Propuesta de guía metodológica para el diseño de indicadores compuestos
Proposal of Methodological Guide to Design Composite Indicators
Olivia Aguiar Pérez
Facultad de Contabilidad y Finanzas, Universidad de La Habana, Cuba.
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La presente investigación tiene como objetivo proponer una guía metodológica para la construcción de indicadores compuestos que midan de forma integral el desempeño de las finanzas públicas en Cuba. Para ello, se sistematizan aspectos teóricos del proceso de medición de las finanzas públicas, se evalúa la eficacia del mismo y se formula el marco metodológico para la construcción de indicadores compuestos. Además, se demostró que actualmente en el Ministerio de Finanzas y Precios no se realiza de forma integral el proceso de medición de la calidad de la gestión fiscal, lo que contribuye a la necesidad de utilizar indicadores compuestos que favorezcan a este fin. La guía fue validada mediante la construcción de un indicador compuesto de evaluación de la equidad fiscal, y se demostraron las mejoras de la calidad de la medición del desempeño fiscal mediante la aplicación de esta novedosa técnica.
PALABRAS CLAVE: desempeño, finanzas, indicador, medición.
This investigation is intended to propose a methodological guide for the construction of composite indicators that measure comprehensively the performance of public finances in Cuba.This theoretical research is for systematizing the measurement of public finance aspects, evaluating the effectiveness thereof and formulating the methodological framework for the construction of composite indicators.This research showed that currently in the Ministry of Finance and Prices do not perform in a comprehensive manner the process of measuring the quality of fiscal management, which contributes to the need to use composite indicators that improve this purpose.The guide was validated by constructing a composite indicator to evaluate fiscal equity, while showing improvements in the quality of the measurement of fiscal performance by applying this new technique.
KEYWORDS: performance, finance, indicator, measure.
Introducción
En nuestro país, de acuerdo al estudio preliminar realizado, se ha identificado que el proceso de medición del desempeño de la gestión de las finanzas públicas consumadas por las autoridades competentes y en particular el Ministerio de Finanzas y Precios (MFP) presentan un conjunto de debilidades, donde las de mayor peso son:
Estas debilidades generan impactos negativos en la toma de decisiones al no medirse todas las dimensiones de la gestión de las finanzas públicas. Ello indica que trabajar en la confección de una guía metodológica para el diseño de indicadores compuestos es un aspecto necesario e innovador en la práctica actual cubana. Esta guía permitirá sentar las bases sistematizadas de la medición del desempeño sobre una base teórica más sólida.
El sistema de indicadores que actualmente se utiliza en la medición del desempeño de las finanzas públicas en Cuba no garantiza una medición integral, lo que limita la envergadura de las evaluaciones de su eficacia, eficiencia, calidad y economía de dicha gestión. Por otra parte los indicadores utilizados no están alineados con los objetivos económicos y sociales definidos en los lineamientos. También podemos afirmar que no se han desarrollado nuevas herramientas de evaluación que faciliten el proceso de toma de decisiones.
Objeto y campo de acción de la investigación
El objeto de estudio es el proceso de medición del desempeño de la gestión de las finanzas públicas y el campo de acción son los indicadores utilizados a nivel corporativo para medir el desempeño, con énfasis en los indicadores compuestos. La investigación se llevará a cabo en el MFP, rector en materia del financiamiento público. Se aborda como problema de investigación el diseño de una guía metodológica que permitirá confeccionar indicadores compuestos que midan con carácter integral el desempeño de las finanzas públicas para facilitar la toma de decisiones fiscales.
El objetivo general de la investigación es diseñar una guía metodológica para la construcción de indicadores compuestos que midan de forma integral el desempeño de las finanzas públicas en nuestro país. Se definen como objetivos específicos:
]]>1. Sistematizar los aspectos teóricos del proceso de medición del desempeño de las finanzas públicas a través de indicadores compuestos.
2. Evaluar la eficacia del proceso de medición del desempeño de las finanzas públicas en Cuba.
3. Formular el marco metodológico para la construcción de indicadores compuestos en el campo de las finanzas públicas en Cuba.
Las finanzas públicas se definen sobre un concepto multidimensional que trabaja en función de contribuir con el cumplimiento de varios objetivos y con la aplicación de varios instrumentos. Ellas se centran en la obtención de recursos financieros procedentes de la sociedad, entre otras alternativas, vía recaudación impositiva y en las políticas de gasto público que permiten la reinversión de dichos fondos en la sociedad. El diseño de los instrumentos financieros públicos va a depender del tipo de Estado y su papel en la economía.
En cuanto las dimensiones de la calidad de las finanzas públicas (figura 1) es válido reconocer que la cuantía de ingresos públicos menos la cuantía de gastos públicos determina la posición fiscal. Además una cuantía de ingresos públicos presupone una estructura y eficiencia del sistema de ingresos ya sean tributarios o no. La relación entre dicha estructura y nivel son los que aportan al cumplimientos de los objetivos (equidad, desarrollo, estabilidad, financiamiento sostenible y protección del medio ambiente). A su vez, la cuantía de gastos está relacionada con una composición y eficiencia de los gastos, contribuyendo al mismo tiempo al cumplimiento de los objetivos.
En el mismo sentido, la posición fiscal y su tratamiento también impacta en la estructura del sistema de ingresos y en la composición de los gastos. Por otro lado, la macroeconomía influye directamente con la cuantía de gastos e ingresos sobre elementos, tales como el PIB, masa monetaria y exportaciones y la relación de estos indicadores con los resultados fiscales. En el caso de la gobernanza fiscal, constituye el modo de manejo de dicho proceso a través de órganos financieros aplicando los procedimientos y estructuras pertinentes.
Para llevar a cabo la presente investigación se utilizaron entrevistas (anexo 1) a expertos del MFP entre 10 y 30 años de experiencia. Esta arrojó elementos de interés tales como la funcionalidad del proceso de medición del desempeño en el MFP (figura 2). Este proceso se caracteriza por partir de su entorno objetivo, que establece un determinado enmarcamiento utilizando entradas. Estas son procesadas a través de medios y con la ayuda de controles para obtener resultados, los cuales a largo plazo producen impactos que cambian el entorno de partida.
Dentro del análisis realizado en el ministerio se evaluó específicamente los Informes de liquidación del presupuesto del Estado, los cuales, junto a las entrevistas realizadas, contribuyeron a la determinación de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades estructurando así la conocida Matriz DAFO. Los factores identificados se dividen en internos y externos. Los internos se identifican como los principales puntos, tanto fuertes como débiles, con que cuenta el ministerio.
Además, se utilizó el Diagrama de Ishikawa (figura 3), donde quedan expuestos los problemas fundamentales y las causas que impiden una medición integral del desempeño de las finanzas públicas. En cuanto al problema de conocimientos y habilidades, se aprecia que en el MFP, aun cuando este cuenta con un sistema de capacitación estructurado y aprobado, no es suficientemente utilizado .
Los problemas de información están directamente relacionados con la falta de calidad en los reportes, mala contabilización y falta de agregación de elementos importantes.Por otro lado, los problemas metodológicos y de procedimiento están vinculados con la falta de orientación que permita una evaluación eficiente e integral del proceso del proceso de medición del desempeño de las finanzas públicas.
Como consecuencia de todos los problemas y definiciones detectadas se decidió confeccionar una guía metodológica. Esta cuenta con 6 pasos fundamentales, dentro de los cuales quedan plasmados los procedimientos a seguir para la construcción de un indicador compuesto.
El primer paso (establecimiento del modelo teórico) parte de las dimensiones de la calidad de las finanzas públicas, específicamente de la equidad fiscal. Su esencia radica en que utilizando los diferentes instrumentos fiscales, que observen equilibrios macroeconómicos adecuados, se logren los objetivos de la política fiscal. El segundo (selección de indicadores a medir) se caracteriza por definir el objetivo a seguir por el indicador compuesto a construir. Además, se determina la tipología del indicar, ya sea producto, gestión o efecto. Al mismo tiempo, partiendo de los sub-indicadores que lo componen, se definen las metas que persiguen. En este sentido, se deben seleccionar subíndices partiendo de una preselección detallada. Una vez realizado lo anterior se determinara las variables que lo componen y sus valores y se pasa posteriormente a su formulación. De esta forma queda establecida la estructura del indicador compuesto en presencia de sub-indicadores, subíndices y variables. Finalmente, al lograr el resultado se ha de interpretar y comunicar, evaluando los elementos de mayor incidencia.
Por otra parte, el tercer paso (definición de unidades de medidas y normalización de variables) parte de los resultados, los cuales surgen de varias variables por lo que es imposible su comparación por presentar diferentes unidades de medida; por tanto, es preciso llevarla a una sola base cuantitativa. El cuarto (ponderación y agregación de variables) es necesario, pues al tenerse varias dimensiones hay que determinar cuáles son las que tienen mayor contribución al resultado global. Así mismo, los umbrales significan los puntos dentro de la escala utilizada, que pueden ayudar a calificar de satisfactorio o no, un determinado resultado. Dentro de este proceso se deben establecer índices de referencias para cada variable determinando con ello los límites de aceptación.
El quinto paso (interpretación y comunicación de resultados) consiste en la recopilación de todas las características fundamentales del indicador compuesto a través del llamado Informe General sobre el impacto del indicador compuesto diseñado. El sexto (registro y control del indicador), por su parte, contribuye a la confección del informe general anteriormente mencionado, pues en él se debe registrar en un modelo de planillas para indicadores compuestos los datos fundamentales de donde parte el indicador. Para evaluar su desempeño debe quedar constancia en un reporte de continuidad y seguimiento, de esta forma se podrán registrar los avances logrados con el indicador.
Una vez sentadas las pautas de la guía propuesta pasamos a su validación.
Se señala que el indicador construido será conocido como Indicador Compuesto de Equidad Fiscal con tipología de efecto, que responde al Lineamiento 57 con el objetivo de determinar en qué medida el sistema presupuestario cubano garantiza la equidad fiscal.
La equidad fiscal proviene de los ingresos cuando los que mayores ingresos obtengan realicen mayores aportes y las personas más vulnerables sean protegidas. Por otro lado la equidad fiscal proviene del lado de los gastos cuando los que menos ingresos reciben disfruten más de los beneficios del gasto social en relación con los que tengan mayor nivel de vida.
]]> El indicador compuesto presenta 3 sub-indicadores los que fueron seleccionados de acuerdo a la trayectoria a seguir. Estos persiguen metas, tales como:Dentro de estos sub-indicadores fueron seleccionados subíndices que responden directamente a las metas planteadas.
En cuanto al Índice de equidad en la imposición, de los factores que condicionan la equidad tributaria se identificaron 3 subíndices cuantitativos, que pueden ser capturados numéricamente:
El Índice de eficiencia de las transferencias parte del gasto donde hay 2 mecanismos que garantizan inclusión e igualdad de oportunidades. El primero se refiere a las transferencias que benefician a la población y dentro de ellas las transferencias directas, las cuales son asignadas ya sea en dinero o en especies a los necesitados. Las transferencias indirectas (subsidios a precios minoristas) benefician a todos los consumidores de productos subsidiados, pero relativamente se aprovechan más los de mayores ingresos. Por lo tanto, es importante considerar, el peso de las transferencias directas, dentro de las transferencias totales a la población, pues son más equitativas.
También es relevante el per cápita que obtienen los beneficiados, o sea, en qué medida aumenta la renta disponible de los necesitados.
El Índice del gasto social parte del segundo mecanismo de redistribución del gasto que está relacionado con la cuantía per cápita del gasto en bienes y servicios públicos que atienden necesidades sociales (salud y educación) y su peso dentro del gasto total.
Una vez determinados los subíndices, se muestran las variables y sus valores los cuales salen del conocido Informe de liquidación del presupuesto del Estado del año 2013. Posteriormente se pasa a su formulación y la obtención de resultados, los cuales son comparados con el Índice de referencia para determinar que puntaje presenta en una escala de 1 a 100. Este mismo procedimiento se efectuó con los sub-indicadores y finalmente con el Indicador compuesto el cual arribó a un resultado de 23,15 (anexo 2).
Conclusiones
Las finanzas públicas como categoría multidimensional permiten medir la eficiencia y eficacia del accionar del Estado mediante indicadores que trabajen sobre un proceso de medición del desempeño adecuado. Por su parte los Informes de Anteproyecto y Liquidación del Presupuesto no demostraron un profundo análisis, debido a la inexistencia de un indicador que mida el contraste entre el presupuesto planificado y el ejecutado; y la separación de los indicadores absolutos y relativos utilizados en estos informes respectivamente, lo que imposibilita la comparación de Cuba con otros países de características similares, pues, brinda solo información general y no particular.
Además, la mayoría del personal que trabaja en el MFP no cuenta con la preparación adecuada, debido a la existencia de gran cantidad de adiestrados en la plantilla, entorpeciendo el desarrollo de la entidad en la esfera de la gestión de las finanzas públicas. La ausencia de un procedimiento que direcciones el proceso de evaluación del desempeño de las finanzas públicas producen importantes efectos negativos sobre el funcionamiento del MFP como gestor de las finanzas públicas.
A su vez el uso de la guía metodológica permitirá construir indicadores compuestos que ayuden a que Cuba sea comparada con otros países. Además, contribuirá a la confección de otros indicadores que respondan a las dimensiones restantes de la calidad de las finanzas públicas, buscando medir de forma integral la gestión del desempeño de la misma. Mientras que el indicador compuesto de equidad fiscal construido permitirá medir los niveles de calidad en la gestión de las finanzas públicas con mayor precisión.
Como resultado de la investigación realizada, se recomienda continuar actualizando las nuevas teorías, estudios y tendencias sobre los indicadores compuestos y entrelazar los indicadores absolutos y relativos en la confección de los Informes de Anteproyecto y Liquidación del Presupuesto y crear un indicador que permita estimar de forma más certera la relación entre lo planificado y lo ejecutado, con el objetivo de disminuir el margen de error para brindar información más detallada de lo general a lo particular.
]]> También se sugiere implementar un procedimiento que demande el uso de indicadores macroeconómicos y elimine la constante utilización de aquellos con los que se han trabajado frecuentemente; además de exigir una correspondencia directa de dichos indicadores con los LPESPR, estando enfocados ambos en la misma dirección.Por otra parte se propone efectuar acciones de capacitación general y específica en temas de gestión de las finanzas públicas, no solo para los directivos; sino también para los especialistas que trabajan con la información y elaboran los informes. Asimismo se indica utilizar la guía metodológica diseñada en el presente trabajo, construyendo indicadores compuestos que midan las dimensiones de la calidad de las finanzas públicas y crear nuevos indicadores compuestos que permitan evaluar las finanzas públicas en todas sus dimensiones, tomando como base la guía metodológica propuesta.
Anexo 1
Guía de entrevista
1. ¿Existe algún manual de procedimientos técnicos para la evaluación del desempeño de las finanzas públicas?
2. ¿Cómo se encuentra organizado el MFP en cuanto a la utilización de los procedimientos?
3. ¿Cuáles son los presupuestos que componen al presupuesto de Estado?
4. ¿Cómo funcionan los procedimientos de evaluación del desempeño de las finanzas públicas?
5. ¿Existe algún sistema de indicadores que permita medir el desempeño de las finanzas públicas? ¿De qué forma y con qué herramientas se mide?
6. ¿Se utilizan indicadores compuestos para medir el desempeño de las finanzas públicas o para otro propósito? ¿Por qué razón no son utilizados estos indicadores compuestos? ]]>
7. ¿Considera usted que son cumplidos constantemente los lineamientos en cuanto a la utilización de los indicadores que conoce?
8. ¿Cómo es la evolución de las finanzas públicas ya sea en el territorio nacional como en el extranjero?
9. ¿Qué problemas usted detecta relacionados con el proceso de medición del desempeño de las finanzas públicas en Cuba, específicamente en el MFP?
10. ¿Considera usted que sea necesario la utilización de indicadores compuestos como herramienta adicional para la evaluación del desempeño de las finanzas públicas?
11. ¿Cómo se ha reflejado en el ministerio el informe de liquidación desde el 2009 hasta la actualidad? ¿Puede valorarlo?
12. ¿Cómo se ha reflejado en el Ministerio el informe anteproyecto desde el 2009 hasta la actualidad? ¿Puede valorarlo?
13. ¿Existe muchas diferencias entre el anteproyecto y la aprobación del mismo?
14. ¿Cómo era el análisis del presupuesto de hace cinco años atrás?
15. ¿Qué indicadores eran utilizados para su evaluación en ese período?
16. ¿Considera usted conveniente la confección de una guía metodológica que permita el diseño de un indicador compuesto? ¿Por qué? ]]>
17. ¿El MFP permite que sus trabajadores tomen cursos de superación para mejor ejecución del trabajo?
18. ¿Existen macro-reglas? ¿Se cumplen?
19. ¿Qué mecanismos son utilizados para la recepción de la información en el MFP?
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RECIBIDO: 25/1/2016 ]]>
ACEPTADO: 20/2/2016
Olivia Aguiar Pérez, Facultad de Contabilidad y Finanzas, Universidad de La Habana, Cuba. Correo electrónico: oap92@fcf.uh.cu
