Determinación de los objetivos estratégicos a partir de los factores del desarrollo a escala municipal: un estudio de caso

Determination of Strategic Goals Based on Development Factors at a Municipal-Scale: A Case Study

Dr. C. Oscar González Fernández¹ y MSc. Aurora Ramos de Las Heras²

1 Universidad Metropolitana del Ecuador, Ecuador. oscargf@ult.edu.cu
2 Universidad de Las Tunas, Las Tunas, Cuba

RESUMEN

La implementación de un procedimiento posibilitó determinar los objetivos estratégicos a partir de identificar los factores estructurales y funcionales del desarrollo y del análisis de sus relaciones. Este constituye una valiosa herramienta para el diseño de estrategias de desarrollo y favorece la gestión del gobierno local en un entorno descentralizado. Se presenta una sistematización teórica sobre objetivos estratégicos y factores del desarrollo; se determinan dichos objetivos, con sus respectivos criterios de medida, a partir de los factores determinantes. El aporte esencial lo constituye la síntesis teórica de las relaciones entre objetivos estratégicos y factores del desarrollo como soporte para modelar vínculos de causalidad en los procesos de desarrollo a escala municipal. Del análisis de dicha relación se asume que mientras más directa sea, mayor será la capacidad de transformación estructural del territorio. El procedimiento integra el análisis de la estructura y características económicas de un municipio para identificar los factores del desarrollo. Se utilizó el análisis estructural como herramienta para el estudio integral de los factores del desarrollo. Asimismo, se exponen los resultados de la validación del procedimiento en el municipio Jobabo de la provincia Las Tunas, Cuba. Se concluye que el procedimiento implementado le otorgó mayor pertinencia a la estrategia de desarrollo del territorio.

Palabras clave: planificación, desarrollo local, objetivos estratégicos, factores del desarrollo.

ABSTRACT

A procedure implementation helped determine strategic goals based on identification of structural and functional factors of development, and the analysis of their relationships. It is a valuable design tool for development strategies, and it encourages local government management in a decentralized environment. A theoretical generalization of strategic goals and development factors is presented. Said goals were determined using their respective criteria, based on determining factors. The main contribution of this paper is the theoretical synthesis of the relationships among strategic goals and development factors within the municipality. Analysis of said relationship led to the assumption that the more direct it is, the greater the capacity for local structural transformation. This procedure integrated structural analysis and the economic features of a municipality to identify development factors. Structural analysis was used for thorough evaluation of development factors. Likewise, the results from the validation of the procedure in the municipality of Jobabo, province of Tunas, Cuba, are herein submitted. It was concluded that the procedure applied provided greater pertinence of the local development strategy.

Key words: planning, local development, strategic development, development factors.

Los procesos de desarrollo a escala local se producen a partir de la movilización de los factores productivos del territorio, la plena utilización y productividad de los recursos propios en cada espacio territorial y la planificación estratégica como eje articulador en los procesos de desarrollo, según consideraciones de Alburquerque (2008).

En consecuencia, desde la planificación estratégica territorial se deben propiciar los procesos de crecimiento y cambio estructural que requiere el desarrollo. Para ello resulta necesario tener en cuenta los factores del desarrollo para determinar los objetivos estratégicos a escala local (González y Ramos, 2013).

La planificación estratégica territorial, al proyectar objetivos económicos y sociales de largo plazo, debe identificar los factores del desarrollo. Ello implica concebir instrumentos para considerar la estructura y dinámica de los procesos que tienen lugar en los territorios y viabilicen la gestión del gobierno en la elaboración de la estrategia de desarrollo.

Con el objetivo de fundamentar la determinación de los objetivos estratégicos a partir de identificar los factores estructurales y funcionales del desarrollo, se realiza la sistematización teórica sobre objetivos estratégicos y factores del desarrollo adecuados a la problemática territorial y a la especificidad de sus relaciones en este ámbito. Se aportan elementos teóricos sobre las relaciones causales entre factores del desarrollo y los objetivos estratégicos como base para modelar relaciones de causalidad en los procesos de desarrollo a escala municipal.

Desde el punto de vista práctico se valida un procedimiento para determinar los objetivos estratégicos en el municipio Jobabo de la provincia Las Tunas para el período 2015-2018, que otorga mayor pertinencia a la estrategia de desarrollo al determinarse estos a partir de las interrelaciones entre los factores del desarrollo identificados para el territorio.

DESARROLLO

Relaciones entre factores del desarrollo y objetivos estratégicos en la planificación estratégica territorial

Un análisis de los referentes conceptuales acerca de la planificación estratégica territorial revela su interpretación como: conjunto de acciones orientadas a racionalizar el proceso de toma de decisiones que origina y controla el proceso de cambio económico y social en un sistema espacial Boisier (1979); una secuencia de decisiones y acciones que debe influir sobre los factores que determinan la conformación del espacio en función de lograr la configuración requerida para el cumplimiento de determinados objetivos, una técnica (Bryson y Roering, 2007); la definición de un proyecto social (Matus, 1993); una herramienta de gestión para la toma de decisiones en torno al quehacer actual y el camino hacia el futuro (Silva, 2003; Armijo, 2011), como proceso para la formulación y definición de objetivos a largo plazo (Medina y Ortegón, 2006; Alburquerque, 2008; Guzón, et al., 2011).

A partir de este posicionamiento los autores realizan un análisis gnoseológico de los objetivos estratégicos en el contexto de la planificación estratégica territorial. Estos son definidos por varios autores al aducir rasgos distintivos y coincidentes: expresan los cambios que se desean producir, así como los vínculos causales entre ellos (Serna, 2003); declaraciones cuantitativas o cualitativas reflejo del estado deseado y constituyen el soporte de las categorías estratégicas básicas (Vigoa y Granadillo, 2008); expresión de un propósito a obtener (Ronda y Marcané, 2004); ideas-fuerza que movilizan la voluntad de los actores locales y generan múltiples acciones (Hernández, 2005); logros perseguidos por la organización en un plazo determinado (Bonnefoy y Armijo, 2005); cambios, modificaciones o efectos a alcanzar en el mediano o largo plazo para el logro de la visión (Lira, 2006); resultados específicos que pretende alcanzar una organización por medio del cumplimiento de su misión básica (David, 2003).

En síntesis, los objetivos estratégicos dan cuenta de la dirección del proceso, permiten organizar las acciones más acotadas en función de ese camino, brindan el marco para el compromiso de los distintos actores locales, direccionan la asignación de recursos y viabilizan la construcción de sinergias territoriales. A criterio de los autores deben corresponderse, no solo con recursos locales, sino con los factores del desarrollo identificados, teniendo en cuenta las principales carencias y obstáculos existentes en el momento dado, así como las demandas sociales a escala local.

Del mismo modo los objetivos estratégicos deben adecuarse al contexto específico, y adoptar formas que reconozcan la naturaleza y complejidad de las problemáticas territoriales y los cambios del contexto en que tienen lugar. Ello significa que los objetivos deberán tener una clara relación con las características económicas, sociales y físico-espaciales del territorio.

Se contribuye a lo anterior si en el proceso de determinación de los objetivos estratégicos se tienen en cuenta los factores del desarrollo a escala local, para lograr mayor relación entre estos y su contribución a la determinación de dichos objetivos.

Para tales propósitos se analizó la evolución de los estudios sobre los factores del desarrollo, del cual se concluye por los autores de la investigación que existen factores relacionados con los elementos estructurales y funcionales del desarrollo local; que a los efectos de esta indagación se definen como factores del desarrollo a aquellas condicionantes de naturaleza estructural y funcional que favorecen el proceso de desarrollo o en su defecto lo pueden obstaculizar.

Son condicionantes de naturaleza estructural, en tanto los procesos de desarrollo se producen en el marco de un conjunto de proporciones territoriales y relaciones que caracterizan la estructura económica y el sistema territorial concreto, esencialmente, las proporciones y relaciones inter e intrasectoriales, incluida la participación sectorial en la dinámica económica y entre las formas de propiedad y su gestión, las cuales determinan el sistema de relaciones sociales de producción.

Los factores del desarrollo local son condicionantes funcionales en tanto los procesos de desarrollo local demandan capacidades y atribuciones de los actores locales, necesarias para el diseño de la estrategia de desarrollo y su gestión. En tal sentido, estos factores presuponen revalorizar la importancia de los gobiernos y del conjunto de actores locales, articulados en mecanismos de coordinación, que están influidos por procesos económicos nacionales, regionales e internacionales.

Los objetivos estratégicos, aunque deriven del propio territorio, han de ser congruentes con el proyecto político nacional y las aspiraciones del conjunto de actores locales, para articular (González y Ramos, 2013) una visión común sobre los factores disponibles y potenciales del desarrollo, que viabilicen la solución a las limitaciones estructurales y funcionales existentes.

A criterio de los autores y como parte de esta interpretación teórica, mientras más directa sea la relación entre los factores de desarrollo y los objetivos estratégicos, mayor será la capacidad de transformación estructural del territorio. Los primeros permiten constatar la intención del cambio o transformación, los segundos lo condicionan y le sirven de base.

En este acápite se presenta un procedimiento (González y De Dios, 2014) basado en el análisis estructural e insertado en el proceso de planificación estratégica territorial, para determinar los objetivos estratégicos a partir de los factores estructurales y funcionales del desarrollo a escala local. En este procedimiento (ver figura) se proponen las siguientes fases:

Fase 1. Identificación de los factores estructurales y funcionales del desarrollo de un municipio

Fase 2. Determinación de los objetivos estratégicos de un municipio

Fase 3. Estudio de la relación entre factores del desarrollo y objetivos estratégicos

Para cada fase se explican los métodos y técnicas que se deberán utilizar, las fuentes de información, así como las formas de participación.

La fase 1: Identificación de los factores estructurales y funcionales del desarrollo de un municipio, tiene como objetivo determinar los factores estructurales y funcionales del desarrollo de un municipio a partir del análisis de su estructura económica local, del análisis intramunicipal por consejos populares y de la capacidad y atribuciones de los actores locales para la gestión del desarrollo local. Esta fase consta de tres pasos:

En el paso 1 se indica el diagnóstico de la estructura económica a partir de la estructura y dinámica económicas; se realizan: el análisis de la especialización, el análisis de diversificación y caracterización de la actividad económica, y el análisis intramunicipal por consejos populares. Para tales efectos se emplean las técnicas de análisis regional y el escalograma.

En el segundo paso se determinan los factores estructurales disponibles y potenciales de un municipio a través de: la diferencia entre la aptitud y el uso de los factores productivos, la diferencia entre factores productivos de existencia probada y que pueden aprovecharse, la diferencia entre la calificación/formación de los recursos humanos y su empleo en la producción, entre otros, la diferencia entre los recursos financieros captados y colocados y la diferencia entre lo existente (disponible) y utilizado en cuanto a infraestructura pública del municipio.

En el tercer paso se determinan los factores funcionales disponibles (atribuciones) y potenciales (capacidades) del desarrollo del municipio. Para ellos se analizan los siguientes aspectos:

• Diferencia entre las atribuciones institucionales para la gestión del desarrollo local y la toma de decisiones y la insuficiente preparación y capacitación para utilizarlas.

• Diferencia entre las atribuciones institucionales de integración entre las instituciones y organismos de planificación del territorio y la capacidad para utilizarlas.

• Diferencia entre la necesidad de mecanismos de concertación y coordinación de los actores sociales, entre las instituciones y organismos de planificación del territorio y la capacidad para crearlos

• Diferencia entre la necesidad de integración en la gestión de las diversas formas de propiedad y la capacidad para utilizarlas

• Diferencia entre existencia de recursos y presupuestos propios y su uso y aprovechamiento

• La diferencia entre la información disponible a nivel local y la capacidad para captarla y procesarla

• Diferencia entre la existencia de una base productiva a nivel local y la capacidad para la organización de los sistemas de producción y crear encadenamientos productivos. Como resultado se obtendrán los factores estructurales y funcionales del desarrollo, disponibles y potenciales, resultantes del análisis de su estructura económica, del estudio intramunicipal por consejos populares y de la capacidad y atribuciones de los actores locales para la gestión del desarrollo.

La fase 2: Determinación de los objetivos estratégicos de un municipio, tiene como objetivo analizar las relaciones de influencia entre los factores del desarrollo a escala local a través de las interrelaciones vinculadas a los estudios de motricidad-dependencia, y a partir de los resultados determinar los objetivos estratégicos del municipio.

En el paso 4 se estudian las relaciones motricidad-dependencia de los factores del desarrollo con el empleo de los métodos de análisis estructural, la participación de expertos y el trabajo en grupo, lo que permitirá determinar las interrelaciones entre dichos factores, previa presentación de estos, derivados del diagnóstico del municipio.

En el paso 5 se evalúan cualitativamente los objetivos estratégicos y se analiza si cumplen los criterios emitidos sobre sus características esenciales, derivadas del estudio teórico. Para ello se recomienda valorar la precisión, integración, realismo, coherencia con la misión y la visión, viabilidad, si son medibles, concordancia con las políticas nacionales y la contribución a direccionar el proceso de desarrollo del municipio.

Esta fase tendrá como resultante la determinación o reformulación de los objetivos estratégicos a partir de los factores del desarrollo, disponibles y potenciales, identificados y las relaciones de motricidad-dependencia entre estos.

La fase 3: Estudio de la relación entre factores del desarrollo y objetivos estratégicos, tiene como objetivo develar las relaciones causales entre los factores del desarrollo y los objetivos estratégicos definidos para el municipio objeto de estudio, para determinar de qué factores dependen, esencialmente, los objetivos estratégicos y ofrecer al gobierno las vías para el diseño de acciones estratégicas.

En el paso 6 se estudian las relaciones entre los factores del desarrollo y los objetivos estratégicos. Una vez identificados dichos factores y determinados los objetivos estratégicos se profundiza en las relaciones entre estos para establecer aquellos que con mayor grado explican los objetivos del municipio y, por tanto, son los condicionantes de estos, y en segundo lugar se delimitan los factores más explicativos por objetivo, para trazar las estrategias del municipio.

Entre los análisis más comunes se encuentran el análisis factorial confirmatorio y la estimación de una serie de ecuaciones estructurales simultáneas en un diagrama de enlaces coeficientes path analysis o path model (camino/vía de análisis/modelo).

Concluido este paso puede identificarse el conjunto de factores del desarrollo que más directamente se relaciona con los objetivos estratégicos y consiguientemente pueden ser considerados determinantes de estos y como causales del desarrollo del municipio.

En el paso 7 se definen los criterios de medida para cada objetivo estratégico del municipio objeto de estudio. Para ello es necesario conformar un equipo de trabajo integrado por los jefes de líneas, el Centro Universitario Municipal, el Ministerio de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente, el Instituto de Planificación Física, la Dirección Municipal de Economía y Planificación, la Dirección Municipal de Finanzas, la Dirección Municipal de Trabajo y Seguridad Social que, a través de la técnica de trabajo en grupo, defina para cada objetivo los criterios de medida.

Validación del procedimiento para determinar los objetivos estratégicos a partir de los factores de desarrollo a escala local en el municipio Jobabo

Para validar el procedimiento propuesto se seleccionó el municipio Jobabo por ser un territorio afectado por el proceso de reconversión azucarera y constituir, por tanto, una prioridad de la provincia Las Tunas para minimizar los efectos de la mencionada reconversión.

Fase 1. Identificación de los factores estructurales y funcionales del desarrollo de un municipio

Del análisis de la estructura y dinámica económicas se concluye que:

• El sector agropecuario constituye el sector de mayor participación en la economía del municipio, mayor incluso que a nivel provincial.

• La dinámica económica está determinada por el sector agropecuario (el de menor productividad promedio en el período analizado), con limitada contribución de los sectores de la construcción y el transporte.

• Existe limitada integración sectorial en el territorio, por lo que no se generan suficientes encadenamientos productivos.

• Existen diferencias significativas entre la estructura económica del municipio y la estructura económica de la provincia.

• La economía del municipio es concentrada y especializada.

• El mayor por ciento del empleo en el territorio se concentra en los servicios.

• Los consejos populares urbanos son los de mayor nivel de complejidad y predominan en ellos las actividades de servicios.

Fase 2. Determinación de los objetivos estratégicos del municipio Jobabo

Una vez identificados los factores estructurales y funcionales del desarrollo del municipio se analizaron sus interrelaciones a través de un taller del grupo de trabajo municipal. A partir de la lista inicial de factores se determinó el nivel de influencia que cada factor produce sobre el resto, a través del llenado de la matriz de influencias directas entre todos los factores analizados, por parte de 15 expertos miembros del grupo de trabajo municipal; luego se empleó el método MIC-MAC (matriz de impacto cruzado). A partir del plano de motricidad-dependencia de los factores; resultante de este método, se obtuvieron como factores más motrices los ubicados en los sectores 1 y 2, como sigue:

Sector 1. Factores muy motrices y poco dependientes:

• Aprovechamiento del suelo por actividades agrícola, ganadera y forestal

• Incremento del rendimiento de los cultivos estatales y no estatales

• Incremento de la productividad del trabajo

• Incremento de la productividad del trabajo en el sector agropecuario

• Diversificación productiva

• Aumento de los encadenamientos productivos

• Integración de los sectores productivos

• Incremento de la capacidad productiva de los suelos

Sector 2: Factores muy motrices y simultáneamente muy dependientes:

• Ordenamiento de la actividad agrícola, forestal y ganadera según el potencial natural de los suelos

• Acceso a créditos bancarios

• Aplicación de los paquetes tecnológicos a los cultivos

• Ordenamiento de las actividades económicas en los consejos populares

• Aprovechamiento de los recursos minerales con fines constructivos

• Capacidad para la formación y superación de los recursos humanos

• Capacidad/aptitud gubernamental/institucional para la formulación y gestión de políticas y programas de desarrollo

• Capacidad propositiva y atribuciones para la toma de decisiones de los actores locales

• Atribuciones gubernamentales/institucionales para el manejo de recursos y presupuestos propios en función de las demandas del desarrollo

Los resultados de las relaciones causales directas e indirectas entre los factores, obtenidas a través del MIC-MAC, se utilizaron como criterio de agrupamiento y expresión de la articulación entre factores del desarrollo y de las relaciones de influencia entre estos para determinar los objetivos estratégicos del municipio, los cuales fueron reformulados, como se muestra a continuación:

1. Alcanzar niveles superiores en el desarrollo económico y en la diversificación productiva del municipio a través de la mayor integración de los sectores productivos, el aumento de los encadenamientos y el aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales.

2. Contribuir al autoabastecimiento de alimentos del municipio a través del uso óptimo de la tierra, el aprovechamiento del suelo agrícola, de la capacidad productiva de los suelos y de los rendimientos agrícolas.

3. Incrementar el uso de la infraestructura productiva a través de las inversiones y el aprovechamiento racional de los recursos locales.

4. Favorecer el uso óptimo del potencial humano del municipio a través del desarrollo de capacidades para el aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales que contribuyan a la gestión del proceso de desarrollo local y al uso de potencialidades para la formación y superación de los recursos humanos.

5. Contribuir a la dinamización sociocultural de la población del municipio, propiciando mayor participación popular e institucional en la solución de los problemas de las comunidades.

Fase 3: Estudio de la relación entre factores del desarrollo y objetivos estratégicos

A partir de la determinación de los factores clave que representan las regularidades estructurales del municipio, se aplicó a los expertos el cuestionario para el estudio confirmatorio de las relaciones factores del desarrollo-objetivos estratégicos y establecer los que con mayor grado de fiabilidad son determinantes para los objetivos estratégicos del municipio.

Para realizar este análisis se utilizó el programa AMOS (versión 21) integrado al programa SPSS (versión 20), y se usó el modelo de estimación de mínimos cuadrados generalizados, el cual proporciona estimaciones con un sesgo hacia cero, lo que se considera más adecuado para el caso de esta investigación. A continuación se muestran los factores determinantes de los objetivos estratégicos resultantes de este estudio:

Objetivo 1. Factores determinantes: aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales, integración de los sectores productivos, incremento de la productividad del trabajo, incremento de los rendimientos de los cultivos estatales y no estatales, y diversificación productiva.

Objetivo 2. Factores determinantes: incremento de las inversiones, el ordenamiento de la actividad agrícola, forestal y ganadera, según el potencial natural de los suelos, incremento de la productividad del trabajo en el sector agropecuario, aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales, e incremento de la capacidad productiva de los suelos.

Objetivo 3. Factores determinantes: incremento de las inversiones, integración de los sectores productivos, capacidad/aptitud gubernamental/institucional para la formulación y gestión de políticas y programas, aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales y diversificación productiva.

Objetivo 4. Factores determinantes: incremento de las inversiones, incremento de la productividad del trabajo, aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales, capacidad/aptitud gubernamental/institucional para la formulación y gestión de políticas y programas, y diversificación productiva.

Objetivo 5. Factores determinantes: capacidad para la formación y superación de los recursos humanos, capacidad propositiva y atribuciones para la toma de decisiones de los actores locales, capacidad/aptitud gubernamental/institucional para la formulación y gestión de políticas y programas, aprovechamiento de conocimientos, tecnologías e innovaciones locales, atribuciones gubernamentales/institucionales para el manejo de recursos y presupuestos propios en función de las demandas del desarrollo.

Concluido este momento el equipo técnico del territorio definió los criterios de medida (ver tabla y continuación de tabla) para cada objetivo a partir de los resultados obtenidos en los pasos anteriores. Estos resultados fueron presentados al Consejo de la Administración Municipal, el cual en su reunión ordinaria No 15, celebrada el día 2 de julio de 2014, adoptó el acuerdo 214-2014-15, que en una de sus partes expresa que el equipo de trabajo integrado por los jefes de líneas, especialistas del Centro Universitario Municipal, el delegado del Ministerio de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente, representantes del Instituto de Planificación Física, directivos de la Dirección Municipal de Economía y Planificación y otros factores, propusieran al Consejo de la Asamblea Municipal y posteriormente a la Asamblea Municipal del Poder Popular, la actualización de la Estrategia de Desarrollo Local, teniendo en cuenta los resultados de la presente investigación y que se elaboren los programas de cada línea como parte de la estrategia, vinculándolos con los objetivos estratégicos a mediano y largo plazos. En tal sentido se realizan acciones para generar proyectos de desarrollo en distintas fases de formulación y ejecución.

CONCLUSIONES

Con la aplicación del procedimiento se fundamentó la determinación de los objetivos estratégicos a escala municipal, a partir de: la integración del análisis de la estructura y las características económicas; la identificación de los factores del desarrollo y el estudio de sus interrelaciones.

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Recibido: 29/06/2016
Aprobado: 13/10/2017