Calidad de la educación e índices de gestión en relación con el presupuesto de las universidades del Ecuador en el año 2015

Quality of education and indices management in connection with the budget of Ecuador universities in the year 2015

Ing. Carlos Espinoza Cevallos

RESUMEN

En el artículo se analizan los índices de gestión como herramienta para mejorar la calidad de las instituciones de Educación Superior. Se comparan, además, los resultados de las evaluaciones realizadas en universidades públicas, autofinanciadas y cofinanciadas del Ecuador en dos momentos donde se obtiene como resultado la evolución de algunas universidades durante los procesos realizados hasta cambiar de categoría y una mejora en los indicadores evaluados.

Palabras clave: Educación Superior, calidad, excelencia, índices de gestión, medición.

ABSTRACT

In this article indices are analyzed management as a tool to improve the quality of higher education institutions. the results of evaluations conducted in public universities, self-financed and co-financed from Ecuador in two moments where you get as a result of the evolution of some universities during the processes performed to change the category and an improvement in the indicators evaluated were also compared.

Keywords: Higher education, quality, excellence, management indices, measurement.

INTRODUCCIÓN

Los índices de gestión son una herramienta que ha permitido mejorar la administración y resultados de organizaciones de todo tipo, es una metodología probada que genera resultados positivos y que responden a una visión de mejora continua.

La calidad de la Educación Superior es un tema de relevancia en los actuales momentos en el Ecuador. Su gobierno ha definido como política de estado el cambio sustancial en las estructuras del sistema de Educación Superior, que incluye universidades, facultades, carreras, docentes, estudiantes, metodología, evaluaciones, controles. Todos estos cambios han causado que las instituciones que entran en este segmento de educación revisen sus procesos, procedimientos, evaluaciones y planifiquen su reestructuración en base a las nuevas reglas que imponen los organismos de Educación Superior. Estos cambios necesitan ser evaluados y medidos constantemente durante el tiempo que dure el proceso de cambio y mejoramiento de la calidad educativa.

Los organismos de control de la Educación Superior en el Ecuador originalmente el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (CONEA) y actualmente el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) desarrollaron su metodología para medir y categorizar a las universidades en busca de la excelencia. Este proceso se debe cumplir con indicadores técnicos elaborados por estos organismos, que han sido los encargados por parte del gobierno de llevar a cabo este proceso de evaluación cada uno en su tiempo; es decir la primera evaluación se llevó a cabo por el CONEA en el año 2008 y la siguiente el CEAACES en el año 2013. Estos indicadores están orientados a medir las actividades de todas las Universidades, con el fin de poder acreditar universidades, facultades y carreras.

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (1998), especifica como prioridad la enseñanza y aprendizaje pertinente y de calidad y para esta área ha definido sus propios indicadores a largo plazo que permitirán medir la evolución de la calidad en la educación. Revisando los indicadores que prepararon los organismos nacionales, es posible darse cuenta que están alineados hacia la búsqueda de los mismos objetivos de la UNESCO.

En base a estos elementos y a la metodología aplicada por los entes de control de la educación en el ecuador, estos indicadores están orientados a una medición de tipo cuantitativa y cualitativa.

El modelo de evaluación de desempeño institucional de las IES (Instituciones de Educación Superior), que desarrolló el CONEA, determinó los siguientes criterios del proyecto académico: academia, estudiantes, entorno, investigación y gestión; cada uno con un puntaje referencial y así mismo se subdividen a subcriterios llegando hasta 5 niveles.

Lo indicadores están orientados a medir con esta metodología a todas las universidades por igual; sin hacer diferencia en tamaños, origen de financiamiento, tiempo en el mercado educativo, ni montos invertidos en presupuestos.

El propósito de este artículo es describir la evolución que han tenido las IES a nivel de categorización durante el proceso de evaluación utilizando como metodología de medición los indicadores de gestión y ver el resultado en mejoramiento de la calidad del proceso enseñanza-aprendizaje. Así como también demostrar la relación entre las categorías y el origen del financiamiento para su operación como son universidades públicas, cofinanciadas y privadas, y poder determinar si la inversión en el presupuesto está relacionada con el resultado de la gestión del proyecto educativo.

DESARROLLO

La Educación Superior en el Ecuador antes era regulada por el Consejo de Educación Superior (CONESUP) conformado por rectores de las Universidades; teniendo una directiva elegida en una asamblea de rectores. Esta directiva conformaba diferentes comités para tratar temas específicos; siendo este el ente regulador de las Universidades del Ecuador, la misma que guiaba el rumbo de la Educación Superior, con poca intervención del estado, lo que le daba a las universidades la calidad de actuar con autonomía en las diferentes áreas educativas, administrativas y financieras.

Esta forma orgánica de estructurarse, que estaba integrada por miembros de las mismas Universidades, le atribuye ciertas libertades a las instituciones para que cada una de ellas tenga su reglamentación y sistemas educativos independientes; cumpliendo una normativa general, que permite ciertas diferenciaciones entre ellas y entre los procesos como: carreras, contenidos, horarios, tiempo de duración de carreras, tiempo de duración de ciclos (anuales, semestrales, intensivos), número de créditos, formas de evaluar, tiempo de hora académica, valores de pensiones y matrículas, el cuerpo docente y sobre todo la infraestructura física y tecnológica.

Ante este escenario de la oferta académica de Educación Superior se ve claramente que no había una estandarización o una política educativa para todas las instituciones. Esta situación daba como resultado, que en el ambiente laboral o empresarial se marcaba una diferencia en la calidad de los profesionales que egresaban de las Universidades, así como también por otro lado los aspirantes a ingresar a las aulas universitarias tenían que decidir entre estas ofertas diferenciadas. En la mayoría de los casos el factor de decisión se daba más por el factor económico que por facilidad o por rigurosidad en la enseñanza y evaluación de las ofertas académicas encontradas.

Otra de las características en el ámbito educativo superior era que se evidenciaba una gran demanda en ciertas carreras donde la oferta educativa se podría considerar que no era muy rigurosa en ciertas universidades como son jurisprudencia, administración, educación, mercadotecnia, etcétera.

El mercado de Educación Superior, con la oferta académica descrita y su forma y contenidos de desarrollar el proceso enseñanza-aprendizaje generaba como resultado un producto terminado en los que se nota claramente la diferencia en la calidad de su preparación en aptitudes, capacidades, habilidades y conocimientos; lo que influían en el desempeño profesional en las diferentes áreas y ambientes en que le tocaba desarrollarse laboral o empresarialmente.

El mercado laboral empresarial público y privado ecuatoriano tiene necesidades de demandas de profesionales competitivos y productivos en el cambiante y dinámico entorno donde se desarrollan las actividades comerciales, de producción y servicios. Este sector de la sociedad conoce y es consciente de la realidad universitaria y su entorno, sobre todo de las diferencias del proceso y la calidad de las universidades y sus profesionales. Por tal razón es común ver anuncios en los avisos clasificados de los medios de comunicación, especialmente en la de búsqueda de profesionales, que requieren de egresados de determinadas universidades y crean una gran brecha que influye en la sociedad porque están estigmatizando y diferenciando la calidad de profesionales en el Ecuador. Sobre todo esto se refleja mucho más cuando la demanda de profesionales es para puestos directivos de gerencia y de mayor responsabilidad, sin dejar de lado la remuneración que también es diferenciada en base a estos criterios especificados.

Llegados a este punto se considera que la universidad ecuatoriana se ha desarrollado de manera autónoma y poca intervención del estado, lo que ha dado libertad para que desarrollen esta actividad sin mucho control. De esta forma se cuenta con universidades que han aprovechado este elemento positivamente y responsabilidad; pero y otras han aprovechado esta libertad para hacer de la universidad un negocio o bastión político, sin darle mayor importancia a su verdadera función que es la de preparar profesionales con un nivel de calidad adecuado para que puedan ser productivos y eficientes en el lugar donde les toque desarrollarse profesionalmente. En lo adelante se presenta una clasificación de universidades y escuelas politécnicas de acuerdo a diferentes criterios.

De acuerdo a su origen económico se cuenta con universidades públicas, cofinanciadas y autofinanciadas.

Las universidades públicas son financiadas por el presupuesto del estado son las que presentan mayor variedad de ofertas académicas y están en las ciudades más grandes del país con extensiones en ciertas áreas rurales. Cuentan con mayor matrícula, pues en el país predomina la clase baja. Estas universidades, aunque son públicas, exigen determinados costos para ciertas actividades y procesos burocráticos. Hay universidades públicas que en su libertad de acción crearon carreras autónomas con costos mucho más altos que en las universidades autofinanciadas o cofinanciadas. El control a estas universidades por parte de los organismos del estado era casi nulo con la justificación de la autonomía universitaria.

Las universidades que se financian por recursos privados cobran por brindar los servicios de Educación Superior en las carreras que ofrecen; se encuentran ubicadas en las ciudades de mayor población del país y su oferta académica es más limitada que la universidad pública. Su población está conformada por alumnos de clase social media y alta, así como también de alumnos que trabajan. Los costos son variados de una universidad a otra, pero son relativamente altos inalcanzables para la clase social baja. Igual que en las universidades públicas el control a estas entidades por parte de los organismos del estado era casi nulo con la justificación de la autonomía universitaria.

Las universidades cofinanciadas son aquellas que tienen una financiación de su presupuesto mixta, pues parte de sus recursos son autofinanciados y el resto lo concede el gobierno. Sus características son similares a las universidades que se financian con recurso privado.

En cuanto a tamaño se agrupan en: pequeñas, medianas y grandes.

Las universidades y escuelas politécnicas públicas son las más grandes por su infraestructura física, el número de carreras, la población de alumnos, el número de profesores, su presupuesto y cobertura a nivel geográfico.

De acuerdo con las especialidades en: áreas de las ciencias sociales y ciencias duras.

Por calidad: la categorización de las universidades indica la calidad que podrían tener y las categorías definidas actualmente son: A, B, C y D.

Antes de la primera evaluación las universidades estaban encasilladas entre: malas, regular y buenas.

Cabe indicar que entre las universidades y escuelas politécnicas, las que mejor posicionadas estaban por el nivel de calidad eran las escuelas politécnicas y entre su oferta académica predominan las carreras de ciencias duras y con mayor rigurosidad académica.

El gobierno actual, entre sus política de estado decidió revolucionar la Educación Superior. Lo cual significa hacer cambios radicales que tiene como objetivo mejorar la calidad e ir en busca de la excelencia académica por parte de las instituciones de Educación Superior, a partir de la idea que, solo con talento humano preparado, es la única forma de sacar al país de la pobreza, sobre todo sabiendo que el país actualmente financia en gran parte sus ingresos con lo que genera la exportación del petróleo.

El presidente ecuatoriano en estos momentos, en su política de gobierno considera que la Educación Superior tiene prioridad y esto se confirma en sus declaraciones. Por otra parte, el secretario de la Secretaría Nacional de Educación Superior Ciencia y Tecnología (SENESCYT) Ramírez, expresó que "el Ecuador es uno de los países que más invierte en materia de Educación Superior en toda la región, al destinar 9.445 millones de dólares que equivale al 2.12% del Producto Interno Bruto". De esta forma se espera que con el talento humano que se genere se active la matriz productiva y se obtengan productos terminados que permitan exportar productos con valor agregado. Paralelo a los cambios en el sistema de Educación Superior, también se ha cambiado el direccionamiento de la matriz de desarrollo del país. Es decir, se han creado industrias que requieren talento humano preparado para cambiar la matriz productiva, lo que permitirá un mayor desarrollo del país y mejorar la calidad de vida de los ecuatorianos según el presidente de la república.

Bajo esta visión, para hacer este cambio era necesario reformar las leyes y reglamentación del área de la educación en todos sus niveles y crear organismos que dirijan y controlen este proceso de cambio. Bajo estas circunstancias se han tomado decisiones importantes en el área de la Educación Superior que han permitido la creación de la Ley Orgánica de Educación Superior (República del Ecuador, 2010) donde se sustenta los cambios que se requieren aplicar en las Instituciones de Educación Superior y en los procesos educativos y de Evaluación. Entre los puntos importantes de esta Ley, es en una primera etapa la Evaluación y categorización y Acreditación de las Instituciones de Educación Superior.

También está la creación de la SENESCYT que es ahora el ente regulador de la Educación Superior, que reemplaza al CONESUP, con la diferencia que ahora está conformada por representantes del gobierno que son las que dirigen y ponen las políticas a seguir en la Educación Superior.

Con esta Ley se crean los organismos públicos de control que van a regir el Sistema de Educación superior, como son el Consejo de Educación Superior (CES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES).

El inicio de este proceso fue la creación de las leyes para sustentar los cambios, por eso la Asamblea Nacional Constituyente empezó con el mandato constituyente No. 14, expedido por la Asamblea Nacional Constituyente el 22 de julio de 2008, donde se establece la obligación del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) de elaborar un informe técnico sobre el nivel de desempeño institucional de las instituciones de Educación Superior, a fin de garantizar su calidad y propiciar su depuración y mejoramiento.

A partir de estas ideas el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior preparó un modelo de evaluación para desarrollar este proceso y categorizar a las Instituciones de educación Superior (IES), de acuerdo a un número de indicadores.

Como resultado de este proceso de categorización en el año 2008 el CONEA estableció 5 categorías, "A", "B", "C", "D", "E", y de acuerdo al cumplimiento de los parámetros establecidos, en el informe que presentó el CONEA quedaron clasificadas las universidades a ese momento de la evaluación. Uno de los objetivos de esta evaluación era eliminar las "universidades de garaje" como las denominó el presidente de la república y se refería a las universidades que no cumplían con los requisitos mínimos que debe tener una IES. En este proceso de evaluación realizado por el CONEA quince universidades fueron cesadas. Lo que podría decirse que fue una primera depuración.

Entre las características que consideró el CONEA para determinar los indicadores que permiten categorizar a las universidades y escuelas politécnicas como ejes se encuentran: planta docente; políticas y normas para estudiantes; entornos de aprendizaje; investigación y gestión administrativa.

A continuación se presentan los requisitos que de acuerdo al CONEA se requiere en los ejes mencionados para considerar a una IES, en categoría "A":

PLANTA DOCENTE:

Construir planta docente como una comunidad científica y profesional reconocida y legítima; estable, formación docente, tiempo de dedicación, soporte a los estudiantes y actividades docentes y de investigación. Están sobre el promedio de las IES del país.

Se garanticen los derechos de los docentes con normas estatutos y reglamentos que estén claramente establecidos. Participación de la docencia en la gobernanza universitaria. Planta docente con sentido de pertenencia a la comunidad universitaria y comprometida con el entorno social mediante programas de vinculación con la colectividad.

POLITICA Y NORMAS PARA ESTUDIANTES Y ENTORNOS DE APRENDIZAJE:

Soporte académico para los procesos de aprendizaje como bibliotecas, laboratorios y otras prácticas didácticas), notoriamente superior al promedio nacional y renovación periódica de los mismos, o evidenciar preocupación de acuerdo a sus posibilidades para ofrecer entornos de aprendizajes adecuados para los estudiantes de acuerdo al avance del conocimiento, aplicando la máxima de que tratándose de la calidad educativa, no solo debe evaluarse a una universidad por lo que tiene, sino por "lo que hace con lo que tiene".

INVESTIGACION:

Actividades de investigación, grado de involucramiento en los proyectos de investigación, recursos asignados, se debe mostrar un desempeño notablemente superior al resto de las IES. Mostrar esfuerzos orientados a la innovación y solución de problemas de realidad nacional. Porcentaje de docentes asignados a investigación, financiamiento de proyectos, logros alcanzados en temimos de resultados tangibles o de producción científica.

GESTION ADMINISTRATIVA:

Organización profesional con una estructura para llevar a cabo un trabajo de expertos, con un entorno estable, con énfasis en la estandarización de competencias y servicios compartamentalizados. Con especialistas autónomos e influyentes y una administración que sirva de soporte antes que de comando y control. Considerando la educación como un bien público se comprende mejor los tres grandes criterios para la categorización de las IES: políticas institucionales, gestión interna e infraestructura. Las IES de esta categoría se deben distinguir por sus políticas de acción afirmativa o practicas inscritas a este eje que en la actualidad no se cubre a todos los grupos discriminados de la sociedad. Que realicen seguimiento al desempeño social de sus egresados, debe evidenciarse una proyección social consistente con la misión de la universidad. Mostrar transparencia de la gestión de sus presupuestos y en la consolidación de su patrimonio. Ofrecer a la comunidad universitaria una infraestructura funcional que responda a las necesidades de su oferta académica y de su población docente y estudiantil.

La ubicación en las categorías "B", "C", "D", "E" se va encasillando a las universidades que van disminuyendo en la puntuación de los indicadores, donde la categoría "E" es para las que tienen el puntaje más bajo en la evaluación y llegan a cumplir los mínimos requerimientos que se necesita para brindar una educación de calidad.

Durante el desarrollo de este proceso continuo de evaluación, mediante Resolución del CEAACES del 12 de abril del 2012, extinguió la categoría "E", desde ese momento quedaron 4 tipologías.

Para evaluar los cambios hechos por las IES, con las directrices dadas, mediante resolución del CEAACES se da inicio a un nuevo proceso de categorización, que empezó en abril 2012 y culminó en noviembre del 2013, e inició con la construcción del modelo de evaluación y que corresponde a un contexto distinto al modelo del CONEA. Existen diferencias en muchos indicadores. Los criterios de evaluación que consideró el modelo del CEAACES, fueron: academia, eficiencia académica, investigación, organización e infraestructura, que culminó en noviembre del 2013.

El Consejo de Evaluación y Aseguramiento de la Calidad (CEAACES) tiene planificado una nueva evaluación obligatoria para el año 2018, lo que permitirá que haya una nueva tipología de Universidad. Con esta nueva evaluación se piensa medir el modelo evaluación aplicado y se espera un mejoramiento significativo por parte de las universidades lo que les permitirá recategorizarse, ya que en este tiempo han estado en constantes cambios y mejoras, enviando información y documentación de los procesos internos que están ajustando para buscar mejor ubicación en las categoría y como fin principal buscar la excelencia y el mejoramiento de la calidad de la Educación Superior. Para esta evaluación está previsto que del resultado solo queden tres categoría: "A", "B", "C", y las que no hayan presentados mejora durante este periodo de tiempo, tendrán que cesar sus actividades.

Mediante reforma transitoria expedida en el 2012, se indica que las universidades y escuelas politécnicas tienen hasta el 20 de octubre del 2013 de manifestar por escrito su intención de ser consideradas para alguna tipología de acuerdo al ámbito de las actividades académicas que realicen: instituciones de docencia con investigación, instituciones orientadas a la docencia, instituciones dedicadas a la educación continua superior.

Entre la fecha de la segunda evaluación realizada por el CEAACES en el 2013 (Pérez, 2016a) y la nueva evaluación obligatoria que se tiene planificado para el año 2018, el CEAACES, dio la opción a las universidades de entrar a otro proceso de evaluación voluntaria, para poder mejorar su categoría. A este proceso se postularon 13 universidades, las que consideraron que han mejorado significativamente y que merecen recategorirzarse, las que en su primera evaluación algunos parámetros estaban cerca de la categoría superior a la que fueron ubicadas, aquellas que pensaron que estaban mal evaluadas y las que ya contaban con documentos para sustentar las posición que aspiran.

De esta evaluación voluntaria tres universidades (Pérez, 2016b) alcanzaron la categoría "A": la Escuela Politécnica del Ejército, la Universidad de Cuenca y la Universidad de Especialidades Espíritu Santo. Las dos primeras públicas; mientras que la última es autofinanciada, lo que es un buen síntoma del modelo y sobre todo que se ve el esfuerzo de las universidades por mejorar su oferta académica.

Pero así mismo producto de esta evaluación algunas universidades que no reunieron el puntaje mínimo para mantenerse en la categoría "C", lo que a generado un problema y peligro para esta universidad sino mejoras sus indicadores para la próxima evaluación.

Si bien es cierta esta categorización discrimina en cierto aspecto a las universidades. El presidente del CEAACES Francisco Cadena expresó: "No es nuestro objetivo establecer un ranking de universidades", el papel del CEAACES es "mejorar continuamente la calidad de la Educación Superior" y así como también declaro que "debería haber solo categoría A". De acuerdo con la secuencia desarrollada al principio se contaban con cinco categorías: desde la "A" hasta le "E", luego se bajó a 4 y próximamente se contarán con 3.

Por otro lado existen comentarios de rectores de universidades que piensan que las exigencias del CEAACES, son imposibles de cumplir porque miden a todas por igual, sobre todo las universidades que no tiene mucho tiempo en el mercado educativo que se sienten en desventaja, versus las que tienen muchos años y una trayectoria recorrida, por lo que opinan que no deberían ser medidas o evaluadas de la misma forma. Otros opinan que las calificaciones no son técnicas y que no están de acuerdo con el modelo evaluación y piensan que debería desaparecer o reformar drásticamente el modelo.

Ante este escenario, y viendo la evolución de este proceso que se inició en el 2008 con el extinto CONEA y ahora continuando con el CEAACES, puede observarse que este proceso de evaluación está orientado a seis grandes criterios: organización, academia, investigación, vinculación con la sociedad, recursos e infraestructura y estudiantes. En base a esto en los 8 años que han transcurrido se ve que todas las IES han mejorado, unas más en unos criterios que otra; por ejemplo todas tiene ya 100 % en conectividad. Por lo tanto el presidente del CEAACES ha indicado que hay que poner metas más altas.

Tomando como base la información recopilada se ha realizado un análisis donde se agrupan las IES por el origen de los recursos financieros. Es decir públicas, autofinanciadas y cofinanciadas.

Ver Figura 1

CONCLUSIONES

En esta investigación se ha identificado que dentro las evaluaciones que se realiza a las IES no se consideran por ningún lado los presupuestos que utilizan las universidades para desarrollar su actividad. Es decir, poder medir el nivel de la inversión o los recursos financieros utilizados para generar productos universitarios. Se supone que a mayor presupuesto per cápita deberían tener mejores resultados y estar en mejor posición competitiva o reflejar mejor calidad educativa, que es lo que es el objetivo de este proceso.

Las universidades privadas son las que demuestran una mejora en categoría, de ahí siguen las cofinanciadas, y por ultimo las universidades estatales aunque hay que recalcar que en la primera evaluación solo 2 universidades públicas de 25 lograron la categoría "A" y que el resto en su mayoría no han presentado mejora en su recategorización. Y eso nos lleva a pensar que la administración de las universidades estatales necesita ser mejorada para ser más eficiente en el uso de sus presupuestos y poder llegar al objetivo de mejora de calidad y excelencia en las IES.

Existe la necesidad de aplicar índices de gestión que considere los presupuestos y los relacione con los productos y servicios obtenidos en los ejes aplicados para la evaluación como son: planta docente; políticas y normas para estudiantes; entornos de aprendizaje; investigación y gestión administrativa. Esto permitirá poder medir a las universidades desde otro ángulo como la eficiencia y productividad en la utilización de los recursos utilizados en sus presupuestos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Beltrán Jaramillo, J. M. (1998). Índices de gestión.

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. (1998). Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: Visión y Acción. Recuperado de http://www.unesco.org/education/educprog/wche/declaration_spa.htm

Pérez, A. (2016). No es nuestro objetivo establecer un ranking universidades. Recuperado de http://vistazo.com/seccion/pais/no-es-nuestro-objetivo-establecer-un-ranking-universidades

Pérez, A. (2016b). Universidades, en busca de la excelencia. Recuperado de http://vistazo.com/seccion/pais/universidades-en-busca-de-la-excelencia

República del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito.

República del Ecuador. (2010). Ley Orgánica de Educación Superior. Quito: Registro Oficial.

República del Ecuador. Universidad Metropolitana del Ecuador. (2015). Reglamento del Régimen Académico Institucional. Quito: UMET.

Secretaría Nacional de Comunicación. (2015). Ecuador lidera la inversión en educación superior.Recuperado de http://www.elciudadano.gob.ec/ecuador-lidera-la-inversion-en-educacion-superior/

Recibido: Marzo de 2016.

Aprobado: Junio de 2016.

Ing. Carlos Espinoza Cevallos