Custom services
Spanish (pdf)
Article in xml format
Article references
Send this article by e-mail
Cited by SciELO 
Similars in
SciELO 
Permalink
Introducción
Desde la paz de Westfalia la política exterior de los Estados nacionales comienza a delinearse en las formas y contenidos tal y como la conocemos hoy; sin embargo, no es hasta finalizada la Segunda Guerra Mundial que la política exterior se convierte en un objeto de estudio autónomo, con su correspondiente sistematización teórica y especificidad epistemológica.1
Con la Paz de Westfalia en 1648 emerge el Estado nación a partir de la reconfiguración de las relaciones internacionales existentes en Europa Central. Como resultado, surge el concepto de soberanía nacional y el principio de la integridad territorial amparada en la diplomacia y el ejército. Sin embargo, existe otro interesante punto de vista que sostiene que el sistema internacional contemporáneo también es una consecuencia de la larga interacción entre diferentes agrupaciones humanas por más de 5000 años. Sarquís, uno de los autores que sostiene la anterior concepción, plantea que la historia internacional no se detiene exclusivamente en las relaciones internacionales a partir de la interacción entre Estados nacionales; sino también a «la relación general entre colectividades humanas políticamente autónomas (lo que representaría la esencia del fenómeno internacional en sentido laxo) en busca de un patrón de regularidad en su desarrollo histórico» (Sarquís, 2012, p. 24).
En cualquier caso, lo cierto es que la política exterior se ha convertido en un objeto de estudio indispensable para entender, tanto el conflicto como la cooperación e integración internacional, los límites y alcances de las potencias, las vulnerabilidades de los países pequeños y menos influyentes; en fin, todo aquello que influye en el equilibrio o ruptura del sistema de relaciones internacionales.
En este sentido, la relevancia que reviste la política exterior ha servido como sustrato para la elaboración de este artículo, en el que se aborda de forma concisa algunos elementos de la conceptualización y conformación de la política exterior; así como las diferentes perspectivas teóricas que han analizado este complejo objeto de estudio.
Conceptualizando la política exterior
La definición de política exterior, como todo concepto complejo en las ciencias sociales, ha sido definida de diferentes formas, aunque ha existido cierto consenso en determinados aspectos. Por ejemplo, Kegley y Wittkopf plantean que «El término Política Exterior, se refiere al involucramiento de un país en el exterior, así como las metas, estrategias e instrumentos seleccionados por aquellos que diseñan las políticas gubernamentales. Se podría definir como las metas que se busca lograr en el exterior, los valores que sustentan dichos objetivos, y los medios utilizados para lograrlos» (Kegley y Wittkopf, 1995, p. 339).
Por su parte, Pearson y Rochester (2000) la definen como «el conjunto de prioridades o preceptos establecidos por los líderes nacionales para servir como líneas de conducta a escoger entre diversos cursos de acción (comportamientos), en situaciones específicas y dentro del contexto de su lucha por alcanzar sus metas» (p. 113). Poniendo el acento en las causas de la política exterior, Zuccarino (2018) la define como el conjunto de decisiones y acciones formuladas por los gobernantes estatales como reacción a las demandas internas y externas; teniendo como fin, la defensa y la promoción de los valores e intereses del Estado en el contexto del sistema internacional (p. 46).
Delimitar la extensión de la política exterior en relación con el ámbito más amplio de las relaciones internacionales implica, como se esbozó en la definición conceptual, constreñirla al ámbito estatal o a una comunidad política autónoma. De manera tal, que excluye a determinadas instituciones, grupos e individuos que ejercen influencia fuera de las fronteras de su Estado nación, siempre y cuando actúen por cuenta propia.
Desde la modernidad, el Estado es la única institución con fuerza de ley capaz de elaborar la política exterior de una nación. Coincidimos con Velázquez (2010) cuando afirma que el Estado se constituye en la unidad primaria de la comunidad internacional con soberanía para decidir su política exterior; a la vez que es una entidad jurídica como sujeto de derecho internacional (p. 23).
Ahora bien, lo anterior no quiere decir que el Estado se encuentre inmune a determinadas influencias, todo lo contrario, el Estado recibe constantes influencias, tanto internas, desde la sociedad civil, como influencias externas. Lo que se quiere remarcar en este caso, es la ejecución de la política exterior, como práctica oficial de los Estados.
Política exterior: corrientes teóricas en debate
La política exterior, como uno de los conceptos transversales más relevantes de las relaciones internacionaes, ha tenido como fuentes explicativas diversas corrientes teóricas en disputa. El liberalismo, surgido a principios del siglo xx, ha sido una de las corrientes más influyente en la teoría de las relaciones internacionales. Con raíces intelectuales en la Grecia antigua, pasando por la Ilustración en figuras como Kant y su célebre ensayo La paz perpetua, el liberalismo se ha establecido en referente de la elaboración de la política exterior de las naciones.
Los liberales tiene la convicción de que la naturaleza del ser humano es esencialmente bondadosa. Si esa esencia se distorsionase, las instituciones creadas socialmente se encargarían de corregir las indeseables conductas. Por consiguiente, a las instituciones internacionales les serían encomendadas la tarea de evitar las guerras, y si por alguna razón esta se desatara, entonces actuarían para eliminar los enfrentamientos bélicos y minimizar sus costos. La incapacidad de dichas instituciones internacionales, de impedir el surguimiento y despliegue de la Segunda Guerra Mundial, dejó en descrédito estos postulados de la teoría liberal.
Es entonces que en ese contexto de violencia no contralada a escala internacional, surgue la corriente teórica del realismo político, con su perspectiva de un sistema internacional anárquico y competitivo; en el que la política exterior de las naciones, en relación con los conflictos latentes o manifiestos, es regulada esencialmente por la correlación de fuerzas entre los Estados y no por un ente externo.
En su afamado primer capítulo de su libro Política entre las naciones, Hans Morgenthau expone los principios básico del realismo político:
Objetividad: la política y como extensión la sociedad, obedece a leyes objetivas al margen de nuestras preferencias, si estas leyes son desobedecidas se corre el riesgo de exponerse al fracaso.
Interés político: el realismo político encuentra su rumbo en la política internacional en el concepto de interés definido en términos de poder.
Universalidad: dicho interés asociado con el poder tiene una categoría objetiva de validez universal, aunque no inmutable.
Prudencia: el realismo considera la prudencia como la suprema virtud en política.
La moral: todas las naciones de alguna forma ocultan sus actos y aspiraciones con designios morales de carácter universal.
Especificidad de la política: el conocimiento del mundo político no debe quedar supeditado a otros ámbitos de la realidad como el económico, religioso, artístico, el ético, etc. De este modo la política debe ser explicada a partir de su propia racionalidad (Morgenthau, 1986, pp. 12-22).
Considerado grosso modo, el realismo político desde Hans Morgenthau, ha tenido entre sus principales limitaciones teóricas explicar las causas de la política exterior, partiendo del supuesto de un Estado que se comporta como un actor racional, consciente y unificado. Esta visión monolítica del Estado, subestima el papel de la burguesía, que, como clase, moldea los Estados a su imagen y semejanza e impone sus intereses nacionales y transnacionales.
En la década de los setenta del pasado siglo, la teoría liberal ganó aires de vitalidad al autorrefomarse y actualizarse en el institucionalismo neoliberal o neoinstitucionalismo, a partir de los estudios de autores como Robert O. Keohane y Joseph Nye. De esta manera, la teoría de los juegos y la interdependencia compleja serían la plataforma en la que se asentó la novedosa formulación teórica.
Para la teoría neoinstitucionalista el sistema de relaciones internacionales está sujeto, cada vez más, a una complicada red de poder multidimensional. Esta afirmación desarrollada por (Nye, 2004) se sustenta en su idea del poder blando (soft power), como una dimensión que coexiste con el poder militar y las presiones económicas o poder duro (hard power).
En la década de los años noventa, a partir del debate entre los autores que renovaron el realismo político (neorrealistas) y los neoinstitucionalistas, surge una tercera propuesta teórica (realismo estructural); que intenta superar la controversia haciendo coincidir ambas corrientes teóricas de conjunto con otras teorizaciones. El realismo estructural comparte «con los neoliberales institucionalistas y con los teóricos de la sociedad internacional, la idea de que la anarquía puede dar lugar a una cooperación sostenida, no solo coyuntural. Asimismo, igual que los autores constructivistas, rechazan las analogías microeconómicas de neorrealistas y neoliberales e insisten, en el papel de los factores sociocognitivos en las interacciones de las unidades (Estados) en el sistema internacional» (Salomón, 2002, p. 20).
El fin de la Guerra Fría, la desintegración de la URSS, la fragmentación de los Balcanes y procesos inversos como la integración europea; sirvieron de contexto para el surgimiento a finales del siglo xx del constructivismo, como otra de las corrientes teóricas que intentan explicar la complejidad de la política exterior; esta vez desde una perspectiva radicalmente distinta a las anteriores.
Para el constructivismo el «investigador observa un mundo donde los actores principales son los individuos con capacidad de agencia (agency) para transformar su entorno, las ONG y su carácter normativo, las élites con poder de afectar las identidades colectivas, y el Estado, que es más bien una entidad compuesta de individuos con ideas, percepciones e identidades que afectan la política exterior» (Lozano, 2016, p. 54).
Cierto es que el constructivismo abre un nuevo espacio epistemológico en la teoría de las relaciones internacionales, a la par que relativiza la perspectiva ontológica del Estado y su política exterior. Sin embargo, al mismo tiempo, al criticar la perspectiva ontologizante del Estado y su política exterior en las restantes teorizaciones, cae en una posición también extrema, al sobredimensionar al individuo y su subjetividad en los designios de la política exterior.
En el debate entre las múltiples teorías sobre las relaciones internacionales, la marxista, se ha colocado como una alternativa a las corrientes dominantes. Al mismo tiempo, no puede afirmarse que el marxismo se haya constituido en una corriente teórica consolidada dentro del campo de las relaciones internacionales.
Un aspecto original de la teoría marxiana es la ubicación de las clases sociales, y no el Estado, como centro de la reflexión teórica en la escena internacional; en tanto que esta última se encuentra condicionada por la lucha de clases, en lugar de las luchas interestatales. «En la misma medida en que sea abolida la explotación de un individuo por otro, será abolida la explotación de una nación por otra. Al tiempo que el antagonismo de clases en el interior de las naciones, desaparecerá la hostilidad de las naciones entre sí» (Marx, 1976, p. 127).
Reactualizando la obra de Marx, Lenin desarrolló su teoría del imperialismo y Antonio Gramsci su teoría de la hegemonía. Por su parte, la teoría de la dependencia visibilizó la relación de dependencia de las naciones subdesarrolladas e Immanuel Wallerstein desarrolló su teoría del sistema mundo y la evolución del capitalismo histórico, como expresión concreta de la globalización. Por último, es necesario mencionar a Richard Ashley y Robert Cox, quienes desde inicios de la década del ochenta del siglo xx realizaron una serie de proposiciones contrarias a la teoría tradicional, para situarse en el marco de una teoría crítica emancipadora del orden internacional existente.
Interés nacional y política exterior
Si desde el Estado se ha formulado y ejecutado la política exterior, desde el interés nacional real o declarado, se ha legitimado y justificado. Con la obra de Charles Beard, The idea of national interest, en 1930, se inicia el estudio sistemático del concepto de interés nacional y su evolución histórica.
Finalizada la Segunda Guerra Mundial, desde Estados Unidos, en la figura de Morguenthau, se reanuda la sistematización teórica sobre el interés nacional, esta vez desde la óptica del realismo político clásico. Para los realistas, el interés nacional asociado al poder ha constituido el concepto central para explicar la política exterior y las relaciones internacionales; en tanto la relación entre los Estados en el sistema internacional está determinada por el interés nacional de estos y las relaciones de poder.
En segundo lugar, el interés nacional «en la medida que tiene los recursos de poder suficiente puede, por una parte, transgredir las convenciones impunemente y, por otra, crear normas que estén orientadas a favorecer sus peculiares conveniencias […]. En definitiva, el interés, en la medida de que dispone de los recursos adecuados, puede obrar de manera autónoma, en cuanto tiene la capacidad suficiente para crear normas, aplicarlas, derogarlas y también para transgredirlas impunemente» (Oro, 2009, p. 7).
El carácter objetivista de los realistas está dado, en tanto que para ellos el interés nacional, puede ser determinado objetivamente a partir del concepto de poder. Visto así, los gobernantes actuarían en función de un interés «que se traduce en poder, como así lo confirman las evidencias históricas […] el concepto de interés definido como poder, impone al observador una disciplina intelectual en dos sentidos: confiere un orden racional en materia de política y posibilita la comprensión teórica de la política. Proporciona una disciplina racional a la acción» (Morgenthau, 1986, p. 12).
Un punto de visto contrario al objetivismo realista lo ha sostenido la perspectiva subjetivista, la cual considera al interés nacional, como el resultado de las preferencias subjetivas de los gobernantes. Dicho así, el interés nacional no es una realidad ontológica, sino una representación, una interpretación de la clase política y, por tanto, susceptible de equivocaciones y distorsiones a la hora de representar el interés nacional. Por ello, los subjetivistas se cuestionan la idea que los gobernantes saben lo que quieren.
Ahora bien, más allá de puntuales debates sobre quién o quiénes definen el interés nacional y cómo se operacionaliza al interior de las sociedades; lo cierto es que esta problemática no constituye centro de análisis entre los académicos contemporáneos. Y es que pareciera estar claro que no existe un interés nacional moldeado por la clase dominante, que hace pasar su interés particular por el interés general.
Queda claro que existe un interés nacional asociado a la preservación de la soberanía, seguridad e identidad nacional, el desarrollo socioeconómico y cultural. Sin embargo, una vez finalizado el conjunto de intereses socialmente compartidos, comienza la desigualdad de intereses y la imposición de unos intereses sobre otros y, como tendencia, se imponen los intereses de los grupos y la clase social con mayor poderío; que en el sistema capitalista no es otra que la clase burguesa, aunque se disfrace de interés general.
Es desde el marco teórico marxista donde se interpreta con claridad que el interés nacional no es tan nacional pues, con la modernidad, la burguesía hizo pasar su interés de clase como si fuera el interés de la sociedad toda. Como plantearon Marx y Gramsci: la historia de la humanidad es la historia de la dominación de una clase social sobre otras; es la historia de la hegemonía de una clase: llámese esclavista, feudalista o burguesa. Dicha hegemonía supone que las clases y grupos subordinados acepten de buena manera que existen un interés nacional, un interés colectivo uniforme; cuando en realidad dicho interés tiene un carácter profundamente clasista.
Para citar un ejemplo, cuando el ejército de Estados Unidos invadió Irak, puede decirse que este hecho bélico fue el resultado del interés nacional o más bien, del interés de la burguesía petrolera asociada al gobierno, es decir, de una parte de la clase política estadounidense. Los disímiles ejemplos en la historia pasada y presente son claros al respecto, pero la academia hegemónica los obnubila; porque en última instancia, ellos son la extensión teórica e ideológica de la clase dominante.
Otro tanto ocurre con el concepto de seguridad nacional, también sostén clave de la política exterior estadounidense. Así, cuando Barack Obama instituyó un decreto declarando la Venezuela bolivariana un problema para la seguridad nacional de Estados Unidos, ¿qué riesgo puede correr la seguridad nacional de un país tan poderoso como Estados Unidos frente a Venezuela? En realidad, lo que está en juego es la hegemonía regional de la clase dominante estadounidense, que utiliza disímiles instrumentos de dominación para conquistar y mantener los intereses falsamente nacionales, más bien intereses estrechamente particulares.
Conformación de la política exterior
Adentrarse en las especificidades de la política exterior, implica situarla también, en el complejo proceso de su conformación y toma de decisiones. En este ámbito de estudio, existe una línea teórica iniciada por Kenneth Waltz, quien intenta superar en algo los límites de la teoría realista. Waltz, en su tentativa por encontrar las causas de los conflictos internacionales, propuso el examen de tres imágenes o niveles de análisis interconectados: el sistema internacional (el más relevante), el Estado-nación y el nivel individual (Waltz, 1959).
Para Waltz, el nivel o imagen individual está fuertemente condicionado por los límites que establece la combinación de los factores psicológicos, cognitivos y biológicos. De tal manera, los gobernantes, al tomar decisiones, se encuentran constreñidos por el grado de veracidad de su intuición, las emociones, las representaciones y los límites de la información que poseen sobre el tema en cuestión.
Por su parte, la imagen del sistema estatal centra el análisis en un primer momento, en las estructuras estatales que influyen en la política exterior. En otro nivel estarían las organizaciones, grupos de presión, los medios de comunicación y la opinión pública en general. Cierto es que, un amplio consenso nacional sobre un determinado tema, tiende a influir en la forma y el contenido en la toma de decisiones, incluso a nivel presidencial.
Por último, la imagen del sistema internacional, sobre todo desarrollada en su clásico libro Theory of International Politics constituye para Waltz (1979), como buen neorrealista, el nivel más importante. Es decir, independientemente que el nivel individual y estatal influyen en las decisiones de los gobernantes, la estructura anárquica del sistema internacional, donde no existe una entidad supranacional que establezca normas universales para todos los Estados; es lo que decide, al final del día, el rumbo de la política exterior.
Como rechazo al predominio de la interpretación realista del Estado, surgen una serie de modelos que trasladan el foco analítico del Estado como actor racional unificado en su interacción con el exterior, hacia la diversidad de actores internos que influyen en la política exterior.
En esta inversión epistemológica y metodológica para explicar las relaciones internacionales, adquieren protagonismo los tomadores de decisiones estatales y otros actores como las élites, grupos de presión, la opinión pública, medios de comunicación, la burocracia estatal, entre otros; en fin, todos aquellos individuos, grupos y organizaciones que influyen desde lo nacional para modificar lo internacional.
Graham Allison, con sus tres modelos (actor racional, modelo burocrático y organizacional) sentó una de las bases del paradigma de la toma de decisiones, a contracorriente del predominio realista en el entendimiento de las causas que originan la política exterior. Partiendo de un estudio de caso: el proceso de toma de decisiones en Estados Unidos ante la crisis de octubre o crisis de los misiles en Cuba; Allison desplazó el análisis de las macroteorías existentes en los años sesenta del siglo xx, para adentrarse en el análisis micro en la toma de decisiones (Allison, 1988).
En el primero de sus modelos, el modelo del agente o actor racional, Allison consideró útil, aunque de forma limitada, el planteo de la teoría realista. En esta última, los tomadores de decisiones escogen la alternativa correcta en función de los intereses supremos: garantizar el interés nacional, la seguridad nacional y la supervivencia del Estado frente al sistema internacional.
En las antípodas de este modelo, Allison formula el modelo de la política gubernamental o burocrático; contrario al entendimiento del Estado como un actor racional y unitario. Es decir, hacer alusión al modelo burocrático implica situarlo en el proceso de toma de decisiones, como el resultado del consenso provocado por la interacción entre varios actores subnacionales, con disímiles preferencias y jerarquías.
Por último, el modelo organizacional desplaza el análisis de la toma de decisiones en política exterior hacia lo que Allison denominó el proceso operativo estandarizado. Este proceso fundamenta su accionar en una serie de respuestas estandarizadas abaladas históricamente y que, en tiempo de crisis, resultan de gran utilidad a los decisores por el mínimo de incertidumbre que genera. Y es que, en situaciones complejas, con limitaciones de tiempo y recursos, no resulta práctico evaluar la alta gama de decisiones probables, es por ello que los decisores tienden a favorecer las estrategias preexistentes.
Ahora bien, tanto las teorías realistas, neorrealistas, incluso, hasta los modelos de Allison, han tenido como una de sus limitaciones fundamentales la creencia de que existe una separación entre el ámbito nacional e internacional o, en el mejor de los casos, una relación de exterioridad. Precisamente esta visión parcial es lo que llevó a Robert D. Putnam a proponer su metáfora del juego en dos niveles (Putnam, 1988), para superar la controversia sobre quien es más relevante, si la esfera nacional o estatal en la toma de decisiones. Este autor propone el entrecruzamiento de ambas esferas como un objeto de estudio propio.
De esta manera, Putnam resalta la perspectiva relacional en la toma de decisiones, aun cuando su reflexión teórica se enfocó en el proceso de negociación internacional. Cuestión esta que fue enriquecida con el libro Double Edged Diplomacy, compilado por varios autores y que «se ha convertido en un importante punto de referencia dentro de la corriente que se ha dedicado a destronar la primacía del sistema internacional como la variable privilegiada para el estudio del comportamiento de los Estados [y como consecuencia], el desdén de los internacionalistas por las variables nacionales, y el de los especialistas de la política nacional por la variable internacional, parece hoy más difícil de justificar» (Osorno, 1995, p 446).
En esta misma línea de análisis, Bayless Manning (1977) en su concepción, esta vez desde la Ciencia Política y utilizada por el latinoamericanista Abraham Lowenthal (2010), también destaca la doble connotación de aquellos procesos que conectan el plano interno o doméstico con el internacional, que califica como intermésticos.
Conclusiones
El abordaje de la política exterior, sus causas y las teorías que intentan dar cuenta de ella, han ampliado el objeto del campo de estudio sobre la política, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta la actualidad. La realidad política entre los Estados y del sistema internacional en su conjunto, ha puesto a prueba a los especialistas en relaciones internacionales y en ciencias políticas, su capacidad para entender la complejidad intrínseca de la política exterior y sus consecuencias.
Visto de conjunto, se puede constatar que el surgimiento de nuevas teorías y la renovación del liberalismo y el realismo político, han ampliado el marco teórico explicativo, del complejo proceso de las causas y despliegue de la política exterior y las relaciones internacionales. Al mismo tiempo, nuevas realidades en la interacción de los diferentes Estados y la complejidad creciente en la formulación y toma de decisiones, de la política exterior al interior de los Estados; mantienen a las diversas teorías en constante innovación y replanteo de sus formulaciones teóricas.
Con todo, no existe un modelo universal e intemporal que revele las causas de un proceso tan complejo como la política exterior. Lo que sí parece cierto es que cada vez más el consenso académico se desplaza hacia el uso de múltiples modelos explicativos que dan cuenta, tanto de los factores internos como de los externos, para exponer las causas de la política exterior. Todavía más, en no pocas ocasiones el rumbo de la política exterior, sobre todo en sus especificidades internas, se encuentra oculto al más perspicaz de los observadores.
