Una nueva era en el intercambio entre Cuba y Estados Unidos: beneficios y limitaciones

A New Era in Cuba-United States Relations: Benefits and Limitations

Universidad de La Habana, Cuba.

RESUMEN

PALABRAS CLAVE: beneficios, limitaciones, medidas.

ABSTRACT

After the announcement of restoration of diplomatic relations between Cuba and the United States, broken off over 50 years ago, a new era in relations of all kinds between the two nations has started, beginning a process of normalizing them. However, accumulated tensions and, above all, the persistence of the economic, commercial and financial blockade imposed by the United States against Cuba are difficulties and obstacles to be overcome, contrasting with benefits of such normalization. The present work is aimed at weighing up benefits and limitations, based on a paper on the subject given by the author at XXXIV International Congress of the Latin American Studies Association (LASA), May 27 - 30, 2016, New York.

KEYWORDS: Benefits, Limitations, Measures.

Después de la declaración de la normalización de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, en diciembre de 2014, el presidente Barack Obama, haciendo uso de sus facultades ejecutivas, ha adoptado un conjunto de medidas, anunciadas entre enero de 2015 y marzo de 2016, con el objetivo de suavizar las sanciones impuestas por el bloqueo a la Isla.
Dichas medidas, junto con las posibilidades que ya existían, representan un paso de avance en el largo camino que requiere remover el entramado legal del bloqueo, consolidado a lo largo de 50 años. Sin embargo, no debe obviarse su intencionalidad, evidente en declaraciones recientes de Penny Pritzker, secretaria de Comercio, al afirmar que "…estos cambios regulatorios facilitarán las exportaciones que ayudarán a fortalecer la sociedad civil en Cuba"(1) (Elizalde, 2016), o de Jack Lew, secretario del Tesoro, cuando asevera que el propósito es "facilitar el libre flujo de información entre los cubanos y estadounidenses, y seguiremos tomando los pasos necesarios para ayudar al pueblo cubano a lograr la libertad política y económica que merece" (Elizalde, 2016).
Esa intencionalidad, unida a la acumulación de tensiones entre ambas naciones, coronadas por el bloqueo económico, comercial y financiero impuesto por las autoridades estadounidenses a Cuba, provocan limitaciones que se contraponen a los beneficios que, situados sobre una balanza, deben ser superiores para los dos países.
El presente artículo tiene como objetivo presentar una balanza entre los principales beneficios y limitaciones de las medidas adoptadas hasta mayo de 2016, con el propósito de suscitar en el lector una reflexión sobre las posibilidades de avanzar en el complejo camino hacia la normalización plena de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, convencido de que su conocimiento puede arrojar luz hacia las vías de eliminar obstáculos e inclinar esa balanza, cada vez más, hacia el lado positivo.
El carácter científico del trabajo está dado por el hecho de que al contenido del artículo le antecede una amplia revisión bibliográfica sobre las bases del embargo (convertido, de hecho, en bloqueo) estadounidense, así como del efecto de las medidas adoptadas por el presidente Obama y las dificultades que ambas naciones deben vencer para capitalizar su impacto positivo.
El estudio se organiza de la siguiente manera: en la primera sección, titulada "Principales medidas", se expone un resumen de las medidas publicadas por la administración Obama, clasificadas en cuatro grupos: finanzas, comercio, viajes y remesas y contratación de nacionales. En la segunda, titulada "Impacto en el presente y retos para el futuro", se presentan, a modo de resumen, los principales beneficios y limitaciones y se hace énfasis los aspectos que aún frenan las posibilidades de que las relaciones entre ambos países se restablezcan sobre bases sólidas e irreversibles.

Principales medidas
Finanzas ]]>

Las instituciones depositarias estadounidenses pueden abrir y mantener cuentas de corresponsalía en entidades financieras de Cuba, para facilitar el procesamiento de las transacciones autorizadas. Estas instituciones, tanto localizadas en Estados Unidos, como de Estados Unidos en terceros países y de terceros países en Estados Unidos, pueden proveer financiamiento -incluidas cartas de crédito- para las exportaciones autorizadas, excepto para las ventas agrícolas, que deben seguir siendo pagadas por adelantado.
Se autoriza a instituciones bancarias de Estados Unidos a que "procesen instrumentos monetarios en dólares estadounidenses, incluyendo efectivo y cheques de viajero, presentados indirectamente por instituciones financieras cubanas; [además] las cuentas corresponsales en instituciones financieras situadas en terceros países pueden estar denominadas en dólares estadounidenses" (U.S. Trade Department Office of Public Affairs, 2016, p. 3).
Los bancos de Estados Unidos podrán abrir y mantener cuentas en ese país para que ciudadanos cubanos residentes en Cuba reciban pagos en la nación norteña por transacciones autorizadas y los remitan a Cuba. Se autorizan, asimismo, las transferencias de fondos desde un banco situado en Estados Unidos hacia uno fuera, a través de una o varias instituciones financieras de Estados Unidos, cuando exista participación de Cuba y ni el originario ni el beneficiario se encuentren sujetos a jurisdicción estadounidense.
Se autoriza a las instituciones financieras norteamericanas a procesar remesas a Cuba; a los ciudadanos estadounidenses, a usar tarjetas de débito y crédito de ese país en Cuba; a los viajeros provenientes de Estados Unidos, a abrir cuentas bancarias en Cuba para realizar transferencias bancarias durante su estancia en la Isla; y a cubanos radicados en terceros países, a abrir cuentas en instituciones estadounidenses y realizar transacciones autorizadas a través de plataformas digitales en internet.
Se redefine la interpretación de efectivo por adelantado para el pago por las ventas de productos agrícolas, de pago en efectivo antes del envío a pago en efectivo antes de la transferencia de la titularidad y control de la propiedad.

Comercio

En enero de 2016, se reconoce al Estado cubano como actor comercial, debido a que se admitió la aprobación de licencias para la exportación de equipos destinados a la seguridad de la aviación civil y de vuelos internacionales, incluyendo aviones arrendados a empresas estatales y, bajo licencia especial de productos analizados caso a caso, a empresas estatales, organismos y organizaciones del gobierno cubano, "incluidos aquellos para satisfacer las necesidades del pueblo cubano" (Elizalde, 2016), tales como: producción agrícola, productos artísticos, educación, procesamiento de alimentos, preparación para desastres, auxilio y defensa, salud y sanidad pública, transporte público e infraestructura. Se deniega de manera explícita a empresas, agencias u otras organizaciones estatales la posibilidad de exportar productos que generen ingresos para el Estado, tales como aquellos vinculados con el turismo y la extracción y producción de minerales.
Se han autorizado las exportaciones de tecnología, telecomunicaciones e internet, así como de bienes y programas informáticos para organizaciones de derechos humanos, individuos y organizaciones no gubernamentales que promuevan actividades "independientes" en Cuba; materiales de construcción, equipos y herramientas para el uso del sector privado, así como para la agricultura privada, el sector cuentapropista y el uso en actividades científicas, culturales, ecológicas y educativas. ]]> Se permite, asimismo, la exportación o reexportación a Cuba, desde un tercer país, de artículos de fabricación estadounidense para actividades científicas, culturales, religiosas. Se autoriza la exportación de ítems que faciliten la posterior exportación desde Cuba de artículos producidos por el sector no estatal. Los productos autorizados para exportación o reexportación a Cuba podrán ser ensamblados en la Isla.
Se permite la importación de bienes y servicios producidos por cuentapropistas (con límites para algunos productos), de aplicaciones para móviles y de softwares producidos en Cuba.
Mediante licencia general se permite el ingreso a Estados Unidos, en el transcurso de los 180 días subsiguientes, a los buques extranjeros que hayan participado en transacciones comerciales en Cuba, y que los barcos de carga autorizados puedan salir hacia Cuba y después dirigirse, con una parte de la carga, a un tercer país.

Viajes y remesas

En marzo de 2016, por primera vez:

Se autorizan viajes persona a persona educativos individuales, siempre que el viajero se involucre en un programa de intercambio educativo a tiempo completo, que permita fortalecer el contacto con el pueblo cubano, apoyar la sociedad civil en Cuba o promover la independencia de los cubanos de las autoridades del país y que propendan a una interacción significativa entre el viajero y los cubanos. [Se aclara que] la prohibición legal de viajes para actividades turísticas se mantiene vigente. (U.S. Trade Department Office of Public Affairs, 2016, p. 2)(2).

Con anterioridad se habían autorizado, mediante licencia general, los viajes a ciudadanos y residentes incluidos en las doce categorías permitidas y se había ampliado la autorización que solo se daba a los familiares cercanos o a las personas incluidas en esas categorías.
Bajo licencia de la Oficina de Control de Bienes Extranjeros (Office of Foreign Assets Control (OFAC)) se permiten la exportación y los viajes vinculados a medios profesionales y producciones artísticas de información, así como la grabación o producción de medios de comunicación. Por otra parte, se autorizan los viajes para la organización de reuniones y conferencias profesionales, y los relacionados con competencias semiprofesionales y amateurs de la Federación Internacional de Deportes. Se aprueban, además, los viajes que tengan relación con las exportaciones autorizadas.
Se suprimen los límites para los gastos durante la estancia de los viajeros en Cuba, para la cantidad que pueden portar por concepto de remesas, así como para el envío de remesas a nacionales y para proyectos humanitarios, de negocios privados y microfinanciamiento. ]]> Se autorizan, asimismo, los servicios de las agencias de viajes y aerolíneas estadounidenses sin licencia específica, el alquiler de aviones para fines ya permitidos, las transacciones para facilitar la estancia temporal de aviones y embarcaciones para el transporte de pasajeros entre Cuba y Estados Unidos y, según el Departamento de Comercio, la cobertura de seguros de viaje a las aseguradoras norteamericanas y las transacciones relacionadas con conferencias y eventos en terceros países con participación de nacionales cubanos

Presencia directa y contratación de nacionales

En el sector de las telecomunicaciones, el más beneficiado en este rubro, se consiente que personas jurídicas sujetas a jurisdicción estadounidense establezcan negocios con Cuba, incluyendo inversiones mixtas con entidades nacionales.
Se expanden las autorizaciones para "presencia física" en Cuba de entidades vinculadas a "proyectos humanitarios" y actividades comerciales para "proveer apoyo al pueblo cubano", y para fundaciones privadas e instituciones educativas vinculadas con las categorías de viajes a Cuba, así como con la presencia de "negocios". Se expande la autorización existente de "presencia de negocios" (como empresas mixtas) para poder incluir la exportación de artículos permitidos, proveedores de servicios de correos, bultos postales, cargas aéreas y servicios de viajes para facilitar las transacciones autorizadas (U.S. Trade Department Office of Public Affairs, 2016, p. 3).
Por otro lado, los ciudadanos cubanos en Estados Unidos, con estatus de no inmigrante o en trámite para la obtención de otra autorización de viaje no inmigrante, pueden devengar un salario o compensación de acuerdo con la visa concedida, siempre que no estén sujetos a ninguna tributación especial en Cuba. Las empresas estadounidenses podrán entablar negociaciones relacionadas con el patrocinio o la contratación de ciudadanos cubanos para que trabajen en Estados Unidos, siempre que no se realicen "pagos adicionales al gobierno cubano en conexión con este patrocinio o contratación" (U.S. Trade Department Office of Public Affairs, 2016, p. 2).
Se había aprobado el pago mediante contratos para la creación, difusión o mejora de los materiales informativos, y se había eliminado el requisito de donación de ganancias obtenidas en ciertos eventos a organizaciones especiales y la obligatoriedad de participación de estadounidenses en esos eventos.

Impacto en el presente y retos para el futuro

Las medidas adoptadas abren perspectivas para la consolidación gradual de las relaciones económicas, comerciales y financieras entre Cuba y Estados Unidos. En este sentido, constituyen el inicio de un largo camino que solo al dejar sin efecto por completo las leyes Torricelli de 1992 y Helms-Burton de 1996, responsables de que el bloqueo se haya convertido en ley, puede conducir a la normalización total de estas relaciones. ]]> A continuación se expone un balance analítico resumido de los beneficios y limitaciones de las medidas establecidas hasta el presente.

Beneficios

Pueden presentarse de la siguiente manera:

1. La contribución a la informatización de la sociedad y del incremento de su eficiencia por la vía de la adquisición de tecnología en el sector de las comunicaciones e internet y las potenciales inversiones en este sector.
2. La posibilidad de elevar el nivel tecnológico de los sectores agrícola, de construcción y el cuentapropista, mediante la compra de equipamiento y herramientas (autorizada para el sector privado en los dos primeros). Ello consolidaría las compras de productos agrícolas en Cuba, que vienen disminuyendo debido a las restricciones financieras paralelas al bloqueo.
3. El incremento de los ingresos brutos, considerado en 500 millones de USD a corto plazo (asumiendo un incremento de 500 000 visitantes en el 2016) con un aumento de 125 millones de los ingresos recaudados por el Estado, si se considera que un cuarto de estos vayan a sus arcas. Se considera que el efecto conjunto de las medidas relacionadas con los viajes y la supresión de los límites a las remesas que porten los viajeros o se envíen a Cuba, pueden producir un incremento de un punto porcentual en el producto interno bruto (PIB) a corto plazo.
4. Las facilidades para el incremento del turismo y el desarrollo de las transacciones autorizadas que pueden traer consigo la permisión para instituciones norteamericanas de abrir y mantener cuentas de corresponsalía en Cuba, así como el uso de tarjetas de débito y de crédito en la Isla.
5. La posibilidad de expandir los negocios que brinda la autorización a instituciones asentadas en Estados Unidos para abrir representaciones físicas, en diversas formas, en Cuba.

La normalización de las relaciones con Estados Unidos debe producir otros beneficios para Cuba, entre ellos podrían encontrarse:

Para Estados Unidos también pueden listarse algunos beneficios importantes como:

1. En primer lugar, significa poner fin a medio siglo de confrontación, lo que puede consolidar los esfuerzos conjuntos en una serie de áreas de interés común, como el enfrentamiento de fenómenos meteorológicos y el cambio climático, la colaboración académica, el intercambio cultural y la lucha contra el narcotráfico.
2. Es notable la presión del lobby agrícola por lograr un mayor intercambio con un mercado que les resulta natural por las cercanías de los puertos de embarque y la posibilidad que les ofrece para el consumidor norteamericano, si se autorizaran las ventas de productos agrícolas de Cuba a Estados Unidos.
3. El ciudadano estadounidense tiene gran interés en viajar a esta isla que durante más de medio siglo le ha resultado prohibida a pesar de estar tan cerca. La ampliación de las posibilidades de viajes, cuya máxima expresión sería la autorización del turismo, multiplicaría el acceso de ciudadanos estadounidenses a Cuba, con las ganancias potenciales para agencias de viaje, líneas aéreas, el transporte turístico marítimo, entre otros sectores.

Limitaciones ]]>

Sin embargo, existen limitaciones que conspiran contra la materialización de estas ventajas y se presentan a continuación con igual concreción.
Existe la posibilidad objetiva, real, de que el presidente republicano eventualmente electo dentro de unos meses, revierta, mediante orden ejecutiva, lo que ha autorizado el presidente Obama. Se apuesta por un alto costo político que dificulte esta reversión. Sin embargo, esto resulta incierto debido a la disparidad de criterios que existe con respecto a este tema, dentro de los propios Estados Unidos.
Son varias las restricciones causadas por la persistencia del bloqueo que en el caso de Cuba está codificado como ley en Estados Unidos. Ello implica la persistencia de dos limitaciones clave: primero, la prohibición de que Cuba compre a crédito materias primas y productos alimenticios en Estados Unidos. La reinterpretación de "efectivo por adelantado" es solo un paliativo, insuficiente para impedir la reducción de estas compras, debido a su encarecimiento en estas condiciones. Pagar en efectivo significa un alto costo de oportunidad, relacionado con la necesidad de financiar por otra vía la adquisición de estos productos o, lo que es lo mismo, la imposibilidad de rentabilizar esos recursos temporalmente disponibles. Como segunda restricción se halla la prohibición del turismo, que significa la no obtención de importantes ingresos y ganancias para ambos países a través de este sector.
Las medidas que se han adoptado por orden ejecutiva del presidente Obama tienen un carácter unilateral, limitado y, en ocasiones, contradictorio, lo que obstaculiza su efectividad en el plano económico y comercial. Atendiendo a esto, pueden mencionarse varios aspectos:

1. El carácter extraterritorial de las sanciones se mantiene vigente. Se puede mencionar, en este caso, la multa al banco francés Crédit Agricole, por 694 000 euros, la cuarta más importante impuesta a una institución financiera por el gobierno de Estados Unidos, precisamente este año, cuando ya se encontraban en marcha las negociaciones rumbo a la normalización. Este banco, al que se le rastrearon transferencias electrónicas vinculadas con Cuba del orden de 97 millones de USD, fue acusado de violar la International Emergency Economic Powers de 1977, ley que permite al presidente limitar el intercambio con algunas naciones. Efectivamente, se trata de la posibilidad de autorizar el uso del USD en las transacciones internacionales vinculadas con Cuba, que constituye prerrogativa del presidente, aun con el bloqueo vigente.
2. La no autorización de la importación de productos cubanos (a no ser algunos producidos por cuentapropistas) y la prohibición a las organizaciones cubanas de abrir y mantener cuentas de corresponsalía en instituciones financieras en Estados Unidos.
3. La no autorización de la venta a crédito de productos no alimenticios.
4. La ya mencionada prohibición del uso de USD en las transacciones internacionales de Cuba.
5. La limitación de la autorización de las ventas al sector privado en determinados sectores en detrimento de otros, y de la asociación con entidades cubanas solo en el de las comunicaciones, sin considerar el hecho de que el sector empresarial cubano es estatal y en él se crea la mayor parte de la renta nacional, e ignorando el hecho de que no porque las medidas privilegien al sector privado, esta situación va a modificarse. ]]> 6. La limitación de las inversiones en el sector de las comunicaciones e internet.

Las medidas señaladas reflejan el interés de privilegiar los sectores referidos, o sea, aquellos que el gobierno de Estados Unidos considera claves para el logro de las transformaciones que le interesa estimular. Por tanto, como ya se había indicado, su efectividad se ve restringida debido, esencialmente, a que:

1. Impiden a Cuba la posibilidad de financiar a costos razonables las compras en el sector agrícola. Como resultado, estas compras han venido reduciéndose desde 2008 en favor de la Unión Europea y Brasil, que pese a su mayor distancia geográfica le ofrecen a Cuba mejores condiciones financieras.
2. Reducen las posibilidades de obtener ingresos que le permitan generar mayor poder de compra, a través de la ampliación de las capacidades productivas y las ventas de bienes y servicios.
3. Limitan las posibilidades de incrementar las reservas en divisas libremente convertibles, clave para el desarrollo de la economía cubana.

Una de las interrogantes que más se escucha, está relacionada con las condiciones que tiene Cuba actualmente para enfrentar el incremento de la actividad económica que produciría el eventual levantamiento del bloqueo.
Naturalmente, no lo está. Pero es lógico. El desarrollo de capacidades está condicionado por las necesidades de la producción. El automóvil solo sustituyó al caballo como medio de transporte cuando el desarrollo de las fuerzas productivas lo hizo indispensable. Se cae entonces en la circularidad que vive hoy la economía cubana, pues el bloqueo e incluso las medidas que han sido tomadas sin eliminarlo, problematizan la creación de estas condiciones. Se dificulta la inyección de capital extranjero en varios sectores, entre los que se incluye el turismo, la posibilidad de ventas a Estados Unidos, y las relaciones comerciales recíprocas normales.
Por último, pero no por ello menos importante, se halla el reto que enfrenta Cuba vinculado con la eliminación de la dualidad monetaria y cambiaria, existente desde la adopción del peso cubano convertible (CUC) en 2004, en sustitución del USD que entonces circulaba como medio directo de pago. Esta dualidad es compleja, sobre todo por la existencia de dos tipos de cambio diferentes entre las dos monedas nacionales: uno, que considera el CUC y el USD a la paridad para las relaciones entre empresas, y otro que valora el CUC a 24-25 CUP para las transacciones que involucran a la población a través de Casas de cambio (CADECA). Si a esto se le agrega que la gran mayoría de la población cubana recibe el salario en CUP y que este se encuentra alejado del poder adquisitivo requerido para enfrentar el mercado, surgido primero en USD y heredado por el CUC; se obtendrán resultados tales como la sobrevaloración del tipo de cambio empresarial y la distorsión del sistema de precios y de la contabilidad a todos los niveles. No obstante, las autoridades nacionales se han propuesto subsanar estas condiciones, lo cual constituye un empeño complejo por las potenciales consecuencias negativas que entraña.
Sea cual sea el tipo de cambio (o la combinación entre tipos de cambio) que dé lugar al surgimiento de la moneda única, su consolidación dependerá del incremento de las reservas en divisas que el país sea capaz de generar. Así, la eliminación de las limitaciones mencionadas ?tanto las que pueden suprimirse aun en condiciones de bloqueo, como las resultantes de su desmantelamiento total? parece vital por la repercusión que debe tener sobre las potencialidades del intercambio comercial con Estados Unidos el hecho de que Cuba cuente con una moneda estable y sólida.

Conclusiones ]]>

El restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Cuba y Estados Unidos puso fin a más de medio siglo de confrontaciones y dio inicio a una nueva era, que debe acercar a ambas naciones y propiciar un entendimiento creciente que permita resolver sus diferencias en un ambiente de paz y colaboración. En este sentido, las medidas adoptadas por la administración Obama hasta la conclusión del presente trabajo han tenido un impacto positivo, pero resultan insuficientes para la consolidación e irreversibilidad de lo alcanzado.
Entre los beneficios más importantes de dichas medidas pueden mencionarse la posibilidad de elevar el nivel tecnológico de la sociedad cubana en ramas tan importantes como las comunicaciones, la agricultura y la construcción; el incremento de los ingresos provenientes del turismo y las remesas; y la presunta disminución del riesgo que suponían las inversiones de cualquier tipo en la Isla. Para Estados Unidos este escenario representa, entre otros aspectos, la posibilidad de consolidar esfuerzos conjuntos en áreas de interés común, satisfacer la necesidad creciente del lobby agrícola de normalizar los vínculos con Cuba, y el incremento de las ganancias relacionadas con el aumento del turismo que visita la Isla.
Las principales limitaciones se vinculan con la persistencia del bloqueo, codificado como ley en Estados Unidos. Además, existela posibilidad objetiva de que eventualmente los estadounidenses elijan un presidente republicano que revierta las decisiones tomadas por Barack Obama. Se mantiene, asimismo, el carácter extraterritorial de las sanciones impuestas contra Cuba y se constata la unilateralidad de algunas de las medidas, tales como la no autorización de la importación de productos cubanos, o la prohibición a las organizaciones cubanas de abrir y mantener cuentas de corresponsalía en Estados Unidos.Se ignora, a su vez, el papel preponderante del Estado en la economía cubana, al privilegiar al sector privado como beneficiario de las medidas adoptadas.

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Fidel de la Oliva de Con. Universidad de La Habana, Cuba. Correo Electrónico: fdelaoliva@fcf.uh.cu

1. El término "sociedad civil" se refiere al sector no estatal.
2. La traducción es del autor.