Custom services
Spanish (pdf)
Article in xml format
Article references
Send this article by e-mail
Cited by SciELO 
Similars in
SciELO 
Permalink
Introducción
La interpretación y realización de los derechos se derivan, en primer orden, de la determinación del contenido esencial de los derechos fundamentales. Esto trasciende a la indisponibilidad por los poderes públicos de ese ámbito de goce y protección, presupone, además, la identificación de la esfera de protección. A eso súmese que al momento de regular y aplicar determinados derechos no se pueden soslayar valoraciones de orden técnico, sociológico, económico, tampoco las interpretaciones y aportes de los órganos y agencias internacionales. Todo ello para llegar a un sentido axiológico, prescriptivo (normativo) y sociocultural pertinentes y, con ello, fijar un estándar de exigibilidad, que en ocasiones se deberá individualizar para su aplicación al caso concreto.
El derecho a la vivienda adecuada, digna o decorosa, como también le reconocen diversos ordenamientos, es un ejemplo de lo anterior, sobre todo porque la práctica judicial cubana no está familiarizada con la aplicación directa de la Constitución, ni con las «prestaciones» que ofrecen los instrumentos internacionales, cuando aportan una regulación más completa y complementan el contenido esencial del derecho. Incluso, los operadores jurídicos cubanos padecen de un «pseudopositivismo» en el análisis y aplicación de la norma jurídica y confunden las particularidades y exigencias de la interpretación constitucional con los métodos tradicionales de interpretación jurídica.
El derecho a la vivienda adecuada es un derecho social con dimensión tutelar y prestacional, exige normas sustantivas y procesales que lo reconozcan y protejan, mecanismos administrativos y judiciales que funcionen eficazmente ante su vulneración, y que se emprendan políticas públicas, incluso diferenciadas para determinados grupos, a fin de garantizarlo materialmente. Se conforma por las normas internacionales de derechos humanos, que han tributado a su contenido esencial y a su alcance e intensidad.
Para la década de los cincuenta existía en Cuba hegemonía del capital privado en el mercado inmobiliario, con una minúscula intervención estatal; alto porcentaje de viviendas rentadas; grave deterioro de las viviendas rurales, más del 80 % con techos de guano y 60 % sin baño instalado; además, grandes asentamientos informales alrededor de La Habana y una fuerte diferenciación clasista en cuanto al índice de ocupación por viviendas (Núñez, 2007, p. 9). Posterior a las medidas que se adoptaron al triunfar la Revolución en 1959, que incluyeron la inmediata suspensión de los desalojos dispuestos en los juicios de desahucios y que tuvieron su colofón en la Ley de Reforma Urbana de 1960, la primera Constitución socialista de 1976 no reconoció explícitamente el derecho a la vivienda, sino que lo dejó entrever en una declaración de principio político, dentro de los fines del Estado.
La Constitución del 2019, aprobada por la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) y posteriormente en referendo popular, marcó un punto de inflexión en la regulación de este derecho en el artículo (art.) 71, al prescribir a tono con los instrumentos internacionales, el derecho a una vivienda adecuada desde una formulación normativa que apunta indeclinablemente a la exigibilidad del derecho, además de otros aspectos de relevancia. Lo anterior no puede verse ajeno a la voluntad política de rescatar la aplicación directa de la Constitución al amparo del principio de supremacía constitucional. Tampoco se puede obviar la relevancia que alcanza el derecho internacional en el sistema de fuentes cubana, ni el reconocimiento constitucional del acceso a la justicia que trae consigo la judicialización de conflictos, los cuales, al amparo del ordenamiento jurídico-constitucional anterior, no rebasaban la vía administrativa.
¿Cuál es el alcance y contenido del derecho a la vivienda adecuada en Cuba, a la luz de los instrumentos internacionales de los derechos humanos? ¿Cómo trasciende lo anterior a la interpretación y exigibilidad de este derecho en Cuba? Ambas preguntas tendrán respuesta en el presente trabajo, el cual tiene como propósito contribuir a determinar los extremos del derecho a la vivienda adecuada en Cuba, así como a fijar la posición jurídica del Estado y los ciudadanos respecto al mismo.
Para cumplir el objetivo propuesto se analizan las nociones fundamentales del derecho a la vivienda, haciendo énfasis en su carácter de derecho social, se compara su regulación en los dos textos constitucionales socialistas cubanos. En un segundo momento, se identifica la regulación del derecho a la vivienda en los instrumentos internacionales, particularizando aquellos en los que Cuba es parte y se analiza el desarrollo de los elementos o características que lo informan, a partir de las aportaciones que han hecho el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (C-DESC) de Naciones Unidas (ONU) a través de Observación general n.°4, y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), de conjunto con ONU-Hábitat, mediante el Folleto n.° 21 (Rev. 1) El derecho a una vivienda adecuada.
Con el presente trabajo se espera ofrecer fundamentos para que los operadores jurídicos en Cuba tengan en cuenta los elementos y características del derecho a la vivienda adecuada, a partir de la relación entre los instrumentos internacionales, la Constitución y los documentos políticos programáticos, al efecto de que se puedan fijar criterios de interpretación y exigibilidad en el contexto cubano.
La inflexión del derecho a la vivienda en Cuba con la reforma constitucional del 2019
Las primeras previsiones constitucionales sobre la vivienda se asocian a los orígenes del constitucionalismo social (Pisarello, 2007, p. 43). En América Latina, fueron los textos de Uruguay y Ecuador, ambos de 1967, los primeros en regular el derecho a la vivienda con alcance universal. El primero se refirió a vivienda decorosa, exigió que fuese higiénica y económica e, instó, a través de una ley, facilitar su adquisición y la inversión privada en el sector.
Diversas transformaciones han impactado en la concepción de la vivienda y en el derecho que la tutela. La vivienda dejó de considerarse únicamente un producto susceptible del derecho a la propiedad y objeto del mercado, para considerarse un bien esencial para la vida, la dignidad y el desarrollo integral de las personas, protegido con un enfoque integral, a través de un derecho particular: el derecho a una vivienda adecuada; además, conexo con otros derechos humanos. O sea, en el marco de la evolución del derecho, de una visión patrimonialista y mercantilista de la vivienda, con enfoque a determinados grupos que tributaban a la formación del capital, como la clase obrera y el campesinado, se ha pasado a una visión social y humana, considerándose el derecho a una vivienda adecuada como un derecho universal e interdependiente, con enfoque a grupos vulnerables o en desventaja social, en el cual se tiene en cuenta, además, su relación con el hábitat, la comunidad, las costumbres y la naturaleza.
La consideración del derecho a la vivienda como derecho social no puede menoscabar su fundamentalidad ni exigibilidad. Ha prevalecido una supuesta dicotomía entre los derechos de libertad (civiles y políticos) y los derechos de igualdad (sociales, económicos, culturales y ambientales). Pero el conflicto real no es el que supuestamente existe entre unos y otros, sino el que tiene lugar entre concepciones igualitarias e inclusivas de los derechos y concepciones desigualitarias y excluyentes de estos (Pisarello, 2009, p. 17). Al ser la vivienda un bien esencial para la vida, de la cual depende la satisfacción de otros bienes de la misma esencialidad, el derecho a la vivienda adecuada tiene un marcado carácter interdependiente, que se evidencia en la lógica conexión con otras actividades humanas, tuteladas igualmente por su correspondiente derecho, y tiene su base también en la indivisibilidad de los derechos humanos. Por ello se llega a afirmar que es un derecho compuesto (Pisarello, 2002, p. 259).
No obstante su transformación, todavía persisten resistencias a considerarlo un derecho subjetivo público y se puede apreciar de qué manera algunas constituciones contraen un débil compromiso.1 Su regulación en normas programáticas predominó antes de la década de los noventa. Funcionaban como una guía genérica de actuación para los poderes públicos y no como un auténtico derecho (Pisarello, 2002, p. 262). Sin embargo, si bien por su condición de derecho social, el derecho a la vivienda adecuada debe lograrse de manera progresiva, esto no debe interpretarse equivocadamente, en el sentido que las obligaciones internacionales de los estados respecto a este tipo de derechos están privadas de todo contenido sustantivo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2021, p. 181). Tampoco dicho contenido se agota con las acciones prestacionales del Estado, pues el derecho a la vivienda adecuada también se satisface en sede judicial y cualquiera de los contenidos del concepto normativo «adecuada» puede ser objeto inmediato del conflicto.
El derecho a la vivienda adecuada es un derecho transversalizado por el desarrollo de los derechos humanos. Los instrumentos internacionales han aportado a la conformación y representación de su contenido esencial, y a fijar los criterios de exigibilidad en sus dimensiones conflictual y prestacional. En este contexto, las obligaciones que deriva el cumplimiento del derecho a la vivienda adecuada para cada Estado, se conforman por la trilogía respetar, que implica abstenerse de interferir en el disfrute del derecho; proteger, por lo cual se debe impedir que otras personas interfieran en el disfrute del derecho; y cumplir, que supone adoptar medidas apropiadas para lograr la plena efectividad del derecho.
Respeto, protección y cumplimiento dependen en alguna medida, de la regulación constitucional del derecho a la vivienda adecuada, así como de los mecanismos de protección que de ello se deriven. El inciso c del art. 8 de la Constitución de 1976 estableció que «el Estado socialista trabaja por lograr que no haya familia que no tenga una vivienda confortable» (Constitución de la República, 1976). El precepto definió uno de los fines del Estado y el derecho a la vivienda se configuró imperfectamente a través de una declaración de principio, que no enunciaba una garantía en buena técnica normativa. No obstante, se podría sostener que el texto de 1976 lo reconocía de forma implícita. Esta tesis pudiera encontrar fundamento en que la dignidad ha sido valor fundamental del ordenamiento jurídico cubano y, con la reforma constitucional en 1992, se adicionaron al art. 1 el axioma «con todos y para el bien de todos» -«piedra sideral» del constitucionalismo socialista cubano- y los principios bienestar individual y colectivo. Además, se reconocían otros derechos conexos, desde los cuales podía sostenerse, tal vez de manera menos polémica, el derecho constitucional a la vivienda.
Sin embargo, la escasa aplicación directa de la Constitución, el selectivo compromiso con los instrumentos internacionales, marcado por “una nebulosa abstracta sin condiciones para solucionar casos concretos” (Pino, Llaguno y Díaz, 2019), junto a la ausencia de actualizaciones de las normas constitucionales a través de interpretaciones del órgano facultado para ello, hicieron del art. 8 una mera declaración de principio político-social, que sirvió de fundamento para la configuración legal del derecho a la vivienda en la Ley General de la Vivienda, aprobada por la ANPP en 1988. Desde la ley y no desde la Constitución se ha resuelto la inmensa mayoría de los conflictos relacionados con el derecho a la vivienda. Estos se manifestaron principalmente a raíz de las facultades del propietario y los límites legales a esta, estos últimos en función de la protección a las personas en situación de vulnerabilidad o con una especial situación jurídica, al amparo del art. 65 de la mencionada ley, en el marco de procesos de cese de convivencia, que eran promovidos por el titular legal de la vivienda.
El inciso c del art. 8 constitucional, que devino 9 con la reforma de 1992 y mantuvo la misma formulación, merece dos acotaciones puntuales. La primera, es la previsión de la familia como sujeto enfocado en el reconocimiento indirecto del derecho, a tono con la visión socio-colectivista de la primera Constitución socialista. Téngase en cuenta que «la vivienda que se poseyera con justo título» era uno de los bienes que integraba la propiedad personal y hasta el 2011 sus titulares no pudieron disponer libremente de la misma, además de otros límites. La segunda guarda relación con el concepto normativo «vivienda confortable», que parecía centrarse en requerimientos técnicos y de infraestructura de la misma.
El plexo de derechos sufrió una transformación sustancial con la reforma constitucional en 2019 que se manifestó en su regulación, al dejarse atrás la forma declarativa o programática predominante, también por la previsión de nuevos derechos y de más garantías, incluyendo su defensa por una vía judicial especial, suprimida desde 1973 cuando desapareció el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales. El derecho a la vivienda se convierte en un derecho subjetivo público en el art. 71, claramente susceptible de exigibilidad. Se formula como derecho a una vivienda adecuada, haciendo notar el compromiso con los instrumentos internacionales.
En el propio precepto se asocia el derecho a un hábitat seguro y saludable, reafirmándose su próxima interdependencia. Por otra parte, se encauzan las responsabilidades del Estado hacia políticas públicas en materia de vivienda, desagregadas en tres tipos de acciones-propósitos: la construcción, la rehabilitación y la conservación. Esta nueva formulación brinda mayor claridad a la norma y posibilita la participación en el desarrollo de las políticas públicas y programas de vivienda no solo de la población, sino también del sector no estatal. Esto último sería posible desde una sobreinterpretación de la norma. A través de esta técnica se recaban implícitamente reglas y principios idóneos para disciplinar directamente las relaciones sociales de la Constitución (Guastini, 2011, p. 257).
El principio de interdependencia de los derechos humanos del art. 41 de la Constitución del 2019, permite una interpretación del derecho a la vivienda adecuada en relación con otros igualmente reconocidos en el propio texto. Uno y otros se deberán valorar integralmente con mayor o menor incidencia. Entre los preceptos conexos, regulados en la actual Constitución cubana, están los derechos a la dignidad (art. 40), a la vida, a la seguridad, a la educación, a la cultura, a la recreación, al deporte y al desarrollo integral (art. 46), así como al libre desarrollo de la personalidad (art. 47), al trabajo (art. 64), a un medio ambiente sano y equilibrado (art. 75) y a fundar una familia (art. 81). Con respecto a determinados grupos especialmente protegidos, están los que ofrecen una protección especial a niños, niñas y adolescentes, en relación con su desarrollo armónico e integral (art. 86), al adulto mayor (art. 88) y a las personas con discapacidad (art. 89) en función del mejoramiento de la calidad de vida. En todos los casos para reafirmar y proteger su dignidad humana.
Además de la nueva regulación del derecho a la vivienda adecuada (art. 71), existe un nuevo «marco constitucional favorable» que propende a su realización, como son los principios de supremacía constitucional (art. 7), interdependencia y progresividad de los derechos (art. 41), dignidad como presupuesto de estos (art. 40) y acceso a la justicia (art. 92). Todos ellos en el marco de un Estado socialista de derecho y justicia social (art. 1) que permite, sobre todo al juez, posiciones más dinámicas, en la búsqueda de la justicia que demande cada situación jurídica que implique al derecho en análisis. A lo anterior, debe sumarse la defensa constitucional de los derechos en sede judicial (art. 99) y el reconocimiento de los tratados en el sistema de fuentes, aunque con jerarquía infraconstitucional (art. 8).2 Es este último precepto el que da entrada al giro interpretativo más importante del art. 71.
El término «adecuada» del derecho a la vivienda en instrumentos y documentos internacionales. La posición de Cuba
La tenencia de una vivienda adecuada es parte del derecho a la dignidad de todo ser humano. Se ha regulado o abordado ampliamente en tratados, convenciones, directrices y resoluciones, junto a documentos y declaraciones que plasman los resultados de las conferencias internacionales. Una parte de estos instrumentos lo reconoce de manera directa o explícita, en otra su reconocimiento indirecto o implícito deriva de su relación con la dignidad, con el derecho a un nivel de vida adecuado y con otros derechos humanos.3
Los instrumentos internacionales relativos al derecho a una vivienda adecuada han contribuido a fijar las formas de respeto, protección y cumplimiento, han incidido en la determinación del contenido esencial y en las pautas de interpretación de este derecho. Asimismo, han llamado la atención sobre los diferentes grupos a priorizarse, tanto en su regulación como en las políticas públicas que emprendan los estados partes, y ha resaltado la trascendencia de que estos últimos realicen el mayor esfuerzo para cumplir con las obligaciones internacionales contraídas, al afecto de garantizar el derecho a la vivienda adecuada para todas las personas. La mayor relevancia de este derecho se debe, en parte, a la crítica situación global de la vivienda y a la preocupante realidad de algunos grupos y asentamientos poblacionales numéricamente considerables, que hoy viven en tugurios, sin hogar o que se encuentran desplazados o refugiados por diversos motivos, en especial, por los conflictos armados, los desastres naturales y el cambio climático. Estos instrumentos también han advertido la necesidad de que en las políticas públicas participen agentes no estatales, especialmente en la actividad de la construcción, para aumentar y conservar el fondo habitacional.
Entre los instrumentos que reconocen el derecho a la vivienda de forma explícita y han sido, cuanto menos, firmados por Cuba, están la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (art. 25, numeral 1.o) y el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966 (art. 11.1). En lo concerniente a la protección especial de determinados grupos, se encuentran la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (art. 14.2), la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 27), la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5) y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 28).4
Los informes de las conferencias de las Naciones Unidas sobre los asentamientos humanos de 1976 y 1996, conocidas como Hábitat I y Hábitat II, y la Resolución 71/256 «Nueva Agenda Urbana», aprobada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible, Hábitat III, han ido aumentando sus preocupaciones sobre el derecho a la vivienda adecuada. En esta resolución se insta a lograr progresivamente la plena realización del derecho a una vivienda adecuada, como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado; se asocia el primero al acceso universal y asequible al agua potable y al saneamiento, así́ como a la igualdad de acceso de todos a los bienes públicos y servicios de calidad (Naciones Unidas, 2016, p. 4). Dentro de las diversas opciones de vivienda adecuada, en la propia resolución se advierte que deben ser seguras, asequibles y accesibles para los miembros de diferentes grupos de ingresos de la sociedad, sin perder de vista la integración socioeconómica y cultural de las comunidades marginadas, las personas sin hogar y las personas en situaciones de vulnerabilidad y evitando la segregación (Naciones Unidas, 2016, p. 9).
Un aparte merece la Observación General n.° 4 del C-DECS (en lo adelante la OG-n.° 4). Las observaciones generales de los órganos de los tratados son una forma de interpretaciones auténticas, que clarifican los derechos y obligaciones de las convenciones y aportan al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos. La OG-n.° 4 ofrece una guía con las obligaciones de los Estados parte de respetar, proteger y cumplir con el derecho a una vivienda adecuada y profundiza en su alcance. Además, establece parámetros, a partir del adjetivo adecuada, el cual se ha extendido su uso a instrumentos internacionales y textos constitucionales.5
La OG-n.° 4 ratifica la universalidad del derecho a la vivienda y acota que el concepto «familia», usado en las regulaciones constitucionales, debe entenderse en sentido amplio, pues tanto las personas como la familia son sujetos del derecho (C-DECS, 1991, p. 2). Llama la atención sobre la conexidad de este derecho humano con otros de igual categoría, así como con la dignidad. La OG-n.° 4 indica que el derecho no debe interpretarse en sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, al cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad, sino como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte (C-DECS, 1991, p. 2). También se apunta que «la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11.1 del PIDESC no debe entenderse en el sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada» (C-DECS, 1991, p. 5). En el marco de la OG-n.° 4, se exhorta a los estados partes a prestar singular atención a los grupos más desfavorables en las políticas públicas y en la legislación que garantizan este derecho, así como a implicar a los sectores público y privado en las medidas que se adopten al efecto de satisfacer el déficit de vivienda.
En la OG-n.° 4 se identifican características de la vivienda adecuada. En primer orden, la seguridad jurídica de la tenencia, cada persona debe tener un status que le de seguridad respecto a la vivienda, a través de una relación jurídica que la proteja del desalojo forzoso o arbitrario, el hostigamiento u otras amenazas. Otro rasgo es la disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura, se debe garantizar que las viviendas cuenten con las instalaciones necesarias para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición, esto incluye el acceso permanente a recursos naturales y comunes, el agua potable, la energía para cocinar, la calefacción e iluminación, las instalaciones sanitarias y de aseo, entre otros. La asequibilidad también caracteriza a la vivienda adecuada, su valor y los costos que se le relacionan deben ser proporcionales a los niveles de ingresos y no deben comprometer otras necesidades básicas.
Por razón del rasgo habitabilidad, la vivienda adecuada debe proporcionar un espacio suficiente a quienes la habitan, seguro para vivir y con suficiente protección contra las inclemencias de la naturaleza y los riesgos estructurales (C-DESC, 1991, pp. 3-4). En relación con la salud, la OMS en Principios de Higiene de la Vivienda advierte que «su estructura y ubicación, sus servicios, entorno y usos tienen enormes repercusiones sobre el bienestar físico, mental y social» (OMS, 1990). En el 2018, esta organización retomó esta cuestión en sus Directrices de la OMS sobre Vivienda y Salud.
Otras tres características son la accesibilidad, el lugar y la adecuación cultural. Todas las personas deben tener acceso a una vivienda adecuada, especialmente los más vulnerables, o sea, los ancianos, los niños, las personas con discapacidad,6 los enfermos terminales y las víctimas de desastres naturales. La vivienda adecuada debe estar en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, servicios de salud y educación, así como a otros servicios sociales. Por último, en la adecuación cultural se tienen en cuenta los materiales de construcción de las viviendas, estos deben guardar relación con la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda, según corresponda a las comunidades dentro del contexto particular (C-DESC, 1991, p. 4).
Otros documentos internacionales han pautado elementos a ser valorados en la realización del derecho a la vivienda adecuada. En el Informe de la Comisión de Asentamientos Humanos sobre la aplicación de la Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año 2000, se señaló que el concepto de vivienda adecuada significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio, seguridad iluminación, ventilación, infraestructura básica adecuados y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todos a un costo razonable (Naciones Unidas, 1995, p. 43).
ACNUDH y ONU-Hábitat, en el Folleto n.° 21 (Rev. 1), titulado El derecho a una vivienda adecuada, desarrolla de forma exhaustiva diferentes implicaciones que tiene este derecho, así como otros aspectos que se relacionan con la vivienda adecuada como concepto nuclear. Dentro de las primeras se encuentra que este derecho no presupone que el Estado construya viviendas para toda la población, pero no se reduce a una meta programática que debe alcanzarse a largo plazo (ACNUDH y ONU-Hábitat, s. f., pp. 6-7). O sea, «no autorizaría a los poderes públicos a postergar sine die su concreción, ni les otorgaría un margen absoluto de discrecionalidad en su actuación» (Pisarello, 2007, p. 3). ACNUDH y ONU-Hábitat aclaran que el derecho a la vivienda adecuada no prohíbe los proyectos de desarrollo que podrían desplazar a las personas, que no es lo mismo que el derecho a la propiedad ni el derecho a la tierra e incluye tener acceso a servicios adecuados (ACNUDH y ONU-Hábitat, s. f., pp. 7-9).
El derecho a una vivienda adecuada incumbe a todos los Estados, ya que todos han ratificado, por lo menos, un tratado internacional relativo a este derecho y se han comprometido a protegerlo mediante declaraciones y planes de acción o documentos emanados de conferencias (ACNUDH y ONU-Hábitat, s. f., p. 1). Cuba es un Estado parte de la comunidad internacional, miembro fundador de la ONU y de la Comisión de Derechos Humanos (Consejo de Derechos Humanos a partir del 2006), además firmó la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Más allá de la posición jurídica de Cuba respecto a varios de los instrumentos internacionales,7 ha firmado y ratificado varios que reconocen directa o indirectamente el derecho a la vivienda adecuada.8 Cuando se firmó el PIDCP (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), se declaró oficialmente que Cuba registraría las reservas o declaraciones interpretativas que considerara pertinentes en cuanto al alcance y aplicación de algunos postulados de estos instrumentos internacionales (Juventud Rebelde, 2008).
Desde la Constitución de 1976 no ha existido uniformidad en cuanto a los mecanismos establecidos para la recepción de tratados y convenciones en Cuba, lo cual ha incidido negativamente en la aplicación de su normativa, sobre todo, al momento de integrar una ordenación más amplia y garantista contenida en estos. Ni la Constitución ni las leyes han reconocido, de manera expresa, un mecanismo único y de carácter general que permita incorporar preceptivas internacionales al orden jurídico nacional, por lo que se constata la existencia de más de una regla de aplicación (Richards, 2012, p. 144).
En este aspecto, la Constitución del 2019 superó a su precedente, pero quedaron más deudas en cuestiones medulares que avances (Pino, Llaguno y Díaz, 2019). En el art. 8 de la primera se estableció la jerarquía de los tratados y convenciones de los que Cuba es parte y del precepto se puede presuponer la aceptación de un sistema mixto de recepción. No obstante este contexto, los parámetros del derecho a la vivienda adecuada, en los términos de la OG-n.° 4, pueden y deben ser asumidos de forma referencial. Las características de la vivienda adecuada han sido aceptadas y han trascendido a la constitucionalización, así como al desarrollo legal y jurisprudencial del derecho.9
La Conceptualización del Modelo Económico y Social Cubano de Desarrollo Socialista del 2017 se actualizó con el VIII Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), celebrado en el 2021. En concordancia con la Constitución, cambió el concepto vivienda decorosa10 por el de adecuada11 y desarrolló elementos y características del derecho a tono con la OG-n.° 4. Esto denota la intención de que el derecho a la vivienda adecuada de la Constitución se entienda desde las exigencias internacionales.12 En los principios que sustentan el modelo y sus principales transformaciones se patentiza «el derecho a una vivienda adecuada y segura a partir del trabajo, con los servicios básicos correspondientes, para lo cual se crean condiciones y se proporciona apoyo social a quien lo necesite» (PCC, 2021, p. 20). Más adelante enfatiza en el propósito de que «la población disponga de hábitat y viviendas adecuadas, seguras y asequibles, con sus servicios básicos; incluido el subsidio estatal, parcial o total, a las familias, cuya situación económica lo requiera, así como al fomento de la construcción y reparación de viviendas, con una activa participación de la población, de acuerdo con las posibilidades objetivas de la economía» (PCC, 2021, p. 50).
Por otra parte, en el Plan de Estado para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en Cuba (2017-2036) se honra el compromiso contraído en Hábitat III y se refiere al reto asumido por el Estado cubano de «avanzar […] en el acceso universal a una vivienda adecuada y a la infraestructura urbana de calidad aumentando los niveles de sostenibilidad y resiliencia de los asentamientos humanos» (Instituto de Planificación Física y ONU-Hábitat, 2017, p. 19). Tampoco se puede perder de vista que en el I Informe Nacional Voluntario sobre la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se rinde cuenta sobre disímiles aspectos relacionadas con la vivienda adecuada (Presidencia, 2021).
Los requisitos o parámetros para el derecho a la vivienda adecuada no están exentos de contextualización. Dependen de la realidad social, económica y cultural de cada país y de cómo la reflejan los ordenamientos jurídicos, pero también del real compromiso que contraigan los Estados, así como de la capacidad de los jueces y los legisladores principalmente, para su previsión, interpretación y adecuación. En la OG-n.° 4 se sostiene que «el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la vivienda» (C-DESC, 1991, p. 3) y se explica que «la adecuación de una vivienda está determinada por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, que son variables según los contextos» (C-DESC, 1991, p. 3). Asimismo, se advierte que es posible identificar algunos aspectos a tenerse en cuenta a estos efectos, en cualquier contexto.
Especialistas cubanos definieron la vivienda adecuada como «aquella en que se utilizan con máxima racionalidad los recursos existentes en un momento y localidad determinada sin afectar, ni la calidad de vida que se debe desarrollar en ella acorde con nuestro desarrollo social, ni la calidad de ejecución, ni el ciclo de vida útil que debe cumplir de acuerdo con los recursos empleados» (Garcilaso, 2011, p. 17). Para la autora esta definición es insuficiente o poco clara, al omitir aspectos concretos como la existencia de espacios suficientes que satisfagan los estilos de vida y la diversidad familiar, de servicios básicos (agua, alcantarillado y otros) y extradomiciliarios (alimentación, educación, salud), así como la calidad ambiental y las condiciones de habitabilidad acordes con el desarrollo social cubano en educación, salud, cultura y deporte (Garcilaso, 2011, p. 17).
Derecho a la vivienda adecuada y exigencias en Cuba
El hecho de que el Estado cubano no ha ratificado el PIDESC y, por ende, no está vinculado a los órganos y mecanismos de este tratado, no significa que los elementos que ofrece la OG-n.° 4 no tributen a una interpretación consecuente y contextual del art. 71 constitucional en Cuba. Tres razones quiebran un argumento de no vinculación absoluta: el ordenamiento jurídico cubano ha recepcionado diversos instrumentos que tratan el derecho a la vivienda en el término de adecuada, varios documentos políticos entienden el derecho en los extremos de la OG-n.° 4 y, por último, los instrumentos, órganos y mecanismos de derechos humanos forman un sistema internacional de protección para estos derechos y funcionan como tal.
La actual regulación constitucional del derecho a la vivienda adecuada en Cuba dialoga con las exigencias de los instrumentos internacionales para este derecho, por lo que obliga a una mirada más profunda e intencionada en los diagnósticos y caracterización del fondo habitacional en Cuba, sobre todo, de cara al censo de población y vivienda anunciado para el 2023. Su configuración como derecho subjetivo público trae consigo una mayor exigibilidad, en el contexto de las diferentes situaciones jurídicas que puedan darse y en relación con los elementos que tributan a su contenido esencial.
El legislador,13 al modificar la Ley General de la Vivienda, deberá desarrollar y contextualizar los elementos de la OG-n.° 4, a tono con la Constitución, vista integralmente, y acorde con los documentos políticos y los instrumentos internacionales, pues la modificación tiene como objetivo actualizar la normativa sobre la organización y funcionamiento del sistema de vivienda en Cuba.
Ya no se podrá ver más la vivienda en Cuba únicamente como un bien social, resultado del esfuerzo del Estado, pero hoy sujeto, en gran medida, a las leyes de un mercado escasamente regulado por el Estado. La vivienda debe valorarse como un bien complejo, vital para el desarrollo integral de las personas, protegido por un derecho constitucional con fundamento en la dignidad humana y con especial trascendencia para los sujetos vulnerables o que requieran especial atención por el ordenamiento, como lo son la mujer, los niños y las personas que viven en condiciones de marginalidad. La diversidad de calidades en las formas de habitar de los grupos humanos, son expresiones fácilmente visibles de las desigualdades sociales (Núñez, 2007, p. 2). No se puede obviar que la dignidad y la igualdad son valores matriciales del Estado socialista de Derecho y Justicia Social en Cuba.
Los jueces, al decidir asuntos que impliquen una lesión al derecho a la vivienda adecuada, deberán valorar la situación jurídica conflictual de manera integral y en su argumentación, deberán tener en cuenta la interdependencia de este derecho y, por ende, las afectaciones que acarrea para otros derechos conexos. Relacionado con la marcada interdependencia del derecho a la vivienda adecuada, se advierte la perfecta virtualidad jurídica que tiene el proceso de amparo constitucional para tutelarlo.
Diversas situaciones jurídicas pondrán al amparo constitucional como la vía idónea para encauzar el derecho a la vivienda adecuada, ya que es un proceso expedito y concentrado, según el art. 99 constitucional y los términos de la Ley n.° 153/2022. El proceso de amparo constitucional no es tan excepcional y limitado a los derechos civiles y políticos, como lo piensan operadores jurídicos y académicos en Cuba, como tampoco el derecho a la vivienda adecuada es, esencialmente, el fundamento jurídico para reclamar «un techo» al Estado. El amparo constitucional deberá ser la vía idónea para salvaguardar el derecho a la vivienda adecuada cuando se requiera una actuación urgente y preferente, por la trascendencia jurídico social de la vulneración, como por ejemplo, diversos derechos lesionados, por la situación de vulnerabilidad de la persona agravada, tal como establecen los arts. 5.2 y 5.3 de la Ley n.° 153/2022, o por el grado de afectación a uno de los elementos de la vivienda adecuada con una marcada implicación para la dignidad humana. No se trata de generar situaciones jurídicas hipotéticas, pues tal como suele afirmarse «la vida es más rica que la imaginación».
