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Introducción
A raíz de la complejidad de los procesos y fenómenos socioeconómicos que se advierten en la actualidad, se ha tornado una demanda universal la necesidad de enriquecer la teoría y práctica de las políticas públicas, de manera que las mismas puedan lograr efectividad en la solución de los problemas existentes al interior de las naciones. La expansión del sistema capitalista, el nuevo ordenamiento geopolítico del orbe definido en las dos grandes conflagraciones mundiales, los complejos procesos de urbanización e industrialización, la explosión demográfica, así como las consecuencias sociales y culturales de todo ello con relación a la diversificación económica y cultural de las sociedades, ha llevado al reconocimiento explícito por parte de sus Gobiernos, organismos y organizaciones, de la definición de políticas institucionales específicas que apunten hacia grandes problemas como la pobreza, la distribución del ingreso y mejores oportunidades para los pobres, la erradicación del exceso de burocracia y los costos que ello conlleva, así como la atención esmerada a los problemas que afectan a la juventud.
En consecuencia, muchos de los problemas sociales generados por la globalización y el neoliberalismo inciden directamente en la infancia y la juventud, por lo que se constituye en un reclamo, en este escenario del siglo XXI, la necesidad de reconocer y atender de manera diferenciada a la juventud como actor social. De ahí que en la actualidad se avizore que, en algunos países, las políticas públicas dirigidas a la juventud hayan tomado diversas direcciones a tono con los intereses de las mismas, identificadas desde el ejercicio de la práctica diaria de la democracia participativa. Desconocer las demandas del sector juvenil, como suele suceder en muchos países, se convierte para los Gobiernos en una bomba de tiempo dispuesta a estallar, de disímiles maneras (como ya ha venido sucediendo) a la vista de los decisores.
La política pública de juventud, es una política poblacional del ciclo vital. Es el principal instrumento de referencia técnica y política para el conjunto de decisiones y acciones que se tomen y emprendan en pro del desarrollo juvenil. Teniendo en cuenta la complejidad de las realidades juveniles, así como la heterogeneidad y diversidad de las dinámicas y trayectos de vida de la juventud, esta política debe implementarse y evaluarse de manera coordinada entre los diferentes órdenes de gobierno, sectores, grupos poblacionales y generacionales. (Gaviria, Giraldo y Mejía, 2014, p. 10)
Las dinámicas de los diferentes períodos constituyen un trasfondo para el accionar de políticas públicas de juventud. En este caso, se deben tener en cuenta dos términos indisolubles al siglo XXI que generan cambios económicos, políticos y sociales: globalización y hegemonía. La realidad es que ambas temáticas han penetrado disímiles espacios y estratos de la población, siendo en ocasiones los más vulnerables los adolescentes y jóvenes; y por supuesto también han incidido de alguna manera en el fenómeno migratorio de la juventud, esto aparejado a un grupo de causas o factores socioeconómicos presentes en cualquier país.
Teniendo en cuenta que la adolescencia y la juventud son segmentos sociales que reclaman de una mayor oferta informativa, tanto por la trascendencia de las decisiones que estos grupos adoptan, como por la importante incidencia en ellos de los múltiples cambios sociales, culturales, educativos, laborales y de toda índole producidos en nuestros días, la información juvenil se sitúa como una necesidad priorizada por parte de las instancias competentes, considerando que se ha creado un nuevo escenario socioeconómico que incorpora un modo diferente de actuación y desarrollo que pone la mirada en la búsqueda de nuevas formas que posibiliten la solución de problemáticas que han venido incidiendo de muchas maneras y han impactado en el desarrollo social.
La actualidad de esta investigación se acredita en su inserción en el proyecto de investigación “Estudios sociales y propuesta de desarrollo para adolescentes y jóvenes: fuentes de formación e información”, dirigido por la Dra. Margarita Despaigne Hechavarría y asociado al programa nacional “Sociedad cubana. Retos y perspectivas en el proceso de actualización del modelo económico y social”, del Centro de Estudios Demográficos (CEDEM). De igual manera se significa su contribución al perfeccionamiento de los órganos locales del Poder Popular, al vincularse directamente con el eje del gobierno eficaz y socialista e integración social.
Con el propósito de lograr una mayor articulación entre el nivel central y el territorial, a fin de potenciar la eficiencia y eficacia de las políticas públicas y sus capacidades y el desarrollo humano, justicia y equidad, “la elevación del bienestar y de la calidad de vida de la población han sido objetivos prioritarios de la sociedad socialista cubana desde el triunfo de la Revolución, a partir de una concepción integradora del desarrollo de objetivos económicos, sociales, políticos, civiles y culturales” (Odriozola y Colina, 2016, p. 188), dirigida a promover el desarrollo integral y pleno de los seres humanos”, que se plasmó en una política social única, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta 2030.
Desarrollo
Fundamentación teórica de las políticas públicas destinadas a la juventud en situación de migración (15-24 años)
Antes de comenzar a profundizar en las particularidades de las políticas públicas destinadas a la juventud en el II Frente Oriental, es necesario presentar algunos conceptos que propician entender la temática y las particularidades del tema en el contexto actual que se vive. No obstante, esta es una síntesis en la que todavía quedan muchos elementos que profundizar.
Por esta razón, se busca entender desde la mirada territorial esta cuestión, donde cada localidad tiene sus particularidades típicas y atípicas en contextos dinámicos y volátiles como los que se viven en la actualidad.
Las políticas públicas han sido objeto de investigación de diferentes campos del saber científico como la antropología, sociología, psicología social, las ciencias políticas, la administración. Desde las ciencias sociales la noción de políticas públicas hace referencia a la disciplina que tiene por objeto de estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad. Desde la ciencia de la administración, las políticas públicas son una concepción cuyo objetivo es la resolución de problemas concretos. Las políticas públicas, como disciplina científica, tienen como objetivo elaborar información de utilidad al proceso de toma de decisiones para resolver problemas en circunstancias sociopolíticas concretas. Los estudios sobre políticas públicas han transitado por diferentes modelos, desde el racionalismo abstracto, pluralista-racionalista, burocrático-estatal y el neocorporativista e institucionalista (Reyes, 2009).
Las políticas públicas tienen carácter polisémico. El término, desde el punto de vista etimológico, proviene del anglosajón public policy, que significa política pública. Los antecedentes históricos de la acción pública son muy anteriores. Hasta el siglo XIX la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, y será en este siglo cuando se produzca la primera gran formulación de políticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales. Pero va a ser tras la Segunda Guerra Mundial cuando se desarrollen y generalicen las intervenciones públicas, que darán lugar al Estado de Bienestar y a los primeros estudios sobre políticas públicas. De hecho, este tipo de Estado ha constituido un campo de investigación fructífero para las políticas públicas, hasta el punto de que podemos hablar de un desarrollo paralelo (Reyes, 2009).
“Este concepto de política pública resulta clave, en particular si está asociado a cómo un determinado modelo de sociedad podría definir su sistema de comunicación, en un momento y lugar dados” (Elizalde, 2013, p. 89).
Desde esta misma perspectiva, las políticas públicas se consideran indistintamente como: lineamientos, curso de acción, plan, una práctica social que en la mayoría de los casos implica la participación de los actores de manera conjunta con los decisores del gobierno para el logro de objetivos de alcance público y social. De igual manera se resalta que este tipo de política siempre busca la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable. (Elizalde, 2013, p. 89)
Una de las principales aportaciones de las políticas públicas es precisamente rescatar el carácter público de las políticas, es decir, la intervención de actores diferentes al gubernamental en las políticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, iglesias, asambleas vecinales, etc.). Este ámbito público es el campo en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas. (Aguilar y Lima, 2009, s. p. )
“Las políticas tienen como eje principal de acción generar relaciones de convivencia eficaz entre los diferentes actores políticos y sociales, así como con las diferentes instituciones públicas, autoridades administrativas y los ciudadanos en general” (Mongue, 2015, s.p. )
En un mundo de tendencias democráticas acrecentadas, las políticas públicas constituyen un recurso idóneo para que el modo de gobernar sea incluyente, participativo y equitativo. Valoradas como instrumentos del quehacer abierto y deliberativo de los gobiernos, permiten que los ciudadanos participen directamente en las fases que sustentan su operación y efectividad. A diferencia de los grandes aparatos de poder, favorecen el vínculo directo entre los ciudadanos y las autoridades públicas. Contribuyen de esta manera a que la autoestima de los ciudadanos sea piedra de toque en los procesos de la vida institucional, al reivindicar sus capacidades, derechos y responsabilidades adormecidos con la práctica densa y dilatada de las acciones estatales. (Uvalle, 2001, pp. 313-314)
Las aportaciones de los investigadores antes aludidos en la temática permiten determinar los siguientes rasgos distintivos de las políticas públicas:
Conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por actores políticos para solucionar una situación determinada.
Implican el desarrollo de acciones orientadas intencionalmente por el aparato gubernamental para alcanzar fines preestablecidos.
Reflejan la postura política e ideológica de una clase social sobre el conjunto de la sociedad.
Es una práctica social ocasionada por la necesidad de resolver conflictos o demandas e implica la participación y la corresponsabilidad de los actores en la ejecución de las decisiones.
Comprende decisiones o formas de asignación de recursos de naturaleza coercitiva (explícita o latente).
Se inscribe en un marco general de acción, hecho que permite distinguir una política pública de simples medidas aisladas.
Se dirige a un público destinatario ―individuos, grupos u organizaciones― cuya situación queda afectada por la política pública.
Define objetivos o resultados que hay que conseguir, y lo hace a partir de normas y valores.
De igual manera se asumen en esta investigación los principios que rigen las políticas públicas aportados por Díaz (2006), entre los que se encuentran:
Participación, que implica sostenibilidad: población como sujeto de las transformaciones.
Integralidad: interrelación con diversas esferas, tanto en las causas del tema que se aborda, como en sus efectos.
Proceso de formación de las políticas: el estudio de las políticas incluye las instituciones que las llevan a cabo, los participantes y beneficiarios, programas específicos, sus objetivos y acciones relacionadas, la medición de sus resultados, para lo cual debe siempre destacarse entre indicadores de esfuerzo e indicadores de efecto y por último el monitoreo y la evaluación de las políticas públicas.
En el caso de las políticas públicas dirigidas a contrarrestar el fenómeno migratorio, transitan en algunos casos por “la declaratoria de tres ejes relacionados con: control de flujos, integración, retorno y reintegración los cuales deben estar a tono con la política migratoria del país” (Gómez, 2014, p. 248); sin embargo, consideramos que para accionar desde un enfoque anticipatorio del fenómeno, sería necesario desarrollar políticas de control de retención, las cuales generen un reforzamiento de las condiciones que hacen que el ciudadano(a) permanezca en el territorio.
En Cuba se aplican diferentes mecanismos para la elaboración de las políticas públicas dirigidas a la juventud; estas políticas han generado múltiples programas, tales como:
Programa de reparación, ampliación y construcción de nuevas escuelas.
Programas para elevar la atención a los niños en edades preescolares, complementando los servicios institucionalizados a través de los Círculos Infantiles con el Programa Educa a tu Hijo.
Formación y superación de maestros y profesores, con la celeridad, la cantidad y la calidad que demanda la educación humanista y solidaria.
Reducción del número de alumnos por aula en la enseñanza general de 12 grado, para facilitar la labor educativa y formativa del magisterio.
Formación de trabajadores sociales para todas las comunidades y las escuelas.
Formación de instructores de arte para las escuelas y la sociedad en su conjunto, para el aprovechamiento del enorme valor educativo y recreativo de las artes y la cultura.
Ampliación de la enseñanza superior a todos los municipios, con la creación de sedes universitarias municipales.
Programa audiovisual, con la creación de dos nuevos canales televisivos de corte educativo y la introducción de programas como la Universidad para Todos, para la impartición de cursos especializados de diferentes materias, incluyendo idiomas extranjeros.
Programa de computación en las escuelas y la sociedad. Se amplió el programa de los Joven Club de Computación y Electrónica a todas las localidades, para contribuir a una cultura informática de la comunidad, con prioridad para niños/as y jóvenes.
Programa Editorial Libertad, para ampliar la dotación de las bibliotecas escolares. Se elevó la producción editorial dedicada a niños/as y jóvenes.
Programa de Educación Física y deporte escolar.
Sin embargo, hay que reconocer que se carece de homogeneidad en la implementación de estos programas en la totalidad de los territorios que componen la nación cubana, debido a múltiples factores que existen en zonas alejadas de los lugares donde se ofrecen servicios relacionados con estos programas. En muchas ocasiones esta situación es generadora de los flujos migratorios de la población y especialmente de los jóvenes.
¿Cómo se refleja en los Lineamientos establecidos para el período 2016-2021, el tema relacionado con las políticas públicas y la migración? Haciendo un análisis minucioso de esta plataforma orientadora se aprecia que en el acápite V referido a la política de ciencia, tecnología, innovación y medioambiente se precisa en el lineamiento 103 lo siguiente: “Continuar fomentando el desarrollo de investigaciones sociales y humanísticas sobre los asuntos prioritarios de la vida de la sociedad, así como perfeccionando los métodos de introducción de sus resultados en la toma de decisiones a los diferentes niveles” (Partido Comunista de Cuba [PCC], 2016, p. 19).
Por otro lado, respecto a la dinámica demográfica, el lineamiento 119 se refiere a lo siguiente: “Garantizar la implantación gradual de la política para atender los elevados niveles de envejecimiento de la población. Estimular la fecundidad con el fin de acercarse al remplazo poblacional en una perspectiva mediata. Continuar estudiando este tema con integralidad” (PCC, 2016, p. 21).
Como se puede apreciar, si bien es cierto que está en lo declarativo de los lineamientos el aunar esfuerzos de las organizaciones políticas y sociales en aras de atender con integralidad los asuntos relacionados con el bienestar de la población, no es menos cierto que aún es insuficiente la declaración explícita de la necesidad de implantar una política que, de manera gradual, contrarreste el fenómeno migratorio en la juventud, cuestión que es también, a modo de ver de las autoras, un asunto de seguridad nacional, que al no recibir un tratamiento específico, pone en riesgo el logro de los objetivos de desarrollo establecidos en Cuba para el 2030.
Por eso, en el ejercicio de sus funciones, la Asamblea Municipal del Poder Popular se apoya en las comisiones de trabajo, en los Consejos Populares, en el Consejo de la Administración, así como en la iniciativa y amplia participación de la población, en estrecha coordinación con las organizaciones de masas y sociales a través de la gestión como proceso y resultado. En tal sentido deben consolidarse para el trabajo de la gestión del Gobierno, un conjunto de categorías y conceptos básicos como la participación, autonomía, responsabilidad, efectividad social, compromiso, sostenibilidad y estrategia.
Ahora bien, ¿qué es la gestión de políticas públicas?
En la práctica, las políticas públicas se expresan en los planes, programas y proyectos dirigidos directa o indi rectamente por el Estado, donde el contenido de la direc triz se despliega de forma detallada y sistemática. Los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, los proyec tos estatales y los programas de gobierno son mecanis mos importantes para la puesta en marcha de políticas públicas y constituyen factores críticos de su éxito. De lo anterior se concluye la importancia de adoptar un mo delo apropiado de planificación que soporte la gestión de la política (…). (Gómez, 2012, p. 224)
“De ello se desprende que varias de las técnicas involucradas en la gestión de las políticas públicas se enfoquen en el manejo de los actores, de sus intereses y de su capacidad para influenciar las decisiones de mane ra explícita y transparente” (Gómez, 2012, p. 224).
Uno de los recursos necesarios a potenciar dentro de la gestión de políticas públicas de juventud en situación de migración, lo constituye el sistema de comunicación e información, este sistema en ocasiones no desempeña su papel protagónico a nivel nacional o local. En esto inciden muchos factores, tales como lo planteado por Hernández, cuando dice que los estudios científicos sobre demografía resultan escasamente socializados. Muchas veces la divulgación de estos análisis queda a nivel de instituciones y del personal que en ellas labora. Cuba no cuenta con un marco comunicativo institucional, sistemático y oportuno, para que la prensa conozca con exactitud los retos que en materia de población enfrenta; a fin de que cada sector poblacional pueda acceder a esas investigaciones. Los espacios informativos que permiten difundir los resultados de estos estudios son muy pocos, casi nulos. (Hernández, 2015, p. 10)
Por otro lado, Trinquete (2014) plantea que existe una fractura entre la generación de conocimiento científico en el ámbito demográfico y su amplificación a otros entornos sociales. El país no cuenta con un marco comunicativo institucional, sistemático y oportuno, para que la prensa conozca con precisión los retos que en materia de población enfrenta, los informe y haga razonar al pueblo sobre ellos.
La carencia informativa es también una seria limitante mediática ante cualquier intento de educar a la población en temas que involucran cambios de comportamiento y toma de responsabilidades. Problemas como el difícil acceso de los periodistas a la información científica en función de la demografía, en primer lugar por su falta de preparación y entrenamiento; la limitada sistematicidad en la relación que mantienen con las fuentes de información y producción científica ―institucionales, académicas―; y la ausencia de políticas de población y de prensa en el país, están impactando directamente en la ineficiencia de los productos comunicativos en temas vinculados a las dinámicas demográficas, vitales para el funcionamiento de la sociedad cubana actual, como la fecundidad, las migraciones o el envejecimiento de la población, por citar algunos. (Trinquete, 2014, p. 107)
No obstante, desde el año 2018 se percibe la voluntad gubernamental de fortalecer el sistema de comunicación institucional cubano ―con base en las nuevas tecnologías mayormente― y muestra de ello son los Portales del Ciudadano en los diferentes territorios del país y la inserción de los Organismos de la Administración Central del Estado en el espacio virtual y sus dinámicas infocomunicacionales.
De igual manera, la falta de articulación o coordinación entre políticas públicas es, a juicio de las autoras, el tercero de los factores que inciden en la insuficiente salida dentro del sistema de información y comunicación.
Como regla general, no hay entonces éxitos duraderos en las políticas públicas si no se está seguro de cuáles medios permitirían lograr ciertos resultados y de qué estrategias harían posible articular tales vinculaciones entre medios y fines. Tampoco suele haber éxitos duraderos si las estrategias no contienen una comparación sistemática entre lo que se está logrando y lo que se pretendió lograr. La participación ciudadana no puede, por sí sola, cerrar esta brecha. Pero puede contribuir a que el Estado se vea forzado a reducirla, condición ineludible para construir mayor gobernabilidad democrática. (Oszlak, 2007, p. 7)
La desarticulación vertical es la que se produce entre diferentes niveles o jurisdicciones de gobierno. En estos casos, a la falta de visión global o intersectorial de los problemas, se agrega la ausencia de diálogo o, lo que a veces es peor, la adopción de decisiones que, al no estar coordinadas, producen consecuencias socialmente gravosas. En el caso de las políticas de juventud, también atraviesan el prisma de la especialización funcional en nuestro país, ellas quedan en manos de la Educación, la Salud u organizaciones sociales como la Unión de Jóvenes Comunistas (UJC), la Federación de Mujeres Cubanas (FMC), entre otras.
Migración interna y juventud
Primero, antes de adentrarse en el asunto, es provechoso conocer qué se entiende por migración. La migración o movimiento migratorio es definido por el Diccionario Demográfico Plurilingüe como el desplazamiento de los individuos desde un lugar de origen o partida a uno de destino o llegada, con traslado de residencia, e implica atravesar los límites de una división geográfica (CELADE, 1985).
“Los movimientos migratorios varían en cuanto a la duración y a la escala de alcance” (Moura y FirsKowski, 2005, p. 123); sin embargo, esta variable demográfica está presente en las actividades más comunes que diariamente realizan miles de personas en los diferentes países, municipios, ciudades y territorios.
Cuba no está ajena a este fenómeno, en el texto titulado Caracterización sociodemográfica de los jóvenes cubanos, de la Oficina Nacional de Estadísticas e Información de Cuba (ONEI, 2009), se precisan movimientos migratorios internos entre provincias. A nivel nacional alcanzan las 70 290 personas, de las cuales poco más de 23 000 son jóvenes. Uno de los territorios en los que el volumen total de movimientos alcanza sus mayores cifras es Santiago de Cuba, entre otras provincias, pero con saldo negativo. Agrega el texto que las personas entre 15 y 29 años representan el 20,3% del total de la población y que estos son responsables del 32,8% del total de movimientos migratorios generados en el país por lo activo en cuanto a producir cambios de domicilio con carácter permanente entre provincias.
La migración es un asunto de gran relevancia demográfica, que debe estudiarse desde el volumen, las características de los migrantes, las implicaciones sociales, económicas, culturales, etcétera. La atención que se le brinde a la migración es asunto que concierne al Gobierno, al sector privado, a las organizaciones de base comunitaria y a todos los ciudadanos.
La envergadura que adopta la migración exige la elaboración de una política pública integral. La migración debe ser una preocupación para el Estado, y la discusión del tipo de política pública que necesita cada país debe incorporar el conocer realmente el fenómeno migratorio en toda su magnitud y extensión, a la vez que debe convidar a diferentes actores del desarrollo a participar de la discusión.
Cuba constituye un caso singular al respecto, porque son variadas las fuentes de información para estudiar esta variable. Todos los censos levantados desde 1953 a la fecha incorporaron una o más preguntas para estudiar la migración. El primero de ellos, tan solo incorporó la pregunta “Lugar de Nacimiento”, que también se formuló en los censos de 1970 y en el reciente del año 2002. En este último y en el censo de 1970 se incorporaron además las preguntas de “Lugar de Residencia Anterior y Duración de la Residencia”. Finalmente, en el censo de 1981, tan solo se empleó la pregunta “Lugar de Residencia en fecha fija anterior al censo”. (Morejón, 2007, p. 27)
En el estudio titulado Migraciones internas en Cuba según el Censo del año 2002 (Centro de Estudios de Población y Desarrollo [CEDEM]/Centro de Estudios Demográficos [CEDEM], 2020), se enfoca el volumen y la dirección de la migración de la manera siguiente:
Se asiste a desiguales proporciones de migrantes internos a nivel de los diferentes países, en general, más bien bajas en comparación con los países desarrollados.
Predomina la migración entre zonas urbanas, aun cuando la corriente rural-urbana sigue siendo importante en algunos países, esta continúa siendo el motor de la urbanización y un factor de envejecimiento de la población rural.
En muchos países las áreas metropolitanas se consolidan como zonas de emigración neta, aun cuando parte de sus flujos de emigrantes se dirigen a sus periferias.
Es creciente la relevancia cuantitativa y cualitativa de la migración intrametropolitana, cuyos determinantes son bien diferentes.
La migración interna tiende a acentuar las disparidades territoriales en vez de atenuarlas, lo que se debe a que las zonas con mejores condiciones económicas y sociales tienden a recibir inmigrantes con mejor calificación a diferencia de las zonas más deprimidas.
De igual manera, en el material se señalan las características de los migrantes durante el 2002:
Se acentúan las disparidades entre conjuntos de migrantes que sugieren una selectividad migratoria femenina histórica, a la vez que los flujos de migrantes recientes muestran una novedosa selectividad masculina.
Se mantiene la selectividad por edades de la migración, consistente en una marcada representación de jóvenes sin que todavía se registren signos de una migración pos-retiro de personas mayores.
Es mayor la probabilidad de migrar que tienen las personas con más elevada educación, controlando variables como el sexo y la edad, lo que da cuenta de movimientos más asociados a la trayectoria laboral que a la sobrevivencia.
¿Qué entendemos por juventud?
Para emplear el potencial que encierran los jóvenes, estos se deben considerar y asociar en primera línea a la concepción y aplicación de las políticas que los afectan. Ahora bien: ¿qué entendemos por juventud?
La UNESCO utiliza diferentes definiciones de juventud, dependiendo del contexto. Para actividades a nivel internacional o regional, emplea la definición universal de las Naciones Unidas, la cual con juventud se refiere “a las personas de entre 15 y 24 años de edad. Sin embargo, esta definición es flexible. La experiencia de ser joven puede variar sustancialmente en el mundo, entre países y regiones, por lo cual la juventud es muy a menudo una categoría fluida y cambiante. Así, para la UNESCO cada contexto particular es siempre una guía importante a la hora de definir la ‘juventud’” (UNESCO, s.f., s.p.). La definición del rango de edad de la juventud de las Naciones Unidas, difiere de otras definiciones de los estados miembros e instrumentos y organizaciones regionales. Por ejemplo, en ONU Hábitat (Fondo para la Juventud) se amplía el rango a entre los 15 y 32 años, y algo similar ocurre con la Carta Africana de los Jóvenes, la cual aborda a la juventud desde los 15 hasta los 35 años.
Sin embargo, la siguiente investigación asume los criterios aportados por María Isabel Domínguez (1997), al considerar a la juventud “Como una categoría histórico-concreta que designa un grupo sociodemográfico internamente diferenciado según su pertenencia a la estructura social de la sociedad, en particular a las distintas clases y capas que la componen, a la vez que constituyen su segmento más dinámico y móvil. Enfatizamos que la juventud no está biológicamente determinada, sino definida socialmente por la naturaleza de la actividad que se desarrolla en esa etapa (…) (Domínguez, 1997, p. 68).
La juventud es producto de una compleja red de relaciones sociales, en las que intervienen factores políticos, económicos, del territorio y culturales, mediante los cuales se ordenan a los sujetos a través de clases de edad o generaciones y por género, asignándoles un lugar con relación al poder y al acceso o no a diferentes tipos de capital: social, cultural, simbólico, etcétera. Se entiende como juventudes al segmento poblacional colectivo constituido socioculturalmente como agente de cambio social, capaz de construir desde la incidencia sus propias realidades y de afectar sus prácticas, relaciones y referentes sociales e individuales. En tal sentido, las juventudes son corresponsables de su desarrollo y del de la comunidad en general.
Los jóvenes son uno de los grupos poblacionales con mayor movilidad: el 30% de los migrantes internacionales son jóvenes. Sin embargo, es poco lo que se sabe de los desafíos y oportunidades que esa migración representa para la población juvenil, por lo que es necesario estudiar la situación de estos jóvenes y el papel que desempeñan las organizaciones juveniles.
La política pública reconoce, valora, protege y promueve las identidades juveniles, como proceso vital de su desarrollo individual y colectivo. Las identidades juveniles constituyen el conjunto de ideas, prácticas, expresiones, formas de ser y habitar el mundo por parte de las y los jóvenes y se representan, entre otras manifestaciones, en las modas, el consumo, la música y otras expresiones artísticas, el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y la adscripción a agrupaciones, tendencias, movimientos, tribus urbanas o culturas juveniles en general.
Pero las medidas que en materia de políticas se puedan implementar para influir en el logro de corrientes migratorias más convenientes al desarrollo social y económico , tienen necesariamente que expresarse de manera diferenciada sobre los territorios y los personas que muestran una más alta propensión a migrar, de ahí la importancia de conocer la evolución histórica de las principales tendencias de la migración interna en el país, el comportamiento migratorio territorial de la población y las características que distinguen a los migrantes.
“Resulta entonces conveniente, acudir a los censos de población, que constituyen la fuente universal para analizar la migración interna, en especial cuando estos incorporan preguntas específicas para estimar el monto de la misma y las características de los sujetos que participan en condición de migrantes sobrevivientes al momento de la enumeración censal” (Morejón, 2007, p. 26).
En la Ley No. 16/1978, Código de la Niñez y la Juventud en Cuba, aprobada el 28 de junio de 1978 con motivo de la celebración del XI Festival Mundial de la Juventud y los Estudiantes, se definen las prioridades de atención por parte del Estado para el logro de la calidad de vida de que deben gozar los niños y jóvenes en todo sistema social desde la inclusión y la equidad (Asamblea Nacional del Poder Popular [ANPP], 1978).
En el cuerpo legal de este documento se recogen varios aspectos, como: el proceso de formación de la personalidad comunista en la joven generación, la participación e iniciativa de los escolares y estudiantes y la juventud trabajadora, el honor y el deber supremo de la juventud de defender la Patria y el socialismo. Además, se definen las bases para las tareas estatales relativas a la política juvenil. Todos estos aspectos se abordan en 116 artículos, contenidos en 8 capítulos.
Como parte de este análisis, se han identificado los capítulos y artículos en los que se hace alguna referencia a la participación de la juventud.
En el capítulo VIII, titulado “De las tareas estatales relativas a la política juvenil”, se explicita en el artículo 111 que:
El Estado reconoce a la Unión de Jóvenes Comunistas, la Organización de Pioneros José Martí, la Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media y la Federación Estudiantil Universitaria como representantes de los jóvenes en general, los niños y adolescentes, estudiantes de la enseñanza media y universitaria, respectivamente, a los fines de:
atender los intereses de sus miembros en las actividades docentes, investigativas, laborales, culturales, militares, deportivas y recreativas;
tomar iniciativas en cuanto al desarrollo de la vida de los niños y los jóvenes;
contribuir a ejercer tareas de control sobre la legislación referida a las jóvenes generaciones;
exponer sus criterios y conformidad para la adopción de disposiciones y medidas fundamentales del Estado que se refieran a la niñez y la juventud. (ANPP, 1978, s.p.)
En este artículo se observa que se confiere importancia a la participación, a tomar en consideración la voz de las jóvenes generaciones, por supuesto, desde las organizaciones que las agrupan, pero aun así es de sumo valor considerar que los niños, adolescentes y jóvenes puedan decidir en determinados momentos. Por otro lado, se señala en el artículo 115 que:
Los órganos locales del Poder Popular, las dependencias estatales y los funcionarios de la administración, son responsables de ejecutar las tareas del Estado en relación con la niñez y la juventud y:
aseguran la formación y capacitación de los dirigentes para el desarrollo de su trabajo con los niños y jóvenes;
incluyen las actividades de la juventud en los planes económicos correspondientes a los diversos períodos;
apoyan las iniciativas de las organizaciones juveniles y pioneril y las mantienen informadas sobre las tareas estatales que realizan con relación a los niños y jóvenes;
consideran las proposiciones y opiniones de los representantes de las organizaciones juveniles y pioneril. (ANPP, 1978, s.p.)
En los aspectos antes señalados, se observa el reconocimiento de la necesidad de acceso a la información para que haya un nivel de respuesta en actividades planificadas, acciones, en fin, procesos a desarrollar.
Si se quiere que los jóvenes se involucren efectivamente en cualquier tipo de acción o serie de estas, es necesario que hayan sido dados a conocer de antemano sus propósitos y valorar si tienen que ver con los intereses de aquellos. Es necesario señalar que, aunque esta ley abrió los caminos para toda la labor desplegada hacia los niños(as), adolescentes y jóvenes, requiere niveles de actualización a tono con la complejidad de fenómenos sociales que atañen a la población infanto-juvenil.
La situación que se presenta de la estructura y dinámica demográfica de Cuba impacta, entre otros ámbitos, en:
La familia
Los recursos laborales
El sistema de salud
La seguridad social
La seguridad nacional
El sistema de ciencia, tecnología e innovación. Proceso de envejecimiento y la descapitalización.
El proceso de actualización del modelo de desarrollo económico y social tanto a escala macrosocial como territorial y local.
La evaluación de la situación demográfica del país incluye reconocer la importancia de la visión territorial y local de estos procesos, para lo cual es preciso:
Diferenciar entre lo territorial y lo local. La viabilidad de cada uno de sus enfoques.
Tomar en consideración la creciente diferenciación económica, social y poblacional en todo el país.
Reconocer a la población como objeto y sujeto del desarrollo.
Desarrollar convenientemente los procesos de descentralización.
Utilizar la riqueza, oportunidad y fortaleza que significa el capital humano a nivel territorial y local.
Evaluar las diferencias entre los territorios del oriente, centro y occidente del país.
Considerar el envejecimiento y la descapitalización de las zonas rurales.
Tomar en consideración los impactos provocados por la sistemática migración interna e internacional.
Reconocer la importancia, en términos de la dinámica poblacional, de la capacitación, educación, investigación y experimentación. (Aja y Hernández, 2019)
En resumen, los elementos generalizadores expuestos hasta aquí revelan la necesidad de cohesionar las voluntades, los esfuerzos y la actuación de los decisores a nivel de Gobierno, hacia la atención del fenómeno migratorio en la juventud, desde las políticas públicas.
Breves características sociodemográficas del área de estudio
El municipio II Frente Oriental “Frank País García” se ubica en la vertiente Sur de la Sierra Cristal, limita al Norte con las provincias de Holguín y Guantánamo; al Sur con el municipio Songo-La Maya y al Oeste con los municipios de San Luis y Mayarí Arriba. Tiene una extensión territorial de 535,9 km2, lo que representa el 8,6% del área total de la provincia. Cuenta con nueve consejos populares (Mayarí Arriba, San Benito, Tumba Siete, Soledad, Boca de Mícara, Sabanilla, Loma Blanca, El Rosario y Concepción) y se encuentra a 59 km de la capital provincial (Santiago de Cuba). Según datos de la ONEI, para 2015 la población era de 39 944 habitantes. En el territorio existen un total de 39 asentamientos poblacionales, de los cuales se clasifica como urbano solo a Mayarí Arriba, que además es la cabecera municipal. Los restantes asentamientos se clasifican como rurales y representan el 68% de la población. El territorio tiene una densidad poblacional de 71,0 habitantes/km2.
A través de los años, la provincia Santiago de Cuba se ha caracterizado por ser emisora de población; en el caso particular del municipio II Frente, históricamente ha mantenido un saldo migratorio negativo, al ser más las personas que emigran hacia otros lugares que las que inmigran. Según datos de la ONEI para el 2015, el saldo migratorio interno en el municipio es de -194 y el saldo migratorio externo es de -3. Las tasas de migración interna y externa han sido negativas con valores de -4,8 y -0,1 respectivamente.
El comportamiento de la distribución por edades del municipio es menor en los grupos de edades de 55-59 años y mayor en el grupo de 60 años y más. Este último grupo representa el 16,5% de la población total del municipio y se puede afirmar que es una población envejecida, ya que más del 12% supera los 60 años. Este fenómeno puede explicarse por la baja natalidad, mortalidad y el aumento de las migraciones. Sin embargo, en la evolución de la estructura por edades de la población, el grupo de 0-14 años es mayor que el de 60 años y más, representando el 19,5 % de la población total del municipio.
Estas características de la población provocan que la relación de dependencia, que representa al número de personas que son solventadas económicamente por las personas activas (entre los 15 y 59 años), sea mucho mayor. En el caso particular de II Frente, existen 565 personas menores de 14 y mayores de 60 años, dependientes de 1000 habitantes entre los 15 y los 59 años.
Estado actual de las políticas públicas dirigidas a la juventud en situación de migración (15-24 años) en el II Frente Oriental “Frank País García”, de la provincia Santiago de Cuba
Para el desarrollo del diagnóstico se emplearon los siguientes indicadores:
Nivel de participación del universo juvenil en la gestión de las políticas públicas del CAM.
Utilización de metodologías o estrategias que expliciten cómo diseñar políticas públicas dirigidas a la juventud en situación de migración desde el Consejo de Administración Municipal.
Correspondencia existente entre el comportamiento de la migración de la juventud y las políticas públicas que contrarresten el fenómeno.
Para valorar el comportamiento de las políticas públicas hacia la juventud inmigrante del territorio II Frente se realizaron entrevistas y encuestas, y se aplicaron guías de observación y talleres de reflexión con cuadros y funcionarios del territorio. A partir de la interpretación de los datos arrojados por los instrumentos, se procedió a cruzar la información y se identificaron las problemáticas y propuestas en las que coincidió la muestra seleccionada. El listado preliminar producido por ese ejercicio incluyó 16 problemas relacionados con la juventud inmigrante y 7 propuestas generales.
Este listado se sometió, a través de entrevistas, al criterio de especialistas, pidiéndoles que organizaran los problemas por orden de prioridad (en términos de su grado de afectación y el acceso al bienestar social) y las propuestas según el criterio de qué debería y podría hacerse con inmediatez para solucionarlos. Se entrevistaron 10 especialistas, 1 Director de Estadística y Planificación, 2 funcionarios del Gobierno Provincial, 3 directivos del Gobierno Municipal de II Frente vinculados a las políticas de desarrollo local, 2 académicos de la Facultad de Economía y Ciencias Sociales vinculados a la investigación de estos temas, y 2 profesores del CUM que dirigen la Comisión de Educación y Prevención en el Gobierno de II Frente. Al respecto se identificaron como problemáticas por orden de prioridad las siguientes:
Escasa participación del universo juvenil en la construcción de las políticas públicas.
Ausencia de metodologías que expliciten cómo diseñar políticas públicas dirigidas a la juventud en situación de migración desde el Consejo de Administración Municipal.
Poco abordaje por el ETAM de las principales causas que generan la migración de los jóvenes, con énfasis en la serranía, con las consiguientes carencias de propuestas de solución a dichas causales.
El plan de reordenamiento territorial carece de propuestas que, a corto plazo, minimicen la disparidad de infraestructuras y servicios en la zona rural y urbana del municipio.
Limitado aprovechamiento de las potencialidades de las TIC para el tratamiento de los fenómenos migratorios, en los que se refleja alta representatividad de los jóvenes.
Limitado aprovechamiento de las potencialidades de los proyectos sociocomunitarios, como espacio de esparcimiento y recreación sana para los jóvenes.
En relación con el comportamiento de la migración, se evidenció que, aunque el mayor porcentaje de la población se encuentra en los asentamientos rurales concentrados, la tendencia en los últimos años ha sido crecer en la zona clasificada como urbana y decrecer en las zonas clasificadas como rurales dispersas, provocando que más zonas rurales queden despobladas. Este proceso migratorio ha llevado a que algunas zonas hayan quedado totalmente despobladas, como es el caso de la parte norte, y otras grandemente despobladas, como la situada al oeste en los límites con el municipio San de Luis.
En este proceso incide desfavorablemente, a pesar de haberse producido cambios en el municipio, el estado de distribución desequilibrada de los servicios, de los cuales la mayoría se encuentran en la cabecera municipal. Pocos asentamientos están equipados en las diferentes esferas, fundamentalmente la social, con énfasis en el sector de Educación, donde existen escolares que tienen que trasladarse hasta 2 km a pie, por lo que la población prefiere moverse a la cabecera municipal, o desde los Consejos para recibir este servicio. Mayarí Arriba, poblado cabecera, está situado en el centro del territorio y es accesible, en 45 minutos aproximadamente, al 80% de los restantes asentamientos concentrados. El consejo popular San Benito es el que tiene mayor población, con un total de 6 422 habitantes y 4 asentamientos, junto al Rosario que tiene 4 asentamientos; el resto tiene 3 y 2 asentimientos. Sin embargo, el consejo popular Mayarí solamente tiene 3 asentamientos y es el de mayor población. También se evidenció que en los movimientos migratorios que se producen en el municipio el rango de edad más llamativo es el que se encuentra entre los 15 y 24 años de edad, lo que evidencia la necesidad de dirigir las políticas públicas hacia este segmento poblacional.
Dentro de las líneas estratégicas para el sistema de asentamientos humanos se declaran las sublíneas siguientes:
Crear planes para el desarrollo urbano en todas las cabeceras de los consejos populares, así como en los asentamientos humanos rurales.
Mejorar los servicios de venta de materiales de construcción en los asentamientos humanos cabecera de los nueve consejos populares y evaluar las distintas ofertas de créditos para el establecimiento de prioridades según estatus social.
Diseñar y aplicar un plan de conservación especial a aquellos recursos construidos de valor patrimonial como viviendas, espacios públicos, locales sociales, administrativos e industriales, que formen parte del patrimonio local; así como los valores y tradiciones culturales, educacionales, deportivos y naturales autóctonos, con el fin de fortalecer la identidad local y ponerlos al servicio del turismo nacional e internacional.
Diseñar y aplicar planes integrales de ordenamiento urbano que acerquen los principales servicios e infraestructuras a aquellos asentamientos humanos vinculados al desarrollo agropecuario e industrial, incluyendo el mobiliario urbano, la transportación de pasajeros, el alumbrado público, las instalaciones de comercio y gastronomía, alojamiento, las soluciones de acueducto, alcantarillado y sanitarias de carácter local, así como la electrificación y otros servicios básicos.
Desarrollar una política sociocultural y económica en los consejos populares a través de estudios e investigaciones sociales que permitan diversificar el desarrollo integral de sus asentamientos humanos y que contribuyan a la repoblación humana gradual de los mismos.
Están declarados en el Plan de Desarrollo Integral (PDI), como unas de las debilidades del municipio, la emigración de la población y el poco desarrollo de los asentamientos en las zonas agroproductivas. Sin embargo, en el marco de la elaboración de políticas públicas no queda explícito el diseño de proyectos e iniciativas que den respuesta de manera integrada y suficiente a dicho problemas.
Conclusiones
La investigación desarrollada ha permitido arribar a las siguientes conclusiones:
Se propone priorizar a la juventud en situación de migración previamente identificada, como parte de la gestión de políticas públicas del territorio II Frente Oriental.
Deben crearse espacios de participación del universo juvenil en la construcción de las políticas públicas, y ser esta una acción que propicie propuestas de solución por parte de los principales implicados (la juventud).
Se propone la inclusión de metodologías que expliciten cómo diseñar políticas públicas dirigidas a la juventud en situación de migración por parte del Consejo de Administración Municipal o, en este caso, recibir capacitación de centros especializados en temáticas relacionadas con estas variables demográficas.
La elaboración de políticas públicas que tributen a satisfacer necesidades de ese grupo poblacional puede contribuir a minimizar el problema de la emigración de jóvenes en el municipio II Frente Oriental.
Debe existir una coherencia entre las necesidades de la población y la agenda local pública elaborada por el gobierno de cada territorio.
