estableció el reconocimiento del bien cultural como de utilidad pública y un sistema de protección a partir de criterios de carácter jurídico, institucional y técnico.
• Decreto-Ley 143, sobre la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, de 1993: amplió la autoridad de la Oficina del Historiador, la subordinó al Consejo de Estado, fortaleció su capacidad para obtener los recursos financieros necesarios para la rehabilitación, y para ejercer facultades relativas a la planificación, gestión y control urbano. Definió dos ámbitos de acción o competencia: cultural, sobre toda la ciudad de La Habana, y cultural-administrativa sobre el territorio objeto de intervención. Estableció la Zona Priorizada para la Conservación. Fue modificado y ampliado por el Decreto-Ley 283 de 21 de junio de 2011. ]]>
• Acuerdo 2951 de 1995 del Consejo de Ministros: dentro de las regulaciones de la Ley 33/81, que reconoció la condición de zona de alta significación para el turismo, con el objeto de establecer un régimen administrativo especial para la vivienda y dictar normas para regular la actuación de la Oficina del Historiador en otras cuestiones administrativas.• Resolución Conjunta de varias entidades: referida al régimen especial para las viviendas, del 2 de diciembre de 1996. Otros instrumentos de la legislación vigente, o relacionados, han sido:
• Resolución 156 de 1999, de la Comisión Nacional de Monumentos: declara a El Vedado como Zona de Protección.
• Decreto-Ley 216, de enero 31 de 2001, del Consejo de Estado: incluyó al Malecón Tradicional como Zona Priorizada para la Conservación.
• Acuerdo 121 de diciembre 18 de 2002, del Consejo de la Administración Municipal de la Habana Vieja: crea las regulaciones urbanísticas de La Habana Vieja.
• Acuerdo 4942, de 2003, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros: incluyó al Barrio Chino en la Zona Priorizada para la Conservación
• Resolución 175 de 2004 del Ministerio de Finanzas y Precios: establece la contribución a la restauración y preservación en la Zona Priorizada para la Conservación de la Oficina del Historiador de la Universidad de La Habana, que tuvo como resoluciones antecedentes, la 38 de 1997, la 405 del 2001, y la 48 del 2004; todas derogadas.
• Acuerdo 5354, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros: dentro de lo regulado por la Ley 33 de 1981, declara Zona de Alto Interés para el Turismo al Barrio Chino y el Malecón Tradicional, el que cuenta con Declaratoria de Zona Protegida por la Comisión Nacional de Monumentos.
• Resolución 294 del 2007 del Ministerio de Economía y Planificación: define los trámites que se traspasan a la Oficina del Historiador.
• Acuerdo 17 de febrero 25 del 2009, del Consejo de la Administración Municipal de La Habana Vieja: aprobó las Regulaciones Urbanísticas del Centro Histórico La Habana Vieja, que modificaban parcialmente las existentes del Municipio de 2002 que fueron publicadas en setiembre de 2003. ]]>
• Decreto Ley 283, del 22 de junio de 2011: introduce modificaciones y adiciones al Decreto-Ley 143.
DISCUSIÓN DE LOS RESULTADOS
La necesidad de actualizar la legislación relativa a la protección del patrimonio cultural cubano
Se ha señalado un relativo envejecimiento de la legislación cubana en este campo, y especialistas como Felicia Chateloin [28], han sugerido y fundamentado la necesidad de su actualización, argumentándolo en la apreciable evolución que han tenido muchos de los conceptos teóricos sobre el patrimonio cultural en los últimos años, con respecto a los que existían cuando estos fueron aprobados, y en la conveniencia de incluir y precisar procedimientos de control que mejoren los resultados prácticos y doctrinarios de los instrumentos que actualmente se aplican.
Con el propósito de renovar y actualizar la actual legislación, en la actualidad se trabaja por parte de la Comisión Nacional de Monumentos en la elaboración una nueva propuesta de Ley con el fin de someterla a la consideración y aprobación de la Asamblea Nacional del Poder Popular.
Es notable, entre otros aspectos, por ejemplo, que aunque el Decreto No. 55, o Reglamento para la ejecución de la Ley de los Monumentos Nacionales y Locales, declara que los valores constituyen el fundamento para la declaratoria de los monumentos, estos no son utilizados en la definición de los Grados Protección, —con excepción del Primer Grado— pues los Grados 2, 3, y 4 se definen asociados a las acciones de intervención constructiva que se pueden o no aplicar sobre los bienes inmuebles.
Las restricciones indicadas por la ley para los monumentos con Primer Grado de Protección, prácticamente inmovilizan las intervenciones constructivas que se les puedan realizar, ya que en la vida actual es imposible realizar el tipo de restauración ortodoxa que establece, y prácticamente obliga a que se incumpla lo establecido, o que se aplique con un espíritu de tolerancia que no aparece expresado en la letra de la Ley.
El 5 de junio de 2009, se llevó a efecto un Taller sobre la Ley de Monumentos y su reglamento, convocado por el Comité Nacional de Patrimonio de la UNAICC [29] en el que fueron debatidos, entre otros importantes aspectos, la necesidad de que la Ley sobre el patrimonio inmueble:
• Definiera el procedimiento para otorgar los grados de protección, actualizara los conceptos que los definen y posibilitara crear otros nuevos. ]]>
• Estableciera la detección y análisis de los valores presentes como paso previo al otorgamiento de los grados de protección.• Considerara todas las categorías de patrimonio que se tienen en cuenta a nivel mundial.
• Incluyera el Grado de Protección evolutivo.
• Estableciera un aparato de control para hacer cumplir la Ley.
• Incluyera la definición y tratamiento de la Zona de Amortiguamiento y la precisión de las Zonas de Protección.
• Posibilitara actualizar las regulaciones urbanísticas, grados de protección, y estados de conservación de las listas operativas.
A estas observaciones anteriores —entre otros señalamientos que se le han hecho a la legislación cubana en el campo de los bienes inmuebles— es imperioso añadirle la necesidad impostergable de incluir lo relativo a la definición y protección de otros tipos de bienes patrimoniales que integran de conjunto la cultura de las comunidades, sin que sean excluidas las expresiones del patrimonio inmaterial u otras. Tanto el patrimonio tangible como el intangible, son denominaciones que identifican y agrupan los bienes culturales, pero fragmentadas, pueden llegar a provocar una percepción fraccionada y no como un “todo” con respecto a la esencia del concepto del patrimonio cultural. El “todo”, como expresión conceptual de una cultura indivisible, debiera abarcar tanto al patrimonio material (mueble e inmueble) como al intangible, y formar de conjunto una unidad cultural cuya esencia debiera estar presente en el espíritu y la letra de las nuevas leyes que se implementaren.
Comoquiera que el reconocimiento actual de las insuficiencias objetivas de los instrumentos legales vigentes, recientemente ha motivado la elaboración de una nueva propuesta dirigida a actualizar la ley, se requiere que la versión que se proponga preste especial atención en dotar a las resoluciones, reglamentos y otros instrumentos jurídicos sectorializados que para implementarla se derivaren de ella, de un marco legal coherente y de factible aplicación en la práctica, que respalde jurídicamente —con efectividad— a la protección, conservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio cultural cubano.
El cuidado del patrimonio cultural inmueble de La Habana.
La Comisión de Monumentos de La Habana tiene, entre sus funciones asignadas, la de velar por los bienes del patrimonio cultural inmueble, [30] lo que realiza con el apoyo de lo que existe legislado. Está integrada por especialistas y asesores de alta calificación en el campo de la conservación de bienes culturales inmuebles, y en el caso de La Habana sesiona en locales proporcionados por la Oficina del Historiador de la Ciudad. Analiza y valora previamente a que se ejecute, cualquier intervención constructiva proyectada a realizarse en inmuebles de valor histórico-cultural, ubicados en el Centro Histórico, en Zonas Protegidas de la Ciudad, o en lugares aislados que posean valor patrimonial, y consecuentemente emite los dictámenes aprobatorios o no, así como otros documentos que se requieren para realizarla. [7] (figura 7) ]]>
Las Comisiones de Monumentos velan por evitar que se lleven a cabo acciones que puedan afectar negativamente el patrimonio cultural inmueble. Una parte de las distorsiones pueden ser controladas y prevenidas desde la incipiente etapa de proyección arquitectónica preliminar (ideas conceptuales), cuando las Comisiones ejercen sus facultades de aprobar o denegar determinado proyecto de intervención constructiva. Otra parte puede evitarse cuando los inconvenientes sean detectados durante el período de ejecución de las obras a través de la observación vigilante y el control oportuno; y también, durante el período de uso de los inmuebles, a lo largo de la vida diaria, etapa en la cual se manifiestan numerosos efectos nocivos provocados por diversas causas, que agreden a los valores e integridad física de los bienes edificados.
Las acciones de control se realizan, tanto a través del análisis del conjunto de planos y de la exposición oral de los proyectos —desde las etapas preliminares del desarrollo de estos— como por la vía de inspecciones directas y controles efectuados a las obras y sitios por el colectivo de especialistas asesores, lo que en todos los casos, culmina con la emisión de dictámenes de obligatorio cumplimiento.
La eficacia del control de intervenciones constructivas
No obstante, se han identificado algunos inconvenientes que le restan eficacia a esta actividad de control. Entre otras:
• Desconocimiento y falta de conciencia sobre la protección del patrimonio cultural inmueble por parte, tanto de la población como de algunos funcionarios.
• Indisciplina, que se evidencia en modificaciones e intervenciones constructivas realizadas a edificios existentes, sin previa autorización de las autoridades correspondientes.
• No acatamiento de algunos términos de los dictámenes emitidos por la Comisión Provincial de Monumentos y/o no cumplimiento de estos (figura 8) o de partes.
• No contar la Comisión, con herramientas o mecanismos efectivos de control y penalización para hacer cumplir lo establecido por la Ley en relación con los bienes del patrimonio cultural. ]]>
• Insuficientes recursos de la población para enfrentar por los medios a su alcance, los costos de intervenciones constructivas de calidad, o la rectificación de intervenciones erróneas o ilegales.• Errores por parte de las instituciones, de asignar funciones no idóneas a los inmuebles.
• Otorgamiento de permisos y licencias en lugares y zonas de valor patrimonial desconociendo o transgrediendo lo establecido por la Ley.
• Deficiente calidad de proyectos y ejecución.
Entre las afectaciones que con mayor frecuencia han estado afectando la integridad y autenticidad de los inmuebles del Centro Histórico de La Habana, se encuentran, por un lado, las intervenciones constructivas inconsultas o realizadas sin la debida autorización, como establece la Ley, [30] que realiza la población para satisfacer sus necesidades perentorias —a lo que se le suma en el momento actual, la ejecución de numerosas intervenciones inadecuadas de incipientes establecimientos comerciales y de servicios—; y por otro lado, las violaciones de algunas instituciones estatales. Otra cuestión muy perjudicial es la actividad delictiva de saqueo desalmado de componentes, partes y materiales valiosos que se registra en los inmuebles cuando estos se encuentran deshabitados o en etapa de desuso (figura 9).
El avance del cumplimiento del lineamiento 129 de la Política Económica y Social de Cuba, dirigido a la protección del patrimonio y la cultura nacionales, y el 163 relativo a la conservación del patrimonio cultural, abren un espacio apropiado a la aparición de medidas e instrumentos jurídicos dirigidos a actualizar y mejorar la efectividad de la labor de protección y cuidado de nuestro valioso patrimonio inmueble. Vale, aun en nuestros días, recordar la juiciosa reflexión de John Ruskin: «[…] vigile todo edificio antiguo con inquieto esmero, todo lo mejor que pueda, […] si lo hace con ternura, con respeto, sin cejar un momento, muchas generaciones nacerán aun y desaparecerán al resguardo de su sombra.»[31]
CONCLUSIONES
Hasta el siglo XIX, la legislación internacional relativa a los inmuebles, no tomaba en cuenta, salvo excepciones, la protección del patrimonio cultural. Con posterioridad, el reconocimiento a lo largo de los años, de la importancia de este último y la evolución paulatina de las denominadas teorías de restauración y de los documentos internacionales, han repercutido en los instrumentos jurídicos, y se han ido emitiendo sucesivamente diversas normativas legales que regulan el cuidado, protección y conservación del patrimonio cultural edificado. Las Comisiones de Monumentos son las instituciones calificadas que tienen la facultad de autorizar y ejercer el control de las intervenciones constructivas en inmuebles de valor cultural, pero en La Habana se incurre en frecuentes violaciones de lo que regula la ley, tanto por parte de la población, como por parte de entidades particulares y estatales. El sistema de control para detectar las infracciones, evitarlas, y hacer que se rectifiquen, no es suficientemente efectivo, a causa de que no disponen las mencionadas comisiones, de las atribuciones necesarias para penalizar directamente las violaciones que puedan afectar a los bienes del patrimonio inmueble y a sus valores culturales. Tal fragilidad del sistema de control del cumplimiento de la legalidad es necesario que sea rectificada. Es conveniente que la actual legislación vigente en este campo sea reformulada cuidadosamente con el fin de actualizarla y lograr que su cumplimiento sea capaz de garantizar con efectividad la protección y conservación de los bienes inmuebles de la ciudad. ]]>
Notas
1 Legislación: Conjunto o cuerpo de leyes por las cuales se gobierna en un Estado.
2 León III, el Isáurico, (717-741), al asociarse a los sarracenos, quienes eran hostiles a las imágenes y a los religiosos, atizó las prácticas iconoclastas de la época. En el concilio de Elvira se defienden las pinturas en los muros de los objetos de culto y adoración, hasta que en el concilio de Nicea, en el año 787 fue condenado el movimiento iconoclasta. [3]
3 Tanto el sínodo de Frankfurt en el año 749 como el de París de 825, establecieron la no destrucción y no adoración de las imágenes, las cuales solamente deberían servir para ser utilizadas con fines pedagógicos. [3]
4 Se prohibía tanto a religiosos como a laicos, demoler, dañar, o convertir cualquier edificio o vestigio de los edificios de la antigua Roma, aunque estos les pertenecieran en propiedad. [3]
5 El referido decreto entre otros aspectos expresaba: ”Vosotros no son sino los depositarios de un bien del que la comunidad tiene derecho a pedirles cuentas. Los bárbaros y los esclavos detestan las ciencias y destruyen las obras de arte, los hombres libres las aman y las conservan” […]”. (Trad. del francés) [4] pg.7
6 Tipo de norma jurídica incluida dentro de los reglamentos, caracterizada por estar subordinada a la ley. El término provenía de la palabra “orden”, y se refería a un mandato emitido por quien poseía la potestad para exigir su cumplimiento, por lo que también significaba “mandato”, y podía provenir de autoridades civiles o militares. [5]
7 Documento pontificio formalmente solemne, que se expedía sobre determinados asuntos de importancia dentro de la administración clerical e incluso civil, y uno de los instrumentos más extendidos en los que se fundamentaba y expandía la autoridad del Pontífice. Trataba sobre asuntos políticos o religiosos, y cuando se encontraba autentificado con el sello papal, recibía el nombre de bula papal.
8 Según: "Ordenanzas municipales de la muy noble, muy leal y muy heroica ciudad de Cádiz", firmada por el Excmo. Ayunto. Constitucional y aprobadas el 5 de julio de 1845 por el señor jefe superior político de la provincia Manuel Lassala. Reimpresas en 1856. Imp. De José Rodríguez, calle Verónica 19. Título 4º. "Policía de comodidad…", Capítulo 3º "De las obras públicas y de la construcción de edificios y sus accesorias, artículos 135 al 193. 2013. [13] ]]>
9 Todo propietario que pretendiera intervención constructiva debía presentar al Corregimiento una solicitud donde manifestara la obra que se proponía ejecutar y pedir licencia para ello, adjuntando el plano de la obra. En: ZAPATA CASANOVAS, FELIPE. Catálogo sumario de los fondos existentes en el Archivo Nacional. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Publicaciones del Comité de Archivos. Imprenta Archivo Nacional, La Habana, Cuba, 1958, p. 31. [32]
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Recibido: 1 de febrero de 2014.
Aprobado: 4 de abril de 2014.
Alfonso Alfonso González. Universidad de la Habana. Colegio Universitario San Gerónimo de La Habana. La Habana, Cuba.. Correo electrónico: alfonso@sangeronimo.ohc.cu ]]>
