ARTÍCULO

 

Índice de desarrollo social de la Ciudad de México como herramienta de focalización de la política social

 

Social Development Index in Mexico City Used as a Tool for Social and Political Focalization

 

 

MSc. José Arturo Cerón Vargas¹ y Dr. C. Kristiano Raccanello²

1 Escuela Superior de Economía del Instituto Politécnico Nacional, Ciudad de México. [e-mail]
2 Colegio de Tlaxcala, México

 

 

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RESUMEN

Se utiliza el índice de desarrollo social como guía para llevar a vías de hecho la política de desarrollo social en la Ciudad de México. Así, la identificación territorial de las mayores necesidades de vivienda, educación, salud y seguridad social, servicios sanitarios, energía y bienes durables constituye instrumento para ejecutar programas y acciones del gobierno. El índice de desarrollo social de la Ciudad de México se construye a partir del método de necesidades insatisfechas y -ponderando las carencias de la población- permite identificar a nivel de manzana, colonia y delegación las necesidades de los residentes. Los datos disponibles para 2005, 2010 y 2015 permiten apreciar los avances intertemporales a nivel agregado o por cada una de las componentes. Además, los resultados proyectados en los mapas, posibilitan analizar las carencias de acuerdo al nivel de desagregación elegido. Los resultados más recientes (de 2015) indican incremento a nivel agregado en el nivel de desarrollo social de la Ciudad de México. No obstante, se puede mejorar el índice mediante dimensiones adicionales.

Palabras clave: desarrollo social, índice de desarrollo social, política social, política pública.

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ABSTRACT

The social development index is used in this paper as a guide to implement social development policies in Mexico City. Thus, regional identification of primary needs (housing, education, healthcare and social security, sanitation services, power supply, and imperishable goods) is a tool to carry out governmental programs and actions. The social development index in Mexico City is measured according to the method of unmet needs, with emphasis on people's shortages. It allows the identification of people's needs within a block, settlement, or local administration. The data available for 2005, 2010, and 2015 revealed intertemporal advances at an aggregated level, or for each of the components. Moreover, the results shown in the maps, contributed to shortage analysis, according to the disaggregation level selected. More recent results (2015) indicated a rise in aggregated levels of social development in Mexico City. However, this index can be improved through additional dimensions.

Key words: social development, social development index, social policy, public policy.

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INTRODUCCIÓN

Los problemas sociales de la Ciudad de México (CDMX) son la herencia de una serie de dinámicas, a veces simultáneas, resultado de aspectos ligados al desarrollo y a los problemas macroeconómicos que ha enfrentado el país. Por ello la concentración de las actividades económicas en la denominada zona centro de México durante la segunda mitad del siglo XX motivó una migración en búsqueda de empleo que, en décadas sucesivas, ocasionó que la zona -principalmente el área metropolitana de la CDMX- se constituyera polo de atracción para los personas procedentes del campo que, de facto, no habían sido beneficiadas por las políticas nacionales. Además, el mayor bono demográfico contribuyó al aumento sostenido de la población en la CDMX, que pasó de cerca de cinco millones de habitantes en 1960, a casi siete millones en la década del 70, y a casi nueve millones en la de los 80; cifra que no ha sido sobrepasada desde entonces. Desde la crisis de la deuda en 1982, el estancamiento de la economía nacional -que duró prácticamente toda la década- desplazó la población de la economía formal, a la informal. La primera proveía, además de los salarios, servicios de salud y seguridad social. Además, la presencia de pueblos originarios y poblaciones de habla indígena ha sido una componente característica que se ha integrado a la urbe, a veces a etapas forzadas, con distintos resultados. Paralelamente, el desarrollo económico no ha permeado todos los estratos de la población, lo que ha resultado en la desigualdad, no sólo en cuanto a los ingresos, sino también a las oportunidades. Es decir, en la CDMX la realidad es dual: por un lado existe una sociedad cosmopolita moderna y, por el otro, prevalecen comunidades con un alto arraigo a sus tradiciones y costumbres (Medina, 2007). En esta situación han incidido las modificaciones al marco normativo e institucional vigente, las cuales han promovido o limitado la participación de dichas comunidades en el contexto social de la Ciudad de México.

En el ámbito político, desde la promulgación de la Constitución en 1917 y hasta 1997, el Gobierno Federal administró al Departamento del Distrito Federal a través de funcionarios designados para tal fin, de manera que se ha alineado la política económica y social con la visión, el enfoque, las normatividad y las prioridades determinadas por el Ejecutivo Federal.

La autonomía política en el Gobierno en la CDMX se establece en la segunda mitad de la década de 1990 y marca un cambio en la forma de gobernar que se aleja de un esquema de planificación a nivel nacional en cuanto a la política de desarrollo social, para dar pie a esquemas más democráticos donde la ciudadanía ahora no sólo está más cerca de los tomadores de decisiones, sino que puede influir en estas. Esto representa el inicio de la gestión de gobiernos emanados de partidos de izquierda y de los trabajos de la Asamblea Legislativa, los cuales en estas casi dos décadas han avanzado en la construcción del marco jurídico y normativo de desarrollo social en la CDMX, en el que el diseño de la política social fue prioritario desde la primera administración. Los principales postulados y objetivos asociados con el desarrollo social quedaron plasmados en el Programa General de Desarrollo 1998-2000, instrumento desde el cual se impulsó una visión y propuesta amplia e integral del desarrollo social, que incluso resultaba innovadora al determinar dimensiones específicas en derechos sociales como: salud, alimentación, educación, cultura, deporte, recreación y asistencia social; así como la atención prioritaria a ciertos grupos de la población: niños de la calle, víctimas de violencia familiar, población con adicciones, personas que viven con VIH-SIDA, trabajadoras (es) sexuales e indigentes (Consejo de Evaluación del Desarrollo Social (Evalúa-CDMX), 2014).

 

DESARROLLO

El contexto actual en la CDMX

Históricamente, la CDMX se ha caracterizado por ser la sede de los poderes federales y la capital del país, ubicada en la zona metropolitana del Valle de México, es la región urbana más grande y el principal centro político, económico, científico y cultural del país. En ella se concentra la población con los mayores índices de educación y salud, pero también con las mayores brechas de desigualdad económica.

Con base en las últimas mediciones de pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2016), se tiene que la evolución de este indicador, desde 2008 hasta 2014, ha tenido una tendencia favorable al detectar una consistente disminución de las carencias asociadas a las dimensiones de los derechos sociales establecidas por su metodología.

Según los datos de CONEVAL (2016) (Tabla 1), en la CDMX entre 2012 y 2014 la población en condiciones de pobreza ha disminuido ligeramente un 0,5 %, al pasar de un 28,9 % a 28,4 %, cifra que representa a 62 800 personas que dejaron de estar en esta situación. En el mismo sentido, el porcentaje de población en pobreza extrema disminuyó un 0,8 % durante el periodo 2012-2014; es decir, 68 500 personas dejaron de estar en dicha condición.

Es destacable que el porcentaje de la población vulnerable por carencias disminuyó significativamente en 4,4 % de 2012 a 2014, al pasar de 32,4 % a 28 %; es decir, 406 600 personas dejaron de encontrarse en ese estado. Sin embargo, la población vulnerable por ingresos se incrementó en 1,4 % en el mismo periodo, al pasar de 6,6 a 8 % (121 100 personas). Esto puede explicarse por las dificultades económicas presentadas en este lapso en el mercado nacional e internacional, lo cual ha venido a menguar esta dimensión.

El gasto social en la CDMX

A pesar de los datos anteriores que dan cuenta de los avances en materia de cumplimiento de los derechos sociales de los habitantes en la CDMX, aún existen importantes retos para garantizar el desarrollo pleno de las capacidades de los ciudadanos. Bajo este enfoque, el desarrollo social y el bienestar se han convertido en una aspiración de los gobiernos de la CDMX; por tanto, los esfuerzos de política pública que la Administración Pública de dicha área ha emprendido, tienen la intención de fomentar entre sus ciudadanos la igualdad y el pleno goce de sus derechos sociales.

Prueba de ello es la asignación del presupuesto que el Gobierno de la CDMX ha venido destinando a tal fin.

En la CDMX la normatividad de la clasificación y contabilización del gasto público en desarrollo social en la ciudad es limitada y relativamente reciente en comparación con la que existe en el ámbito federal. Fue en 2012 cuando el Gobierno de la CDMX adoptó la clasificación funcional del gasto emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como parte del proceso de armonización contable que especifica la Ley General de Contabilidad Gubernamental (2008).

Por lo anterior, Evalúa-CDMX desde 2008 inició los trabajos de integración de una base de gasto social a partir de la definición que hace el Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2000); esto es, consideró el presupuesto ejercido por las unidades administrativas destinado a los rubros que ahí se especifican (Evalúa-CDMX, 2013). A través de un ejercicio de integración de las partidas presupuestales correspondientes a los distintos rubros de desarrollo social de los órganos autónomos, la administración central, la administración paraestatal, las delegaciones, incluido el monto asociado a subsidios (agua y transporte). En la Figura 1 se observa la tendencia creciente en el monto del gasto social, que pasa de los ocho mil seiscientos trece millones de pesos (corrientes) en 1998 a cerca de cincuentra y tres mil millones en 2015 (Evalúa-CDMX, 2016a). Dicha situación permite valorar la importancia relativa de las acciones de desarrollo social que se ejecutan en la CDMX y cómo estas han sido objeto de un importante presupuesto año por año.

Uso eficiente del gasto social: El índice de desarrollo social como instrumento de planeación en la priorización de poblaciones

La política de desarrollo social de la CDMX responde a lo dictaminado en la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (LDS-DF) (ALDF, 2000) que prevé en el capítulo primero, art. 4, sus doce principios fundamentales: 1) universalidad, 2) igualdad, 3) equidad de género, 4) equidad social, 5) justicia distributiva, 6) diversidad, 7) integralidad, 8) territorialidad, 9) exigibilidad, 10) participación, 11) transparencia y 12) efectividad. La combinación de estos principios con las inevitables limitaciones presupuestales impone que en las reglas de operación de los programas, de acuerdo a las problemáticas que buscan resolver, estos se focalicen a la población y a los grupos vulnerables, de manera que tomen en cuenta sus características y entornos específicos. También, esta misma ley establece que Evalúa-CDMX es el órgano que evaluará los programas de desarrollo social para, en su caso, modificar aquellos aspectos que pueden mejorar el bienestar de los habitantes. Adicionalmente a otras actividades, se estable como obligación del consejo: "Definir, medir y clasificar periódicamente el grado de desarrollo social de las unidades territoriales del Distrito Federal;" (Capítulo Noveno, Art. 42 C, punto III de la LDS-DF) (ALDF, 2000). El instrumento que actualmente se está utilizando es el índice de desarrollo social de la Ciudad de México (IDS-CDMX).

El IDS-CDMX es un indicador fundamentado en el método de necesidades básicas insatisfechas (NBI), el cual permite comparar las condiciones de desarrollo social de la población residente en zonas específicas y relaciona un conjunto de variables y las correspondientes normas a cumplir. La norma se refiere al nivel adecuado de bienestar que debe tener la población para que pueda considerar satisfecha una necesidad. Las necesidades se representan a través de seis indicadores de carencia, que constituyen las componentes del IDS-CDMX, y que se combinan mediante una media aritmética ponderada, denominada intensidad de la pobreza por NBI (I (NBI)) (ecuación (1)). En la Tabla 2 se indica que cada uno de éstos interviene con una ponderación específica que se deriva de la estructura de costos que provee la Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales (Evalúa-CDMX, 2012).

Por lo anterior:

(1)

 

La incidencia (Hi) es la proporción o porcentaje de personas pobres con respecto a la población total; esta medida (2) determina las personas pobres (o no pobres) en una unidad territorial determinada:

(2)

Por otra parte, la intensidad de la pobreza (Ij) que se reporta en la ecuación (3) es la distancia que separa a una persona o a un hogar de las normas mínimas (Z) que marcan el umbral entre pobres y no pobres, expresada en unidades estandarizadas, es decir, en términos de las normas mismas (Evalúa-CDMX, 2011):

(3)

La masa carencial (MCi) es la razón entre número de personas en intensidad de pobreza y el total de pobres (4); por ello también se le llama al indicador pobres equivalentes o estandarizados con respecto a su intensidad de pobreza:

(4)

Finalmente, la masa carencial per cápita (HIi) se obtiene al multiplicar el valor de la incidencia y el de la masa carencial (5):

(5)

De esta forma, el IDS-CDMX (6) se obtiene al restar la masa carencial per cápita a la unidad:

(6)

De acuerdo al valor obtenido se clasifican las áreas geográficas¹ en cuatro rubros de desarrollo: 1) alto, 2) medio, 3) bajo y 4) muy bajo (Tabla 4).

Al calcular el IDS-CDMX a nivel de manzana, colonia o delegación, el dato obtenido se asocia con el código correspondiente a la unidad territorial. Este procedimiento permite identificar cada unidad territorial con el estrato de desarrollo correspondiente.

Este proceso permite obtener dos resultados: por un lado, el estrato de desarrollo de cada unidad y, por otro, analizar al interior de cada una de éstas a un nivel de desagregación más preciso. Para ello, una delegación que tenga un estrato de desarrollo "medio" puede contener colonias de cualquier estrato y, a su vez, lo mismo ocurre para cada una de las manzanas que conforman cada colonia de la delegación. El mapeo de las unidades territoriales con distintos colores permite identificar de forma particularmente rápida el estrato de cada una de ellas con el nivel de desagregación especificado.

Aunque por razones de espacio los resultados desglosados a nivel de manzana, colonia y delegación (2005 y 2010) no se reporten, en la Tabla 5 se indican los resultados más recientes para las delegaciones de la CDMX ese año, de manera que indican los valores de cada una de las componentes. Otra información que proporcionan las componentes del IDS-CDMX al mapear cada una de éstas de acuerdo al nivel territorial deseado, es el nivel de desarrollo de una componente específica; es decir, los alcances en materia de cada una de las componentes que integran el índice. La suma ponderada de estas capas de desarrollo sobrepuestas es intuitivamente equivalente al IDS-CDMX presentado anteriormente. Por ejemplo, el conjunto de mapas a nivel manzana relativo a una determinada componente permite individualizar todos aquellos hogares que se sitúan por arriba o debajo de un umbral determinado. La aplicación de políticas de desarrollo social se beneficia de forma inmediata porque estos datos permiten focalizar las políticas públicas al ubicar las unidades territoriales en un mapa en el cual se reportan todos los identificadores correspondientes (por ejemplo, el nombre de las calles).

Para ilustrar los resultados operativos del IDS-CDMX se reportan mapas de diferentes espacios geográficos. En primer lugar se analiza la evolución de las delegaciones desde 2010 (Figura 2) a 2015 (Figura 3) donde se encontró que la Álvaro Obregón pasó de nivel bajo a medio y la Miguel Hidalgo de un estrato medio a uno alto.

Es evidente que la parte norte-centro de la ciudad muestra mayor grado de desarrollo respecto a la parte sur, debido a que en ésta última se ubica la delegación Milpa Alta cuya orografía constituye un reto para proporcionar servicios públicos (por ejemplo, agua y drenaje); además de que la densidad poblacional es baja respecto a otras delegaciones de la ciudad; por esta razón el grado de desarrollo se estima como muy bajo.

En la zona sureste (Xochimilco, Tláhuac) y suroeste (La Magdalena, Contreras, Tlalpan), se aprecia un grado de desarrollo medio asociado con la presencia de zonas rurales con importantes porciones de suelo de conservación. Al oeste, las delegaciones de Cuajimalpa y Álvaro Obregón mezclan zonas con importantes desarrollos que se conjugan con otras que aún presentan rezagos. Al este, Iztapalapa es la delegación con mayor número de habitantes y que constituye uno de los mayores retos, no solo en términos de servicios, sino también a nivel social.

Una mejor aproximación puede obtenerse al considerar unidades territoriales más pequeñas como son las colonias, o incluso las manzanas. De esta manera, al revisar la distribución del IDS-CDMX por colonia se distingue que en Milpa Alta todas las colonias presentan bajo o muy bajo desarrollo social; además, se observa un corredor con alto desarrollo social del poniente hacia el centro y luego hacia el sur, bordeado por colonias con desarrollo medio. Se aprecia también un perímetro con colonias de bajo desarrollo social (Figura 4).

De forma particular, las características del IDS CDMX permiten mapear cada una de las 16 delegaciones de la CDMX a nivel de colonia, tal como la delegación Gustavo A. Madero (Figura 5).

Sin embargo, un análisis a nivel de delegación no permite determinar las necesidades puntuales de la población que ahí reside. Para ello, a pesar de que la delegación Gustavo A. Madero tenga un grado de desarrollo medio, por un lado se aprecia de forma inmediata que la mayoría de las colonias en el norte que colindan con el estado de México son aquellas que muestran un grado de desarrollo muy bajo o bajo; por otro, aquellas que se sitúan más al sur son aquellas con un grado de desarrollo medio o alto. Merece mencionar que para algunas áreas la falta de disponibilidad de datos impide determinar el grado de desarrollo, por lo cual se reportan en gris. Esta situación puede ocurrir en aquellas zonas ocupadas de forma abusiva, en las cuales la captación de la información utilizada para medir no haya podido realizarse.

La mayor desagregación se alcanza a nivel de manzana, donde los resultados muestran de manera más clara la distribución geográfica de tipo "centro-periferia" prevaleciente en la CDMX; las periferias sobresalen por la mayor presencia de manzanas con "bajo" y "muy bajo" desarrollo, mientras que en el otro extremo se observa el predominio de "alto" grado de desarrollo social en las áreas centrales. Además, se aprecia la concentración de manzanas con "alto" desarrollo en el corredor central de la ciudad; así como el cinturón de "bajo" desarrollo en el sur y el oriente de la ciudad (Figura 6).

En la Figura 7, correspondiente a una colonia de la delegación Gustavo A. Madero, se observa que a pesar de que la colonia tiene un grado de desarrollo "bajo", son fácilmente identificables aquellas manzanas que presentan un grado de desarrollo "muy bajo". Se observa que también en este mapa se carece de información para identificar algunas manzanas, que se reportan de color gris.

 

CONCLUSIONES

Los resultados del IDS-CDMX tienen por objetivo coadyuvar el diseño, la planeación y el desarrollo de programas y acciones de política pública para alcanzar mayor eficiencia.

El IDS-CDMX está en un continuo proceso de mejora.

Se está evaluando la integración al IDS-CDMX de la dimensión acceso a la alimentación, uno de los derechos sociales universales.

Desde un punto de vista operativo, es posible comparar los datos del censo de 2010 y de la encuesta intercensal de 2015².

RECOMENDACIONES

La calidad del agua es una vertiente que merece ser explorada con detenimiento.

NOTAS

1.-Las unidades geográficas que se consideran en el análisis son: manzana, colonia, delegación y entidad, para los años 2005 y 2010. Se considera únicamente delegación y entidad para 2015 debido a que la encuesta intercensal de 2015 es representativa a este nivel de desagregación.

2.- El módulo V de cada una de ellas, 'Acceso a la alimentación' y 'Alimentación' respectivamente, proporciona información comparable, a pesar de las limitaciones impuestas por el nivel de representatividad ya mencionado, mientras que el Conteo 2005 no contiene un módulo de alimentación.

 

REFERENCIAS

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Recibido: 18/06/2016
Aprobado: 08/11/2017

 

 

José Arturo Cerón Vargas. Escuela Superior de Economía del Instituto Politécnico Nacional, Ciudad de México. [e-mail]