Apuntes teóricos en torno a los derechos de acceso a la información y a la comunicación de cara a un debate para el contexto cubano
Theoretical notes about information and communication access rights facing a debate for the Cuban context
MSc. Dasniel Olivera Pérez, MSc. Anidelys Rodríguez-Brito
Facultad de Comunicación, Universidad de La Habana, Cuba.
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RESUMEN
El presente texto sistematiza discusiones teóricas internacionales en relación con los derechos de acceso a la información y a la comunicación, en tanto garantes de la vida en democracia y el ejercicio de otros derechos civiles y políticos, sociales y culturales. En su condición de derechos interdependientes y transversales, contribuyen sustancialmente a diversificar las nociones de ciudadanía y a favorecer prácticas democráticas como la participación eficaz en la toma de decisiones sociales y personales, la transparencia y la buena gobernanza, el combate contra la corrupción y los actos indebidos del gobierno, el control ciudadano y la rendición de cuentas. A la luz de estos supuestos, se presentan algunos de los desafíos de estos derechos para el proyecto social cubano. Más allá de las garantías legales e institucionales y los mecanismos que garanticen el ejercicio ciudadano en igualdad de condiciones, en Cuba se torna imprescindible pensar en una estructura institucional independiente y autónoma, capaz de incorporar los tipos de sujetos obligados por la ley, regularlos y hacer cumplir su rol, de manera que se combine la responsabilidad ciudadana de cuestionar la gestión administrativa, con la actitud proactiva, y abierta, de parte de las instituciones para comunicar la información de interés público.
Palabras clave: Información; comunicación; derechos; Cuba
ABSTRACT
The current text systematizes international theoretical discussions related to information and communication access rights, as warrantors of life in democracy and the exercise of other civil, political, social and cultural rights. In its condition of interdependent and transversal rights, they substantially contribute to diversify the citizenship notions and to favor democratic practices as the efficient participation in the social and personal decision making, the transparency and good governance, the fight against corruption and the improper government acts, the citizen control and the accountability. In the light of this, some of these rights challenges for the Cuban social project are presented. Beyond the legal and institutional and guarantees, and the mechanisms that assure the citizen exercise in equal conditions, in Cuba it´s turning indispensable to think on an independent and autonomous institutional structure, capable of incorporate the subject types obliged by law, regulate them and make them fulfill their role, so the citizen responsibility of questioning administrative management is combined with the proactive, open attitude, from the institutions to communicate the public interest information.
Keywords: Information; communication; rights; Cuba
]]> 1. SOBRE LA NECESIDAD DE ATENDER A LOS DESAFÍOS DE LA INFO-COMUNICACIÓN EN LA CUBA ACTUAL
La información y la comunicación se encuentran en el epicentro de las transformaciones económicas y políticas que tienen lugar en Cuba durante la última década y con ellas, la necesaria legitimidad política del proyecto cubano, y los procesos de transparencia y control de la gestión gubernamental.
Desde 2011, con el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba y su Conferencia Nacional, desarrollada a inicios de 2012, la sociedad cubana se encuentra en múltiples procesos de cambios socio-económicos y políticos; pero "nuestra cultura de la participación aún se ve lastrada por habitus comunicacionales que la hacen entrar en contradicción con las potencialidades que ofrecen los espacios y mecanismos de participación institucionalizados" (García, 2007, p. 86).
La construcción de una sociedad socialista próspera, sostenible y justa [1], requiere que la comunicación pública y el diálogo permanente con la ciudadanía, se conviertan en parte esencial de la estrategia de desarrollo. Se trata de asumir una noción de participación que trascienda el escenario discursivo, para hacer extensivas y efectivas sus garantías normativas, y donde los principios de transparencia y rendición de cuentas se conviertan en práctica habitual del entramado institucional.
Durante el periodo inaugurado con la revolución cubana, la apropiación de la información pública en cualquiera de sus modalidades y formas de organización, ha estado mediada por un conjunto de documentos políticos o legislativos que constituyen un marco de principios generales respecto a la comunicación en el país [2]. En ellos puede identificarse como eje común, la descripción del derecho al acceso a la información pública para suprimir vacíos informativos y manifestaciones de secretismo (PCC, 2012, p. 7) que atentan contra la credibilidad de las instituciones y funcionarios. Otros temas recurrentes (Olivera, 2017) han sido la defensa de la soberanía nacional, la búsqueda de la eficiencia económica, la supremacía del interés social y la educación sustentada en valores.
El 7 de julio del 2013, durante el Primer Periodo Ordinario de Sesiones de la VII Legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular se anunció la creación de un Grupo de Trabajo Temporal para la "elaboración de la propuesta de política comunicacional del gobierno" (PCC, 2013, p. 12). En este empeño sobresale la apuesta por un concepto integrador de la comunicación social –que incluye el periodismo, la publicidad, la propaganda, la comunicación educativa, las TIC, entre otras-; así como la consideración de la información y la comunicación como derechos, servicios públicos y procesos estratégicos de dirección.
En la Conceptualización del modelo económico y social cubano de desarrollo socialista y Plan nacional de desarrollo económico y social hasta 2030: propuesta de visión de la nación, ejes y sectores estratégicos (PCC, 2016), presentada en abril de 2016 durante el VII Congreso del Partido Comunista de Cuba, es posible encontrar algunas huellas del espíritu de la política comunicacional gubernamental, cuando se explicita que:
a) "La información, la comunicación y el conocimiento constituyen bienes públicos y derechos ciudadanos" (p. 8).
b) "La comunicación social es un recurso estratégico de dirección del Estado, las instituciones, las empresas y los medios de comunicación, al servicio de la participación —incluido el debate público— y el desarrollo del país" (p. 8).
c) "El Partido Comunista de Cuba traza la política a partir de la cual se controla y evalúa la comunicación (p. 8).
]]> d) "La publicidad se orienta al consumo responsable y sostenible, se basa en principios éticos y estéticos ajenos a cualquier tipo de engaño, discriminación u ofensa, y finalmente, no promueve símbolos portadores de mensajes coloniales y procapitalistas" (p. 15).e) "La comunicación es un ámbito fundamental de construcción de la hegemonía global" (p. 15).
Igualmente, se suscribe el compromiso estatal de "garantizar una correcta implementación de la política de comunicación" (PCC, 2016a, p. 19), y "desarrollar y sostener la infraestructura de las telecomunicaciones para lograr acceso universal y uso productivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones" (p. 21).
Sin embargo, estas metas pasan, necesariamente, por la formalización de un marco jurídico-institucional, así como por cuestiones de índole simbólica asociadas al déficit de participación y discusión en torno a este tema en el país; la escasa cultura de la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones públicas; la ausencia de estructuras organizacionales de dirección de la comunicación; así como los desiguales niveles en la cultura profesional entre los diferentes actores del panorama comunicativo cubano (Olivera, 2017).
Justamente el presente texto se propone sistematizar referentes teóricos y conceptuales sobre los derechos a la información y a la comunicación, como puntos de partida necesarios para su formalización en el contexto cubano.
Con este propósito, se revisó literatura científica y documentos de organizaciones internacionales y nacionales, sobre el tema. Así, los apartados 2 y 3, están dedicados a presentar presupuestos principales sobre el derecho de acceso a la información y el derecho a la comunicación. Aunque se abordan por separado, esta división solo responde a fines metodológicos. Información y comunicación están estrechamente relacionadas en tanto procesos y/o derechos ciudadanos, que contribuyen sustancialmente a diversificar y ampliar las nociones de ciudadanía y favorecen prácticas democráticas diversas.
Por último, en las conclusiones del trabajo, se articulan algunos de estos supuestos con los desafíos que suponen para el contexto cubano. Se trata de un ejercicio de múltiples referencialidades [3], desde la posición de observador/es-participante/s en procesos institucionales del campo académico de la comunicación en Cuba y el convencimiento ético de la necesidad de reinventar las posibilidades emancipatorias de la info-comunicación.
2. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
El derecho de acceso a la información (DAI) es transversal a los derechos –civiles, sociales, económicos, culturales, políticos- de la ciudadanía. Es la "garantía que tienen las personas de conocer de manera activa –es decir, investigando– o pasiva –recibiendo– las ideas, opiniones, hechos o datos que se producen en la sociedad y que les permiten formarse su opinión dentro de la pluralidad, diversidad y tolerancia que supone una sociedad democrática" (López, 2009, p. 13).
]]> El derecho de acceso a la información en manos de entidades públicas se reconoció en Suecia hace más de 200 años. Aunque su origen, y también su interpretación, han estado vinculados a los conceptos de libertad de información y libertad de expresión, su formulación más reciente tiene sus antecedentes inmediatos tras la Segunda Guerra Mundial, con la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 yforma parte de una evolución posterior en la conceptualización de los derechos.La Declaración, en su artículo XIX, retoma la concepción original de la libertad de expresión y la reformula para ampliar su ámbito de protección a los receptores de la información: "todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresión" (ONU, 1948).
El DAI es reconocido por la Asamblea General de Naciones Unidas como "la piedra angular de la democracia" y su relación con otros derechos humanos –en tanto componente esencial para su ejercicio, o protección-, ha sido abordado por numerosos especialistas en la materia. En su informe de 2010, presentado ante el Consejo de Derechos Humanos en mayo de 2011, el relator especial para la libertad de expresión de Naciones Unidas señaló que:
"el derecho a la libertad de opinión y expresión es un derecho fundamental en sí mismo y un ´facilitador´ de otros derechos, incluyendo los derechos económicos, sociales y culturales como el derecho a la educación, el derecho a formar parte de la vida cultural y a disfrutar los beneficios del progreso científico y sus aplicaciones, así como a los derechos civiles y políticos tales como los derechos de asociación y de reunión" (La Rue, 2011, p.7).
Y es que la libertad de expresión forma parte de las libertades individuales defendidas desde la tradición liberal, contemplada como parte de un fenómeno más general: la publicidad. En sus inicios, la publicidad incluía las libertades de imprenta y de discusión. Recientemente, el acceso a la información gubernamental es considerado también como un caso específico de la publicidad. Desde esta perspectiva, el derecho de acceso a la información consiste en "un conjunto de normas jurídicas que permiten analizar los registros y datos públicos en posesión de los órganos del Estado" (Villanueva, 2008).
Como parte de las reformas legales a nivel internacional, la implementación del DAI por medio de Leyes de Acceso a la Información (LAI), ha focalizado la atención en al menos tres dimensiones. La primera, comprende el régimen de excepciones del DAI -mecanismo que define el alcance del acceso a la información en términos de la información aplicable-. La segunda, hace referencia al tipo de sujetos obligados que las leyes de transparencia deben incorporar (Mendel, 2011). Un tercer denominador común en la mayoría de las leyes de transparencia en el mundo, lo constituye la incorporación de un acápite con las normativas que regulan la difusión proactiva de información en posesión del Estado.
En general, podemos identificar cuatro grandes categorías de países con Leyes de Acceso a la Información (Ackerman & Sandoval, 2005). El primer grupo lo componen "los pioneros históricos" [4]. En estos países existe cierta cultura del ejercicio del derecho al acceso a la información, por parte de la ciudadanía. Aunque no destacan como legislaciones particularmente progresistas e innovadoras, las leyes en estos países funcionan relativamente bien (p.34).
En la segunda categoría de países [5], el denominador común es la aprobación del marco legal como parte de un proceso más general de transición democrática o de la redacción de una nueva Constitución (p.36). Estas leyes tienden a ser las más fuertes en su redacción, aunque en la práctica su aplicación exitosa depende de la fortaleza del proceso democrático, así como de presiones ejercidas por la sociedad civil y los organismos internacionales. El tercer grupo, lo componen doce países [6] desarrollados que han llegado tardíamente a estas legislaciones, lo que pudiera indicar ciertas resistencias internas a la transparencia dentro de estos gobiernos (p.37). La cuarta categoría está conformada por doce países [7] en vías de desarrollo que recientemente han promulgado leyes de acceso a la información.
Aunque el marco legislativo constituye una precondición necesaria como plataforma para el ejercicio de este derecho, no es condición sine qua non que garantice su ejercicio. Estas circunstancias jurídico-institucionales dotan a la ciudadanía de una herramienta para velar por el ejercicio del poder estatal, pero no garantizan el cumplimiento de este derecho.
Las leyes de acceso a la información establecen mecanismos y procedimientos para garantizar el acceso ciudadano a la información gubernamental, pero su alcance no llega hasta personas morales y particulares en posesión de información de interés público. "La democracia no exige que todo lo público -en sentido amplio- sea transparente. Lo que sí requiere es, en general, que lo gubernamental sea transparente" (Ruiz, 2006, pp. 19-20).
]]> Cabe señalar que el derecho a la información se ha centrado en torno al deber de las instituciones públicas de ofrecer información de manera proactiva y en respuesta a solicitudes ciudadanas respecto a sus políticas y actuaciones. No obstante, también se destaca un movimiento asociado a la necesidad de ampliar este derecho al sector empresarial, circunscrito no solo a la información de calidad de los productos y servicios, sino también al cumplimiento de deberes y normas ambientales y laborales [8].En este sentido, la lucha por ampliar este derecho, demanda que los poderes privados trabajen "en dos direcciones: a) ante el Estado, que debe vigilar el cumplimiento de las leyes y garantizar que las empresas privadas contribuyan a la creación de bienes públicos; b) pero también, horizontalmente, ante los individuos y otras entidades privadas (empresas, grupos financieros, inversionistas, acreedores, etcétera) que pueden ver atropellados sus derechos (principalmente patrimoniales y laborales) por las grandes empresas" (Salazar, 2007, p. XII).
A pesar de ello, las diferentes declaraciones internacionales sobres este derecho insisten, principalmente, en su aplicación en el ámbito de las instituciones públicas, la constitución de una instancia de apelación y en la estrechez necesaria en cuanto a sus limitaciones (Mendel, 2009, p. 9-23).
Siguiendo con Mendel (2009), entre los principios necesarios para guiar la legislación y puesta en práctica del derecho a la información se encuentran: la máxima transparencia [9], la obligación de publicar [10], la promoción del gobierno abierto [11], la limitación a las excepciones [12], los procesos para facilitar el acceso [13], los costos [14], las reuniones abiertas [15], la precedencia [16] y la protección del denunciante [17]. Cada uno de estos principios requeriría una consideración particular, pero es interés de este trabajo realizar una sistematización de las opciones y marcos interpretativos de este derecho.
En esta línea, se debe recordar que "técnicamente el objeto de acceso no es la información en abstracto, sino los documentos" (López Ayllón, 2009, p. 27). Por consiguiente, la práctica del registro documental en un sistema de organización transparente sería una condición imprescindible para este derecho, lo cual requiere una inversión material y humana. Todo ello, si bien se facilita con el desarrollo de las tecnologías para la digitalización y el archivo, a la vez se complejiza dada la diversidad de soportes documentales: escritos, impresos, sonoros, visuales, digitales, electrónicos, holográficos, etcétera.
Vinculado al aspecto anterior, otro de sustancial importancia es la calidad de la información. Si la información es desactualizada, difícil de recuperar, excesiva o no se encuentra clasificada, la transparencia se convertirá en confusión y opacidad. Por consiguiente, constituir sistemas de gestión de archivo, documental y de información eficaces es requisito indispensable para garantizar este derecho.
Específicamente la veracidad y transparencia resultan cualidades imprescindibles para cumplir con tales cometidos, toda vez que la información permite la toma decisiones, el escrutinio público, la evaluación de la gestión gubernamental y la elaboración de soluciones a problemas personales y sociales. En este punto, se torna imprescindible la inclusión digital [18], pues más allá de desarrollar las redes infraestructurales de telecomunicaciones, y los servicios asociados a ellas, resulta vital trascender las brechas económicas y cognoscitivas de la ciudadanía, para que pueda someter a juicio crítico el significado y determinar los usos más pertinentes de la información de acuerdo a las circunstancias.
La inclusión digital supone políticas sociales de información que incluyan la inversión tecnológica, el abaratamiento de los costos de acceso y la alfabetización informacional, para que el ejercicio del derecho de acceso a la información no sea privativo de determinadas élites. Estas políticas, deben acompañarse de la penalización a quienes obstruyan, intencionalmente, el acceso a la información (Mendel, 2009, 43), para contrarrestar la cultura del secreto.
Aunque se constatan notables avances en términos jurídicos respecto al desarrollo global de este derecho, su implementación dependerá de la voluntad de los poderes políticos y económicos, en especial los gobiernos. Sin embargo, toca a la sociedad civil velar porque este derecho no resulte letra muerta: "sin la presión y movilización constantes de la sociedad civil (…) los principios que la leyes de acceso a la información pueden llegar a ser suplantados por intereses menos democráticos" (Ackerman & Sandoval, 2005, p. 53).
2.1. Derecho de Acceso a la Información, Transparencia y Rendición de Cuentas: tres conceptos interrelacionados
]]> Estrechamente vinculados al derecho de acceso a la información, están los conceptos de transparencia y rendición de cuentas -del inglés accountability-. Estos conceptos, retoman, de manera explícita, la preocupación por los controles y contrapesos, por los mecanismos de regulación, supervisión y restricción del poder (Merino, 2004; Gastón & Naser, 2012; Aguilar Rivera, s/f).La transparencia es una práctica/mecanismo/instrumento utilizado por las instituciones para convertir en públicos ciertos tipos de información y procesos de toma de decisiones (Merino, 2004). Como trasfondo del término subyace la idea de que "sólo un ciudadano bien informado de los asuntos públicos puede comprometerse con el desarrollo político y social de su país, sólo un Gobierno radicalmente transparente puede ofrecer a los ciudadanos suficientes datos de su gestión como para que estos puedan opinar y participar con conocimiento de causa y criterio" (Gastón & Naser, 2012, p.30).
La transparencia gubernamental consiste en que la información sobre las actividades de los organismos públicos sea creada y esté a disposición del público, con excepciones limitadas, de manera oportuna y en formatos de datos abiertos sin límites para la reutilización. Esto incluye la divulgación de información en respuesta a las solicitudes de la ciudadanía y de manera proactiva, a iniciativa propia de las entidades públicas. Además de que la información clave acerca de los entes privados esté disponible ya sea directamente o a través de organismos públicos (Gastón & Naser, 2012, p.13).
Entre las funciones de este instrumento están (Aguilar Rivera, s/f, pp. 28-30): 1. Evaluación de los gobernantes –permite a los gobernados premiar o castigar el desempeño de sus gobernantes y representantes-; 2. Rendición de cuentas -la transparencia sirve para exigir cuentas a los gobernantes-; 3. Control del poder público -la vigilancia disuade las malas conductas por parte de los servidores públicos. La ciudadanía puede detectar las fallas y defectos de las políticas públicas en sus primeras etapas cuando todavía pueden corregirse- y 4. Fortalecer a la autoridad política –el acceso a la información no sólo sirve para limitar el poder de los gobiernos, también lo aumenta-.
De acuerdo con la Open Government Standards (s/f.), los estándares de Transparencia son los siguientes:
1. "Derecho a Saber": Reconocimiento por parte de los gobiernos del derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a la información, con excepciones limitadas, y que faciliten información en respuesta a las solicitudes y de manera proactiva.
2. "Toda la información, de todos los organismos públicos": Que el derecho de acceso a la información sea aplicado a toda la información en poder de organismos nacionales y supranacionales, incluidos todos los órganos que desempeñan funciones públicas y que operan con fondos públicos (esto incluye a los poderes legislativo y judicial, y las empresas privatizadas que ejercen funciones públicas así como las entidades privadas que posean información relacionada con, o necesaria para la protección de los derechos humanos).
3. "El acceso es la regla - El secreto es la excepción": La información puede ser retenida sólo si su divulgación podría causar un daño demostrable a intereses legítimos de lo permitido por el derecho internacional, y sólo después de considerar el interés público en dicha divulgación. Estos intereses deben ser protegidos de manera clara y específicamente definidos en la legislación nacional, y debe aplicarse sobre una base de caso por caso.
4. "Publicación proactiva": Las entidades públicas deben publicar de manera proactiva información de interés público, haciendo los esfuerzos necesarios para asegurar el acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a dicha información.
5. "De carácter gratuito y libre para su reutilización": Que la información se haga pública sin cargo (el estándar internacional prevaleciente es que las solicitudes de información son gratuitas y los únicos cargos que se pueden aplicar son aquellos costes por copiar o costes asociados con la entrega de información) y sin límites en reutilización, incluyendo los impuestos por las licencias u otras restricciones; el derecho a la reutilización de la información pública está en consonancia con el acceso a la información y es parte del derecho fundamental a la libertad de expresión.
]]> 6. "Formatos abiertos": La información almacenada electrónicamente debe ser entregada a quienes lo soliciten por vía electrónica y en un formato abierto. La información publicada proactivamente siempre debe estar disponible en formatos abiertos.7. "Recopilación de información": los organismos públicos y las entidades privadas que entran en el ámbito de aplicación del derecho de acceso a la información deben recopilar la información necesaria para la participación pública y la rendición de cuentas, y asegurarse de que esta información se compila en una manera oportuna, actualizada periódicamente, y que es clara, completa y comprensible.
8. "Mecanismo/Entidad de supervisión independiente": el derecho de acceso a la información debe ser supervisado por un organismo independiente que revise su cumplimiento, y pueda llevar a cabo investigaciones de oficio, recibir y decidir sobre denuncias de los ciudadanos, y esté facultado para ordenar medidas apropiadas asegurando el cumplimiento y la imposición de las sanciones correspondientes si correspondiesen".
La rendición de cuentas, por su parte, comprende la obligación de los funcionarios públicos de responder por sus actos ante la ciudadanía, a quien compete el poder para evaluar los resultados de la gestión pública, y sancionar a los servidores públicos cuando no han cumplido bien sus deberes.
Para la eficacia de este proceso, no es suficiente el compromiso ético de los funcionarios con la rendición de cuentas. Se necesitan esclarecer las reglas del juego que auspicien y garanticen el proceso de apertura de la información y la garantía de que, efectivamente, se cumplan (Merino, 2004). Asimismo, la Open Government Standards (s.f.) propone otros estándares de Rendición de Cuentas, a saber:
1. "Códigos de conducta": Normas claras de comportamiento: Que existan normas y reglas de conducta en la vida pública, como un código de conducta. Esto debe ser aplicado por las instituciones que garantizan la rendición de cuentas y la responsabilidad de los funcionarios públicos electos y no electos sobre sus actos y decisiones, asegurando el evitar la participación en las decisiones o sentencias afectadas por sus intereses privados. Los funcionarios públicos también deben ser obligados por códigos de buena conducta administrativa para mantener un registro veraz y completo de sus acciones, definiendo un registro de todo proceso de toma de decisiones y los procesos legislativos, y la captura de todas las entradas en este tipo de procesos, lo que debería quedar reflejado en actas de las reuniones con cabilderos y representantes de grupos de interés.
2. "Mecanismos de prevención de los conflictos de intereses": Que los posibles conflictos de interés en el proceso de toma de decisiones se puedan evitar a través de un marco normativo claro y prácticas que aseguren que los funcionarios públicos no están comprometidos en las decisiones donde su juicio podría verse afectado por intereses privados.
3. "Publicidad de los bienes (Declaración de patrimonio)": Un régimen eficaz y transparente sobre divulgación de activos (declaración de patrimonio y/o bienes) crea un marco de actuación en el que el enriquecimiento ilícito durante el servicio público puede ser prevenido.
4. "Transparencia y regulación del lobby (Cabildeo): Que las acciones de lobby (o cabildeo) estén sujetas a controles normativos (o marcos adecuados de regulación) acompañados de la suficiente transparencia para garantizar que el público tenga la supervisión sobre la influencia de intereses particulares o de grupos de interés en la toma de decisiones públicas.
5. "Mecanismos de denuncias y protección para denunciantes": Que existan canales de protección para los funcionarios públicos que denuncien y hagan pública la información que revela actos de corrupción, conductas inapropiadas, irregularidades, mala administración o derroche de recursos públicos dentro del gobierno, y que existan mecanismos mediante los cuales se actúe en consecuencia frente a estas revelaciones (protección para aquellos que plantean la alerta, si lo hacen internamente o por hacer públicas dichas revelaciones). También debería haber sanciones por no informar irregularidades.
]]> 6. "Transparencia en compras públicas y adquisiciones": Que exista una total transparencia en los procesos de contratación pública, con el objetivo de reducir las oportunidades de corrupción y garantizar el gasto efectivo de los fondos públicos, así como la creación de unas condiciones de igualdad de oportunidades de negocio.7. "Organismos de supervisión/vigilancia independientes": Que existan organismos independientes que supervisen el ejercicio del poder público, que pueden ir desde las instituciones de Ombudsman (Defensor del Pueblo) para la supervisión de los servicios públicos y el gasto público (oficinas de auditoría) a la fiscalización de los poderes legislativo y judicial.
El resultado esperable de esta triada conceptual, es un gobierno más legítimo a los ojos de los gobernados. Se trata de mecanismos cognoscitivos que operan en dos direcciones simultáneas: cuanto más importa a los pueblos el conocer la conducta de los que gobiernan, más importa a éstos últimos el conocer los verdaderos deseos de los primeros (Aguilar Rivera, s/f).
3. LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA COMUNICACIÓN
El concepto suscrito por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU (1966) se refiere a la libertad de expresión como "la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección".
Igualmente, este pacto internacional suscribe que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión entraña deberes y responsabilidades especiales, y por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones (limitaciones) que deberán estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para "asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas" (ONU, 1966).
Tanto el concepto de libertad de expresión como el concepto de libertad de prensa, poseen en sus orígenes postulados relativos a la emancipación humana, en correspondencia con los ideales que impulsaron las revoluciones modernas de los siglos XVII y XVIII y la centralidad que en ellas tuvo la instauración de los derechos civiles. Aunque ambos son conceptos modernos, es posible encontrar referencias al respecto en la cultura grecolatina [19].
La historia teórica y política de ambos conceptos ha estado estrechamente relacionada con su opuesto, es decir, con las normas, pautas y defensas de la censura y el control sobre la información, prácticas políticas respecto a las cuales podemos encontrar evidencias notables en cualquier régimen y contexto socio-histórico [20].
El mito de la liberta de prensa y la libertad de expresión forma parte del proceso de secularización, así como de la construcción de la ideología política de la modernidad. La configuración de los sistemas de comunicación pública y los procesos de profesionalización del periodismo, la publicidad, las relaciones públicas, entre otras, han tenido justamente a esta ficción como paradigma base.
]]> El modelo hegemónico liberal termina por postular los derechos ilimitados de las trasnacionales mediáticas en detrimento de las ciudadanías; ocultando el hecho de que la comunicación pública pertenece a una minoría hegemónica. Mientras tanto, las experiencias alternativas conocidas, marcadas por la confrontación y la contingencia, han insistido más en criticar los valores de estos conceptos que en apropiarse crítica y creativamente de ellos, o en construir los suyos propios [21].La aplicación del pensamiento liberal al ámbito de la comunicación y el periodismo "ha evolucionado de mayor a menor control por parte de los estados -o viceversa- dependiendo de variables muy diversas como las circunstancias políticas dentro de cada país, el contexto de las relaciones internacionales, o el desarrollo de las tecnologías de la comunicación" (Rodríguez-Polo & Martín-Algarra, 2011, p. 4).
En la doctrina liberal los medios de comunicación tienen una significativa importancia política, relativa a la libertad en la circulación de la información, el acceso al acontecimiento, la retransmisión y la recepción. Sin embargo, "las ideas liberales se han aplicado a los medios de comunicación más como una tendencia que como una realidad absoluta. La libertad de comunicación a través de los medios está estrechamente vinculada –como habíamos apuntado- a la libertad de empresa mercantil" (Rodríguez-Polo & Martín-Algarra, 2011, p. 12).
El énfasis liberal en lo individual y en la propiedad, en contraposición a lo público y lo social, ha ido en detrimento del significado político de la comunicación y su papel en la democratización de las sociedades. Los ideales no cumplidos de los sistemas de democracia liberal parecen trasponerse en una íntima relación al funcionamiento de los medios.
El investigador de origen polaco Adam Przeworski (2010, p. 52) en su análisis respecto a las posibilidades de la democracia –desde el ideal liberal- señala que esta "tiene límites en relación con la extensión de la igualdad económica, la participación efectiva, la agentividad perfecta y la libertad".
Si estableciéramos un paralelismo con respecto a los medios podríamos encontrar en la literatura científica similares críticas o preocupaciones, pues no solamente la contradicción relativa a considerar la información como bien público o mercancía marca el debate académico en torno a la democratización de la comunicación. El acceso, la responsabilidad y la participación de la ciudadanía en la estructuración de los contenidos, así como el pluralismo en la representación equilibrada de la diversidad cultural y de los intereses de los diferentes grupos sociales, constituyen algunos de los valores que fijan el debate, las luchas y las aspiraciones políticas en las sociedades modernas.
El papel del Estado ha sido "determinante en la configuración de derechos, reglamentaciones y restricciones" (Murciano, 2006, p. 373) relativas a la industria de los medios (privados o públicos). Sin embargo, en las últimas décadas las tensiones entre Estado e Industria se han acrecentado y han puesto de manifiesto "las dificultades que existen en nuestras sociedades para definir (…) objetivos comunes que puedan ser desarrollados por medio de políticas democráticas de comunicación ampliamente consensuadas y aceptadas socialmente" (Murciano, 2006, p. 375).
América Latina, particularmente, resulta una región donde, de acuerdo con los investigadores mexicanos Mireya Márquez y Manuel A. Guerrero (2014, p. 141), el modelo liberal ha sido "capturado", toda vez que "la liberalización y las reformas de mercado en los medios y las telecomunicaciones han terminado por inhibir el pluralismo mediático, los derechos de las audiencias y la libertad de prensa, al tiempo que ha fortalecido los privilegios de las corporaciones comerciales privadas".
Con el derecho a la información y a la comunicación, en tanto concepto más amplio asociado a las luchas sociales y políticas y a los desarrollos científicos y tecnológicos actuales, se vuelve a reconsiderar la noción de libertad de expresión. "La democratización de la comunicación es, ante todo, una cuestión de ciudadanía y justicia social, (…) es consustancial a la vida democrática de la sociedad, cuya vitalidad depende de una ciudadanía debidamente informada y deliberante para participar y corresponsabilizarse en la toma de decisiones de los asuntos públicos" (León, 2013).
Siguiendo con los presupuestos anteriores, información, comunicación y democracia están estrechamente relacionadas, de tal modo que no sería posible construir ideales en uno u otro ámbito sin considerar el otro. La democratización de la comunicación no es dable sin procesos políticos de democratización de la sociedad. Por otro lado, la comunicación como práctica social y proceso de producción, potencia –o podría hacerlo- el autogobierno, la construcción de consensos y el debate público. La comunicación constituye una dimensión de la democracia, que la expresa, la activa, la desafía, la traduce.
]]> Esta relación es visible en las tendencias (Alvear, 2011) que se han generado en torno a los derechos a la comunicación desde el pensamiento jurídico. Las mismas, encuentran sustento conceptual en los debates que tienen lugar en el campo interdisciplinar de la comunicación:"una línea de reflexión, se ha concentrado desde un enfoque clásico, entre otros grandes temas, en la libertad de expresión y el derecho a la información, y sus conflictos con derechos personales como el derecho al honor y la intimidad. Otras corrientes más renovadoras se han interesado en el debate acerca de la regulación de la comunicación masiva, o bien, en la discusión acerca de la denominación más apropiada para estos derechos, así como en la necesidad de crear nuevos enunciados en materia de comunicación" (pp. 98-99).
Para comprender mejor la conformación de tales cuerpos de pensamiento es importante retomar la distinción entre lo individual y lo social. En el primer caso es posible identificar una estrecha relación con la corriente democrática liberal y la primera generación de derechos humanos, mientras la noción social encuentra un correlato más preciso en los defensores de la democracia participativa y deliberativa, así como en subsiguientes generaciones de derechos que ponen énfasis en la igualdad, la justicia, la solidaridad, la cooperación, la diversidad cultural, la paz, el acceso al conocimiento y al desarrollo tecnológico.
El derecho a la comunicación rebaza el modelo informacional al consagrar el derecho de los ciudadanos a estar informados verazmente de los asuntos públicos y a utilizar diversos medios, servicios, canales o instrumentos de comunicación como vía de expresión e intercambio responsable, crítico, cultural y solidario de sus opiniones, preocupaciones, sugerencias y denuncias. Su finalidad última es el ejercicio en el espacio público del derecho a participar sistemáticamente en los asuntos que atañen a sus vidas, en tanto integrantes de la sociedad, sin menospreciar al otro, promover el odio, la violencia o la discriminación.
La comunicación como derecho humano está relacionada con el ideal del desarrollo, en muchos ocasiones sin distanciarse del modelo difusionista; en otros, logrando cuestionar las visiones instrumentales y concertar ciertos espacios de participación transformadora de los sectores populares. La comunicación como derecho tiene un carácter transversal, y en ella "se juega de manera decisiva la suerte de lo público, la supervivencia de la sociedad civil y de la democracia" (Martín, 1990, p.8).
Para garantizar las condiciones necesarias en el ejercicio del derecho a la comunicación en la sociedad globalizada contemporánea, son clave conceptos como acceso, participación, diversidad cultural e inclusión digital. Estos conceptos o nociones no deben verse de manera independiente. Como parte de los debates en torno al NOMIC, el acceso se relacionó, en un principio, con la libertad en la elección informativa; mientras la participación se asoció con el poder y la capacidad para producir información y tomar decisiones relativas a la comunicación pública.
La nueva cultura mediática, marcada por la convergencia tecnológica y de código, así como por la multimedialidad, la interactividad y la innovación, da cuenta de renovados modos de poder, el cual "depende no sólo de la propiedad de los medios de producción, sino cada vez más del control de los bienes simbólicos y del capital intelectual que excluye y territorializa los dispositivos de control a partir de los sistemas de información y conocimiento" (Sierra, 2005, p. 19).
En este ecosistema info-comunicativo la noción de acceso podríamos considerarla muy en relación con la inclusión digital, toda vez que el acceso estaría dado no únicamente a partir de una condición física y económica, sino también, y sobre todo, cognitiva y cultural. La inclusión digital es aún un derecho en términos esencialmente retóricos (López & Samek, 2009, p. 116): supone una mirada holística a la información, la comunicación, el conocimiento y la tecnología.
4. CONCLUSIONES Y ALGUNOS DESAFÍOS REFERIDOS EL CONTEXTO CUBANO
]]> En la revisión de literatura realizada predomina un ideal, así como propuestas teóricas en torno a los derechos a la información y a la comunicación, a fines con el concepto de libertad de expresión y el modelo hegemónico de democracia liberal, cuyo énfasis se colocan en lo individual y en la propiedad. No obstante, ambos derechos son fundamentales para garantizar la vida en democracia y el ejercicio de otros derechos civiles y políticos, sociales y culturales.Se trata de derechos de titularidad universal, interdependientes, transversales, que contribuyen sustancialmente a diversificar y ampliar las nociones de ciudadanía y favorecen prácticas democráticas diversas como son la participación eficaz en la toma de decisiones sociales y personales, la transparencia y la buena gobernanza, el combate contra la corrupción y los actos indebidos del gobierno, la eficacia comercial, el control ciudadano y la rendición de cuentas, entre otras.
El derecho a la información se ha centrado fundamentalmente en torno al deber de las instituciones públicas de ofrecer información de manera proactiva y a solicitud de todo ciudadano, pero también se registran luchas por ampliar este derecho a los poderes privados y empresariales. Entre los principios identificados como necesarios para guiar la legislación y puesta en práctica del derecho a la información se encuentran: la máxima transparencia, la obligación de publicar, la promoción del gobierno abierto, la limitación a las excepciones, los procesos para facilitar el acceso, los costos, las reuniones abiertas, la precedencia, la protección del denunciante, el registro documental, la organización de sistemas de documentación e información eficientes y la veracidad.
Se constatan múltiples transposiciones y usos de los conceptos de libertad de expresión y libertad de prensa, los cuales se plantean interdependientes como parte de los derechos civiles y políticos; si bien en la literatura se constatan abundantes críticas a los procesos de concentración de la propiedad de los medios y los desequilibrios en la producción y circulación de la información que escamotean los ideales que ambos derechos suscriben.
El derecho a la comunicación rebaza conceptualmente el derecho a la libertad de expresión, toda vez que lo incluye, pero incorpora el valor de lo social. Consagra el derecho de los ciudadanos a estar informados verazmente de los asuntos públicos y a utilizar diversos medios, servicios, canales o instrumentos de comunicación como vía de expresión e intercambio responsable, crítico, cultural y solidario de sus opiniones, preocupaciones, sugerencias y denuncias.
Estos puntos de continuidad entre ambos derechos, invitan a pensarlos de conjunto, sobre todo, para el ámbito cubano. Pensar Cubaa la luz de las consideraciones anteriores permite apuntar algunas conjeturas, entendiendo que un proyecto social anticapitalista debe buscar permanentemente la democratización plena de la información y la comunicación, en tanto herramientas imprescindibles para la participación social y el diálogo.
Sin embargo, de acuerdo con el jurista Michel Fernández (2016), el ejercicio de estos derechos en el país "adolece de una acertada regulación jurídica, ya que por mandato constitucional se debía contar con una ley que los regulara (…). Ese vacío legislativo se traduce en falta de claridad y de seguridad, ya que no está determinado desde el punto de vista legal hasta dónde puede llegar su ejercicio". Se trata de un tema controversial en el cual se ponen en discusión viejos y nuevos debates en torno al socialismo, la democracia y la acción pública.
Por otro lado, la legitimidad del modelo político cubano requiere de una apertura democrática a la fiscalización de la gestión gubernamental por parte de la ciudadanía, y el permanente ejercicio de rendición de cuentas por parte de los servidores, lo que supone "avanzar hacia la realización del principio de que la información pública es un bien público" (Vidal, 2017: 238). Para ello, resulta crucial la formalización de un marco jurídico que contemple el alcance del acceso a la información, en términos de la información aplicable, y donde se explicite claramente qué se entenderá como información de seguridad nacional, para evitar que este asunto se convierta en argumento oportunista para ocultar información pública.De la mano de lo normativo, se torna imprescindible pensar en una estructura institucional independiente y autónoma, capaz de incorporar los tipos de sujetos obligados por la ley de transparencia, regularlos y hacer cumplir su rol, de manera que se combine la responsabilidad ciudadana de cuestionar la gestión administrativa, con la actitud proactiva, y abierta, de parte de las instituciones para comunicar la información de interés público.
El ejercicio permanente de hacer pública esta información solo se sostiene a partir de convertir la transparencia en cultura institucional y práctica cotidiana. Se trata de desnudar el entramado institucional cubano de la actitud "custodial" de la información y devolverle a esta su carácter público, lo que implica una comprensión profunda del rol de "servidores públicos" y en consecuencia, su asunción al interior de las instituciones gubernamentales, empresas y organismos que operan con fondos públicos, al tiempo que se reconozca y legitime el derecho a saber que tiene la ciudadanía. Estos elementos favorecerán que el acceso a la información se convierta en regla, el ocultamiento en excepción y la rendición de cuentas en un deber por parte de los servidores públicos, y también, por parte del sector empresarial en sus diferentes modalidades de gestión y propiedad.
Este desafío desborda el ámbito de las culturas profesionales: implica la necesidad de fomentar una cultura del diálogo, la participación y la confrontación, donde se institucionalice el derecho a disentir como ejercicio cotidiano y legítimo. Contempla también una inversión infraestructural en el ámbito organizacional, y para el acceso de la ciudadanía.
]]> Por otra parte, el plano mediático y comunicativo, también supone retos sustanciales para la ampliación de los referidos derechos. Desde ese ámbito, se precisa un adecuado balance entre la regulación (jurídica, económica, política) y la autorregulación (moral y ético-profesional), establecer mecanismos de control ciudadano sobre la actividad de los medios, multiplicar los programas de inclusión digital y educación para la comunicación, y en general, favorecer la representación de la diversidad y los conflictos sociales del país.Resulta destacable que en los documentos del VII Congreso del PCC se constata la alusión explícita a los derechos a la información y a la comunicación, lo que constituye una ventana de oportunidad para la discusión pública del tema. Sin embargo, la implementación de estos derechos enfrentará no pocos desafíos.
Por una parte, el derecho de acceso a la información, deberá lidiar con la resistencia de las autoridades públicas –y de empresarios- a incorporar la transparencia como componente medular de su gestión, la cultura política de los servidores públicos para rendir cuentas ante la ciudadanía y el compromiso ciudadano para cuestionar y exigir a sus representantes. Por otra, el derecho a la comunicación, deberá deslindar entre visiones contrapuestas: la comunicación como instrumento del sistema político o como ámbito de autorregulación social y participación ciudadana; los medios como sistema público y la aplicación, alcance y límite de fórmulas económicas de sostenibilidad como la publicidad; y finalmente, la visión de la denominada "plaza sitiada", dado el conflicto y la agresión de EE.UU. hacia Cuba, en función de lo cual se cargan de opacidad un grupo significativo de procesos de gestión pública y/o se desafía la capacidad estratégica en materia de comunicación del gobierno, las organizaciones políticas y de masas, las empresas y el resto de los actores institucionales del país.
Más allá de estos y otros desafíos, la consumación de los derechos a la información y a la comunicación, deberá estar precedida por garantías legales e institucionales y por mecanismos que garanticen su ejercicio ciudadano en igualdad de condiciones.
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]]> Recibido: 23 de julio de 2017.
MSc. Dasniel Olivera Pérez. Facultad de Comunicación de la Universidad de La Habana, Cuba. Correo electrónico: dasnieloliveraperez@gmail.com
6. NOTAS
[1] Estos atributos se han incorporado al discurso político cubano como indicadores del tipo de sociedad y proyecto nacional a construir en los próximos años. No obstante, resultan un ámbito de disputa conceptual y simbólica insuficientemente debatido.
[2] Véase Anexo 1.
[3] No se puede desconocer los grandes desafíos que enfrenta la Revolución Cubana como proyecto social y político en el siglo XXI, entre ellos: las oscilaciones del conflicto histórico de EE.UU. contra Cuba, el relevo generacional de la dirección política y de gobierno, la apuesta por un desarrollo económico sostenible que garantice niveles de bienestar superiores y la amortización de las desigualdades sociales acrecentadas en las últimas décadas.
]]> [4] Este grupo lo integran cuatro países nórdicos: Suecia, Finlandia, Dinamarca y Noruega; cuatro ex colonias británicas: Canadá, Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos; así como Francia y Colombia.[5] En esta categoría encontramos 28 países: Filipinas, España, Portugal, Corea del Sur, Tailandia, Sudáfrica, México y, los veintiún países ex miembros de la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviética.
[6] Entre estos países están: Austria, Italia, Holanda, Bélgica, Islandia, Irlanda, Israel, Japón, Grecia, Liechtenstein, Inglaterra y Suiza.
[7] Esta categoría está integrada por tres países miembros del antiguo Imperio Británico: India, Pakistán y Jamaica, cinco países de la región de América Latina y el Caribe: Panamá, Trinidad y Tobago, Belice, República Dominicana y Ecuador; así como por Turquía, Perú, Angola y Zimbawe.
[8] A nivel global destaca la Iniciativa por la Transparencia Global (GTI por sus siglas en inglés), agrupación de organizaciones de la sociedad civil que defiende el derecho de todos a acceder a información en posesión de las instituciones financieras internacionales (IFI). Sugerimos consultar la "Carta de Transparencia para las Instituciones Financieras Internacionales: reclamando nuestro derecho a saber". Disponible en: http://www.ifitransparency.org/doc/charter_sp.pdf
[9] Implica que "el alcance del derecho a la información debe ser tan amplio como la gama de información y entidades respectivas, así como los individuos que puedan reclamar el derecho" (Mendel, 2009, 39).
[10] Las entidades públicas "deben tener la obligación de publicar la información clave (…) aun en ausencia de alguna solicitud" (Mendel, 2009, 41).
[11] Promover activamente la apertura gubernamental, en tanto obligación y derecho, con el propósito de transformar la cultura del secreto de gobierno instalada en funcionarios públicos (Mendel, 2009, 42).
[12] "Las excepciones deben definirse clara y exigentemente, y con sujeción a pruebas estrictas de daños e interés público" (Mendel, 2009, 43). Un sistema de excepciones demasiado amplio puede perjudicar gravemente el derecho; mientras que, por otro lado, es importante que todos los intereses legítimos de confidencialidad sean atendidos adecuadamente.
[13] Requiere que se establezcan procedimientos claros según los cuales las entidades públicas tramitarán las solicitudes de información; así como un sistema para la revisión independiente de las decisiones (Mendel, 2009, 46).
]]> [14] Las tarifas por el acceso a la información no deben ser excesivas de tal modo que constituyan una barrera. A su vez, las entidades públicas deberían tener alguna manera de recuperar estos costos (Mendel, 2009, 48).[15] Las sesiones de las entidades públicas deben estar abiertas al público (Mendel, 2009, 48).
[16] "Las leyes que sean inconsistentes con el principio de la transparencia máxima deben modificarse o eliminarse" (Mendel, 2009, 49).
[17] "Los individuos que proporcionen información sobre las acciones incorrectas (denunciantes) deben recibir protección", la cual es importante para "cambiar la cultura del secreto dentro del gobierno y fomentar un clima de apertura" (Mendel, 2009, 50).
[18] "El desarrollo de la cuarta generación de derechos humanos está intrínsecamente relacionado con la capacitación de los ciudadanos para disfrutar de las posibilidades de realización personal que aportan las TIC. Hoy en día, estar digitalmente excluido significa estar socialmente excluido. Al ser la información riqueza, la falta de acceso a las TIC, o el desconocimiento de su uso, se convierte en un factor fundamental de discriminación social, una nueva brecha que divide a ricos y pobres" (Bustamante, 2007).
[19] Por ejemplo, la isegoria (el derecho a la igualdad de palabra) en la polis griega, o la obra de Suetonio (69-140 n.e.), quien cita al emperador Tiberio cuando refiere que en un estado libre la palabra y el pensamiento deben ser libre (cit. por Salazar, 2006, pp. 25-26).
[20] Vale mencionar el control sobre la imprenta que establece la iglesia en la Europa de los siglos XV y XVI en el contexto de las luchas entre feudalismo y modernidad (Montalbán, 2003, p. 34).
[21] El investigador y periodista cubano Julio García Luis (2013, p. 38) establece como pregunta pertinente para una reflexión de esta naturaleza: ¿por qué sistemas más justos y éticos no han sido capaces de promover o desarrollar modelos de prensa superiores en lo profesional? Entre las razones que ofrece se encuentra el predominio de una concepción instrumental de los medios en el campo de la política.
7. ANEXOS
]]> Documentos políticos y jurídicos en torno a la información y la comunicación en el paísTesis y Resolución sobre los Medios de difusión masiva (I Congreso PCC, 1975).
Resolución "Sobre el fortalecimiento del ejercicio de la crítica en los medios de difusión masiva" (IX Pleno del Comité Central del PCC, 28 de noviembre de 1979).
Resolución sobre la Lucha Ideológica (II Congreso PCC, 1980).
Resolución sobre los Medios de difusión masiva (II Congreso PCC, 1980).
Orientaciones del Buró Político para elevar la eficiencia informativa de los órganos de difusión masiva del país (PCC, 1984).
Orientaciones del Buró Político del Comité Central del Partido Comunista de Cuba para incrementar la eficacia informativa de los medios de comunicación masiva del país (PCC, 2007).
Objetivos de trabajo 67, 68, 69, 70, 71 y 72 de la Primera Conferencia Nacional de PCC (2012).
Decreto Ley No. 281 del Sistema de Información del Gobierno (Consejo de Estado, 2011).
Decreto-Ley No. 252 sobre la continuidad y el fortalecimiento del sistema de dirección y gestión empresarial cubano (Consejo de Estado, 2013).
]]> Decreto No. 281 Reglamento para la implantación y consolidación del sistema de dirección y gestión empresarial estatal (Consejo de Ministros, 2013).Resolución No. 60/11 Normas de sistema de control interno (Contraloría General de la República, 2011).
Ley No. 169 de Creación del Instituto Cubano de Arte e Industria Cinematográfica (Consejo de Ministros, 1959).
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