LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEY DE GESTIÓN AMBIENTAL DE ECUADOR

ACTION OF LAW COMPLIANCE IN ENVIRONMENTAL MANAGEMENT OF ECUADOR

Universidad Metropolitana. República del Ecuador.

RESUMEN     

La acción de cumplimiento en la Ley de Gestión Ambiental de Ecuador es el título del trabajo desarrollado en la UMET, Matriz Guayaquil, Ecuador, que tiene como objetivo abordar el marco teórico desde una breve valoración del concepto de acción como categoría procesal, con la identificación de los elementos esenciales que diferencian a la acción resarcitoria de la acción de cumplimiento. A partir de la particularización de este último tipo de acción, se identifican aspectos tales como: el tipo de derecho subjetivo cuya tutela judicial permite el ejercicio de la misma; los elementos de legitimación activa y pasiva, y las características y el mandato social de nuevo tipo que asume la función judicial con la institución de la acción de cumplimiento en materia ambiental. Para ello se hace un estudio de derecho comparado y de las valoraciones doctrinales foráneas, en ambos casos, enfocado particularmente en el conjunto de países iberoamericanos como el contexto técnico-jurídico y socio-jurídico. Como conclusión final se arriba a que a pesar de todos los elementos que diferencian a la acción de cumplimiento existente en otros países de la regulada en Ecuador. Al igual que en cualquier otro país, esta acción constituye un elemento de democracia participativa, de una participación inclusiva en la gestión de riesgos ambientales y un mecanismo de control de la Legalidad con respecto al medio ambiente.

Palabras clave: Acción de cumplimiento, derecho comparado, derecho subjetivo, legalidad ambiental.

ABSTRACT

The compliance action in the Environmental Management Law of Ecuador is the title of the research developed in the UMET, Matriz Guayaquil, Ecuador, which aims at addressing the theoretical framework from a brief assessment of the concept of action as a category of process, with the identification Of the essential elements that differentiate the action of compensation from the action of compliance. From the particularization of this last type of action, the following aspects are identified: the type of subjective right whose judicial protection allows its exercise, the elements of active and passive legitimacy, and the characteristics and social mandate of a new type that assumes the judicial function with the institution of compliance action in environmental matters. For this, a study of comparative law and foreign doctrinal assessments is made, in cases, focusing particularly on Ibero-American countries as the technical-legal and socio-legal context. As a conclusion, despite all the elements that differentiate the compliance action existing in other countries from that regulated in Ecuador, This action constitutes an element of participatory democracy, of an inclusive participation in environmental risks management and a mechanism of control of Legality in regards to the environment.

INTRODUCCIÓN

En la legislación civil ecuatoriana, la parte que promueve cualquier tipo de litis ha visto limitado sus derechos al ejercicio, en todo caso, de una acción resarcitoria. La persistencia de tales esquemas de justicia ha sido retada en la contemporaneidad por el surgimiento y desarrollo impetuoso del Derecho Ambiental, el que, con un bien merecido calificativo de derecho de nuevo tipo, reclama un tratamiento procesal con características muy particulares.

Más de un autor ha sostenido el carácter preferentemente administrativo del Derecho Ambiental, y, de hecho, en la práctica así ha venido sucediendo en los diferentes ordenamientos jurídicos. Así, paradójicamente el Derecho Ambiental, refractario al reconocimiento de la costumbre como fuente de derecho, dado su carácter joven en comparación con otras ramas del mismo, ha sido en el orden procesal, se han creado sus propios esquemas de tradición emergente. Desde tales esquemas, la vía judicial para la solución de conflictos ambientales ha estado reservada para el conocimiento de acciones resarcitorias de daños ambientales, mientras que la compulsión al cumplimiento de las normas, al respecto, desde la perspectiva preventiva ha sido monopolizada por la vía administrativa.

En última instancia, la figura del riesgo ambiental ha estado limitada en el ámbito judicial al campo de acción del Derecho Penal, pues se han concebido, tanto los tipos delictivos de resultado de daño como los de resultado de peligro. Mientras el núcleo central de toda relación jurídica civil ha sido tradicionalmente la figura del daño, al extremo de que al Derecho Civil se le ha llamado también Derecho de Daños.

Sucede entonces que, por una parte, no toda conducta humana merece socialmente ser elevada a la categoría de delito penal, al quedar muchas conductas generadoras de riesgos ambientales fuera de la esfera de acción del Derecho Penal. Por otra parte, y con independencia de que las causas específicas de ello dependen del análisis que en cada país se haga, a nivel internacional la limitación de la gestión de riesgos a la esfera administrativa ha demostrado ser en muchos casos eficiente, pero en ninguno suficiente. Se requiere de mecanismos más participativos, entre los cuales se destaca la facultad de cualquier persona -natural o jurídica-de accionar ante un tribunal de justicia para exigir a cualquier otra persona el cumplimiento de las regulaciones ambientales.

Además, si se parte de la imprevisible magnitud e irreversibilidad que generalmente tienen los daños ambientales la aproximación a la problemática ambiental exige cada vez más un corrimiento de las prioridades hacia el campo de la previsión y la prevención de acciones potencialmente dañosas.

En el presente artículo se aborda el tema de la acción de cumplimiento en materia ambiental desde un plano teórico y a partir de la tendencia internacional, particularmente en el contexto regional Iberoamericano, a la instauración en la práctica de los respectivos ordenamientos jurídicos internos. Para una mejor comprensión de tal situación, y para valorar hasta qué punto la introducción de este tipo de acción en el procedimiento ecuatoriano es o no un reflejo de esa tendencia internacional, resulta necesario recorrer los diferentes criterios doctrinales y, en cierta medida, la jurisprudencia y legislación regional que le dan sustento a esta institución del Derecho Procesal. En igual medida resulta necesario el esclarecimiento de toda una serie de conceptos y definiciones teóricas que le son aplicables de manera más o menos directa.

Numerosos autores han dedicado su estudio al tema de la acción, entre ellos Longoria (1985) la define como "la facultad que la ley otorga al interesado de acudir al órgano jurisdiccional para reclamar la actividad de éste, en demanda de tutela jurídica, frente a otra persona".Pero, insiste en la necesidad de diferenciar conceptualmente la acción del derecho subjetivo, aclara que, aunque existe una interrelación entre ambos conceptos, no son lo mismo. Se debe entender que la acción se ejercita ante el Estado y contra el demandado, dando vida al proceso; mientras que el derecho subjetivo, si bien se dirige en el proceso contra el demandado es una facultad que, según palabras de Longoria (1985), existe "tanto si se ejercita, como si no se hace uso de ella"; concluye que "es una facultad previa al proceso, aunque puede extenderse al mismo" (como consecuencia del ejercicio de la acción), Mendoza Díaz (2010), considera en igual sentido que "la acción es una figura o institución independiente del derecho subjetivo, se define como una posibilidad o facultad de reclamar ante los órganos jurisdiccionales en aras de lograr el cumplimiento o restitución de un derecho presuntamente vulnerado".

Agrega el mencionado autor que "la acción puede entenderse como una facultad o derecho subjetivo; pero público, abstracto y autónomo, consustancial a todo sujeto de derecho y que tiene por finalidad requerir la tutela jurisdiccional del Estado, a través de sus órganos respectivos, sosteniéndose que de la independencia lograda entre acción y derecho material deriva la autonomía misma del Derecho Procesal como disciplina jurídica".

Sobre la base de tales criterios puede considerarse que el concepto de acción constituye un concepto netamente procesal asociado a la función judicial, pues es precisamente el elemento que da vida a esa función mediante la puesta en marcha de un proceso.

La teoría sobre la acción ha estado tradicionalmente estructurada sobre la idea de la acción resarcitoria estando la legitimación activa del promitente asociado a la idea del daño, de su resarcimiento, y de la responsabilidad civil encaminada a ese resarcimiento.

Por el contrario la acción de cumplimiento rompe con el esquema tradicional resarcitorio que ha existido dentro del proceso civil por extensión, en el procedimiento de lo económico- al ser considerada de forma novedosa, como la facultad que le va a permitir al actor acudir a la vía judicial para reclamar tutela jurídica y exigir el cumplimiento de determinadas regulaciones, cuya violación pueda estar generando en última instancia un estado de riesgo, pero sin tener que esperar a la producción de un daño o perjuicio para exigir una posible responsabilidad civil al culpable sino sólo con la intención de prevenir o evitar ese daño. La doctrina resumecomo definición teórica común que la acción de cumplimiento es aquella que puede ser ejercida para exigir, mediante disposición judicial, el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en la legislación o en una disposición administrativa.

El carácter novedoso de este tipo de acción en materia ambiental, y lo igualmente novedoso de sus consecuencias, en el orden práctico, debe ser visto, no sólo desde la perspectiva de que la misma implica una posibilidad sin precedentes otorgada a cualquier persona y, a determinadas instituciones del sistema de órganos de la administración del Estado sino también desde la perspectiva de lo que ella representa para todos los potenciales demandados que, a partir de su instauración dentro del procedimiento de lo económico tendrán que soportar la decisión de un Tribunal que con toda la fuerza legal de una sentencia judicial, les imponga la obligación de cumplir con determinadas obligaciones relacionadas con la actividad económica que ese demandado realiza, y sin que sea necesario que se le demuestre que dicha actividad ha causado daño alguno, pues la decisión judicial está basada, precisamente, en la prevención de daños.

Luego de expresada la diferencia entre ambas acciones se debe aclarar que la acción resarcitoria subsiste y coexiste armónicamente con la acción de cumplimiento en el ordenamiento jurídico, al igual que en otros ordenamientos jurídicos del mundo.

DESARROLLO

La prevención del daño es un tema de vital importancia para el logro de los fines del Derecho Ambiental. No se tiene que esperar al momento en que el mismo sea causado, para echar a andar el aparato judicial; constituye el principio de prevención el fundamento principal para justificar el establecimiento de la acción de cumplimiento en materia ambiental. Por la gravedad, irreversibilidad e imprevisibilidad que el mismo reviste, en la mayoría de los casos debe evitarse, son estas las condiciones, en definitiva, las que justifican que para el mayor beneficio social en la ley se debe poner mayor interés en prevenir el daño que en garantizar la responsabilidad civil derivada del mismo.

La Responsabilidad civil que pueda disponerse por un tribunal casi nunca puede cubrir la verdadera magnitud del daño causado. Incluso, en ocasiones, ni siquiera puede llegar a tenerse una visión exacta de la magnitud del daño que se ha causado. En palabras de Ghersi (2014), "la prevención o evitación de los daños ambientales constituye el paradigma del derecho ambiental, desde que las soluciones resarcitorias resultan insuficientes, en principio, para brindar a la comunidad una protección absoluta respeto de actividades nocivas, como las contaminantes". Agrega además este autor que: "la protección del medio ambiente no es sólo una cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino, y de manera especialmente relevante, de prevención para evitar que aquellos no sucedan". Siguiendo esta idea, Sánchez (2004), señala que "las tendencias actuales son las de fortalecer cada vez más la capacidad de respuesta y prevención del ordenamiento jurídico en la tutela del ambiente, para atraer la prevención antes del daño".

Para Born (2013), con el principio de prevención "no se pretende únicamente conjurar peligros y eliminar daños, sino prevenir de antemanoy en lo posible eliminar de raíz los perjuicios potenciales para el medio ambiente, sobre todo, minimizando los riesgos". Faúndez Ledesma (2008), agrega su consideración de que la acción de cumplimiento en materia ambiental representa "la posibilidad de adoptar medidas provisionales, de orden cautelar o precautorio para evitar daños irreparables a las personas".

De forma más concreta, Cafferatta (2004), señala la necesidad de dar paso en la concepción del Derecho a una nueva tendencia "pública y colectiva, de tipo preventiva y represiva, donde se busque, no tanto la reparación personal del lesionado, sino la paralización de los efectos dañosos, que se traduce en un obrar preventivo acorde con la naturaleza de los derechos afectados". Habría que aclarar que no se trata de dejar categóricamente a un lado el concepto de daño ambiental como elemento central de la justicia resarcitoria en esta materia, la cual debe en todo momento dar respuesta, en la medida que sea posible, a los daños que inevitablemente se producen

El cambio sustancial consiste en que ese rol protagónico que la figura del daño ha tenido tradicionalmente en el Derecho Civil y, por extensión en la jurisdicción de lo económico viene ahora con la acción de cumplimiento en materia ambiental a compartirlo con la figura del riesgo.

Considera Cafferatta (2004), que para evitar que acontezca un daño irreparable, lo más idóneo es el proceder de carácter propio del órgano jurisdiccional y el sabor cautelar de su rol preventivo, en consonancia con la responsabilidad social que le incumbe, basta la certeza y la actualidad de los riesgos, aunque no estén probadas lesiones actuales a la integridad psicofísica de las personas que pueden ser afectadas, para que la tutela a la salud de las mismas y del ambiente que las circunda se haga efectiva, porque de lo que se trata es de anticiparse a la concreción del daño, debiendo el órgano jurisdiccional desplegar las técnicas dirigidas a evitarlo; por lo que el derecho resarcitorio de los perjuicios va cediendo espacios y fronteras al derecho preventivo de daños, que encuentra ámbito procesal fértil en el llamado proceso anticipatorio .

Toma en consideración además Cafferatta (2004), que "en el nuevo marco procesal es mejor prevenir que curar el daño ambiental, mediante una acción de cesación preventiva de toda manifestación (potencialmente) dañosa ambiental, con una enérgica y perentoria neutralización de sus efectos negativos, ya que cualquiera que sea la fuente, los daños deben ser evitados", y afirma al respecto que "la primera y gran arma con que cuenta el derecho es la prevención,por lo que una de las más relevantes características que exhibe el actual derecho de daños es su finalidad preventiva o de evitación de los entuertos que puedan generarse".

Agrega Cafferatta (2004), que es por ello que "la función de prevención y evitación de los daños a un bien principal como es la calidad de vida del ser humano se ha señalado como una de las modernas orientaciones que se vienen imponiendo en el estudio del Derecho Ambiental".

La institución de la acción de cumplimiento en materia ambiental tiene como uno de sus fundamentos teóricos a las políticas que a nivel mundial han venido perfilándose en el campo de la prevención del daño ambiental, y, por tanto, del manejo de riesgos ambientales. Dentro de los instrumentos internacionales contentivos de tales políticas, de manera específica la Declaración de Río de 1992 sienta bases que en tal orden no pueden ser ignoradas.

Sus principios establecen la consagración de este derecho a un medio ambiente sano, del cual son titulares todas las personas. Es la génesis y fundamento esencial de todo lo que pueda valorarse con el tema de la acción de cumplimiento en materia ambiental.

Por ejemplo, el principio No. 3 guarda estrecha relación con el concepto de desarrollo sostenible y sienta bases para estimar, entre otras cosas y de manera más concreta, que toda actividad económica debe ser realizada de modo que no afecte ese derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente sano.

Por su parte, en el principio No. 10 hace alusión especial al tema del resarcimiento del daño ambiental. Parte de la idea de un acceso efectivo a la justicia ambiental, dentro de lo cual queda incluido el acceso a la tutela judicial contra el riesgo ambiental. Se considera, además, que ese acceso a la justicia constituye una forma más de participación popular en las cuestiones ambientales.

Finalmente, el Principio No. 15 exige que, si bien la acción de cumplimiento en materia ambiental se relaciona de forma más directa con otro principio del Derecho Ambiental, el Principio de Prevención, tanto uno como otro son de vital importancia para el estudio de la misma.

Para ver la relación de ambos principios con este tipo de acción resulta esclarecedor partir desde la diferenciación conceptual que Cafferatta (2004), hace entre los mismos, para luego vincularlos de conjunto con el tema de la prevención o evitación del daño ambiental, en otras palabras, con el manejo del riesgo ambiental desde el Derecho. Por una parte, Cafferatta (2004), define que el principio precautorio, o principio de precaución "opera en el supuesto de riesgo hipotético, sospechado, potencial, y que implica el ejercicio activo de la duda, trabajando sobre la incertidumbre"; mientras que por otra parte, el principio de prevención "opera en el supuesto del riesgo sabido, conocido, verificado, comprobado, efectivo, o cierto". De modo que, ante una acción de cumplimiento en materia ambiental, el juez, ya sea mediante el ejercicio activo de la duda ante una situación de incertidumbre, o fundamentándose en la certeza de un riesgo cierto, puede, según el caso, brindar la tutela judicial que se le reclama, razón por la que ambos principios se vinculan por igual a la acción de cumplimiento en materia ambiental.

A partir de tales principios, una creciente tendencia internacional al establecimiento de la acción de cumplimiento en materia ambiental ha llevado a la inclusión de la misma en diferentes sistemas procesales judiciales del mundo.

Dentro de los diferentes grupos de países que pueden tomarse como referencia, y con independencia de la forma más o menos avanzada que en cada país se haya tratado el tema el presente estudio ha preferido circunscribirse al contexto iberoamericano. Ello, por dos razones fundamentales. Primeramente, porque desde el punto de vista técnico-jurídico, en el resto de los países de Iberoamérica, al igual que en Ecuador, impera el sistema de Derecho romano-francés. En segundo lugar, y para nada menos importante, porque desde el punto de vista socio-jurídico, el resto de los países de Iberoamérica comparten con Ecuador una rica y exclusiva identidad socio-cultural que, al igual que en cualquier otro grupo de culturas, constituye un inevitable determinante social del derecho, tanto en su condición de ciencia como en su condición de derecho positivo.

Dentro del contexto iberoamericano la institución de la acción de cumplimiento en materia ambiental se ha visto mayoritariamente asociada a la elevación al rango constitucional del derecho a un medio ambiente sano como derecho fundamental o derecho básico.

En todos esos casos, la acción de cumplimiento, ya sea específicamente ambiental o genérica, cuenta con un soporte procesal constitucional, ya sea porque en la propia Constitución se establece un procedimiento específico para ella, o porque se sientan determinadas bases en el texto constitucional para el desarrollo de tal procedimiento en la legislación ordinaria.

Se refiere Londoño Toro (2010), a esta acción como un mecanismo encaminado a "asegurar que las leyes no se queden en el papel, sino que se cumplan en la realidad" y agrega que "a diferencia de otros tipos de acciones, como la acción de tutela, que protege los derechos fundamentales de la persona cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, el objetivo principal de la acción de cumplimiento es el hacer efectivas las leyes".

Reconoce esta autora, además, que en materia ambiental la acción de cumplimiento puede emplearse incluso cuando el derecho a un medio ambiente sano no esté expresamente recogido como derecho fundamental en el texto constitucional. Partiendo de tales interpretaciones doctrinales, y sobre la base del principio de Legalidad, basta existencia de regulaciones ambientales dentro del ordenamiento jurídico del país para que sea posible exigir a cualquier persona natural o jurídica el cumplimiento de estas, por vía de una disposición judicial.

Por otra parte, al estar asociada la acción de cumplimiento en materia ambiental no a la idea de la compensación (económica) del daño ambiental, sino a la de la gestión del riesgo en esta materia puede verse vinculada a lo que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define como sistema de gestión de riesgos (ambientales), a lo que dicha organización describe como: La organización abierta, dinámica y funcional de instituciones y su conjunto de orientaciones, normas,recursos, programas y actividades de carácter técnico científico, de planificación, de preparación para emergencias y de participación de la comunidad cuyo objetivo es la incorporación de la gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico ysocialde las comunidades.

En relación con esto, la propia Londoño Toro (2010), plantea que, para garantizar el disfrute de un medio ambiente sano es importante que "los ciudadanos conozcan los mecanismos jurídicos de protección del medio ambiente, los cuales pueden ser ejercidos por los ciudadanos comunes y corrientes, por las personas jurídicas, por los funcionarios públicos, y por las Organizaciones no Gubernamentales (ONGS); puesto que garantizar este derecho significa elevar la calidad de vida de la población y con ello se pretende apoyar la satisfacción de las necesidades de las personas en lo que tiene que ver con una vida prolongada y saludable".

Reconoce, por tanto, que la acción de cumplimiento en materia ambiental garantiza "la participación de todos los ciudadanos en el cuidado de su entorno".

En igual sentido, Sánchez (2004), ve en la acción de cumplimiento "una posibilidad de exigir el respeto de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que emanan de la normativa ambiental, a través de instancias judiciales claras y expeditas", estima que ello constituye "un elemento fundamental de participación de la comunidad"; establece que tal mecanismo se basa en la consideración a toda la ciudadanía como un conjunto de perjudicados indirectos de cualquier violación de la legislación ambiental y, sobre esa base, "atribuir directamente a esos perjudicados indirectos la legitimación para solicitar la aplicación efectiva de la legislación ambiental Por ello, agrega esta autora que, "la participación ciudadana, se debe manifestar en todas las áreas de la gestión ambiental, se entende como un mandato de la colectividad afectada. Acerca de este tema, Valencia Hernández (2006), considera a la participación de la comunidad como "el más importante de los instrumentos para la defensa de los derechos colectivos, en especial, del derecho a gozar de un ambiente sano".

Siguiendo el criterio de todos estos autores, la acción de cumplimiento en materia ambiental puede verse vinculada estrechamente al concepto de Democracia participativa, la cual, según sentenciara en una ocasión la Corte Constitucional de la República de Colombia, "exige la reinterpretación del ejercicio del poder desde la esencia de los derechos de participación".

CONCLUSIONES

La acción de cumplimiento en materia ambiental como figura procesal dentro del ordenamiento jurídico constituye un reflejo contextualizado de una tendencia internacional, en este sentido; razón por la que todos los fundamentos teóricos que sustentan esa tendencia no son ajenos al contexto ecuatoriano en la medida en que su aplicación práctica le resulte pertinente. Por encima de todos los elementos que diferencian a la acción de cumplimiento existente en otros lugares de la regulada en Ecuador, al igual que en cualquier otro país, esta acción constituye en Ecuador un elemento de democracia participativa, de una participación inclusiva en la gestión de riesgos ambientales, y un mecanismo de control de la Legalidad ambiental.

Además, más allá de cualquier formulación expresa del derecho a un medio ambiente sano en el texto constitucional, consiste igualmente en un mecanismo de garantía de una serie de derechos fundamentales de las personas, que se materializa mediante la tutela de un interés que, si bien puede invocarse desde la óptica de un derecho personal del actor o de un grupo de personas en litisconsorcio activo, trasciende a un interés que se difunde en toda la sociedad.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Born, S. (2013). Leyes ambientales. Bogotá: Inter Nations.

Cafferatta, N. A. (2004). Introducción al Derecho Ambiental. México: Editorial del Deporte.

Faúndez Ledesma, H. (2008). El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos: Aspectos Institucionales y Procesales. San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

Ferrajoli, L. (2001). Los fundamentos de los derechos fundamentales. Madrid: Trotta.

Grillo Longoria, R. (1985). Derecho Procesal Civil (Teoría General del Proceso Civil). La Habana: Pueblo y Educación.

Londoño Toro, B. (2010). Mecanismos de Participación Ciudadana para la Defensa Medio Ambiente. Recuperado de http://www.institut-gouvernance.org/es/synthese/fiche-synthese-5.html

Mendoza Díaz, J. (2010). Apuntes sobre la Acción. Recuperado de http://biblioteca. reduc.edu.cu

Organización de Naciones Unidas. (1992). Principios de la Declaración de Río de Janeiro. Recuperado de http://www.cedaf.org.do/eventos/forestal/Legislacion/Inst_internac/DECLARACION_RIO.pdf

Sánchez, S. (2004). Manual de Derecho Ambiental en Centroamérica. San José de Costa Rica: Unión Mundial para la Naturaleza.

Valencia Hernández, J. (2006). Los Medios de Defensa legal de la comunidad para garantizar el derecho a un ambiente sano. Recuperado de http://vip.ucaldas.edu.co/lunazul/downloads/Lunazul4_2.pdf

Recibido: Septiembre de 2016.

Aprobado: Noviembre de 2016.

MSc. Susana Alzuri Estrada

E-mail: susana3906@gmail.com