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Introducción
Los temas referidos al desarrollo territorial y su tratamiento en el actual contexto de globalización, están cada vez más presentes en las agendas de discusión y debate tanto de actores gubernamentales, como académicos y sociales. Los problemas del desarrollo regional se encuentran tanto en países económicamente avanzados como en los subdesarrollados, sin embargo, su carácter y las formas de solución deben ser diferentes teniendo en cuenta el contexto en el que se encuentren.
En consecuencia, el aparato teórico empleado en la descripción de los problemas, en la iluminación de fuerzas y factores subyacentes, y en la elaboración de las políticas debe ser diferente también. El término disparidad regional es empleado para designar las inequidades de bienestar o de desarrollo entre regiones, la utilización del término implica ante todo un enfoque normativo de lo que es aceptable o inaceptable (Hernández, 2006). La disparidad o desigualdad regional se ha de intentar erradicar mediante políticas públicas locales.
La discusión del problema sobre las desigualdades regionales, es importante para el análisis tanto de las disparidades internas de los países -urbanas o locales- como para su estudio hacia adentro de las regiones a diferentes escalas (provincia, municipios). Surge, por lo tanto, la necesidad de conocer mejor las dinámicas actuales hacia el interior de las provincias y aplicar estrategias para una mejor distribución del desarrollo. En ese contexto, se hace necesario el tratamiento estadístico de indicadores que posibiliten tratar mediante datos, el concepto de desarrollo local.
En Cuba, el desarrollo local se comprende cómo un proceso dinámico en el que los actores locales intervienen con pleno derecho, en la búsqueda de alternativas permanentes para mejorar su realidad, donde se deben interrelacionar las dimensiones económicas, sociales, políticas y ambientales (Arias et al., 2019). Esta concepción parte de asumir el concepto dado por Torres (2016, p. 23) quien lo define como:
Proceso de construcción social y cambio estructural, que desde un entorno innovador territorial y liderado por los gobiernos locales, desarrolla capacidades para gestionar políticas públicas, estrategias, programas y proyectos orientados a aprovechar recursos endógenos y exógenos, fomentando transformaciones económicas, sociales, naturales y político institucionales en las localidades sobre bases sostenibles, con una activa y protagónica participación ciudadana, en función de elevar la calidad de vida de la población.
Dichos preceptos cobran relevancia en el contexto cubano, ante la actualización del modelo económico y social y la necesaria revitalización del municipio como escenario propicio para promover iniciativas diversas (Ivonet, 2016; Limia, 2015; Marín de León & Rivera Rodríguez, 2015; Torres, 2016; Triana, 2012) como solución a conflictos y demandas sociales. Ante disímiles complejidades heredadas en la escala municipal, de lógicas centralizadas que no han logrado atenuar disparidades territoriales, se hace necesario asumir enfoques de gestión que doten a los gobiernos de posibilidades reales de transformación de los sistemas locales complejos (Arias et al., 2019).
Estos elementos, influenciados por el limitado poder de decisión del municipio y las "condiciones específicas de Cuba, con una economía mayormente centralizada han venido ajustando los conocimientos aportados y generando nuevas propuestas y modelos de gestión del desarrollo local autóctonos" (Arias et al., 2018b), los que han de estar condicionados por un entorno de participación ciudadana cada vez más activa, directa, sistemática, real y efectiva (Arias et al., 2018a, 2019), que no se reduzca a la elección de representantes, sino a la propuesta, implementación y control social de decisiones públicas como fuente legitimadora de poder (Arias et al., 2018a; Tamayo, 2016; Torres, 2016; Triana, 2012) y de construcción de una ciudadanía responsable.
Desde el punto de vista de los gobiernos la participación, ayuda a abordar los conflictos y propiciar acuerdos, así como a aumentar la legitimidad y efectividad de las decisiones. Ante su modernización, la gestión de los gobiernos locales se orienta al ciudadano desde los resultados que logra, en articulación con los actores, territorios y niveles de decisión; y con la participación en los asuntos públicos de manera integral, desde la planificación, ejecución, organización, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo local (Arias et al., 2018b).
A decir de Torres (2018) adquieren relevancia las políticas e iniciativas nacionales, provinciales y municipales orientadas a disminuir la concentración económica y las desigualdades espaciales, generar circuitos de acumulación más endógenos en los territorios y cadenas de valor más desconcentradas.
Lo planteado anteriormente guarda relación con el papel que asume la Plataforma Articulada para el Desarrollo Integral Territorial (PADIT), liderada por el Ministerio de Economía y Planificación (MEP), el Ministerio de Comercio Exterior (MINCEX), el Instituto de Planificación Física (IPF) y el Instituto de Investigaciones Económicas (INIE), con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la cual apunta a mejorar las condiciones de vida de la población de los territorios cubanos vinculados al programa, así como impulsar el desarrollo (municipio y provincia) a partir de la estrategia del país, de modo que se fortalezcan los municipios, con la autonomía necesaria y una sólida base económico productiva, sociocultural, institucional y medioambiental, lo que debe conducir a que se reduzcan las principales desproporciones entre estos como elemento de medición de la efectividad de la misma (Torres, 2018).
Para ello proponen herramientas y su generalización, entre las que destaca la experiencia del cálculo del Índice de Desarrollo Territorial (IDT). El IDT con las limitaciones que pueda tener asociadas fundamentalmente a la disponibilidad de la información estadística disponible en los niveles subnacionales y la no ponderación de las diferentes dimensiones que propone, es un índice compuesto por indicadores que de algún modo refleja el desarrollo territorial en el país y considera cuatro dimensiones.
Este contribuye a atenuar una de las debilidades identificadas, actualmente, en la economía cubana asociada al avance teórico sobre desarrollo local y su medición (Domínguez, 2019). Su aplicación podría contribuir a delimitar la situación de los municipios hacia el interior de la provincia Guantánamo, como herramienta para una toma de decisiones pertinente y la propuesta de políticas públicas desde los gobiernos locales, que tengan en cuenta las desproporciones que inciden en el desarrollo local de los municipios de Guantánamo.
Se define entonces como objetivo de este artículo científico: determinar las desproporciones territoriales, a partir de la utilización de índices, como contribución a la toma de decisiones en función del desarrollo local de la provincia Guantánamo.
El tema de investigación es importante ya que, dentro de los análisis del desarrollo en el contexto cubano se hace necesario, establecer espacios para la discusión del problema de las desigualdades hacia el interior de las regiones si se tiene en cuenta que las estructuras locales, heredan lógicas del funcionamiento de una economía tradicionalmente centralizada que no ha logrado atenuar determinados indicadores económicos y que repercuten en las regiones, provincias y municipios.
Materiales y métodos
Para la realización de la investigación se combinaron los métodos teóricos y empíricos con sus correspondientes procedimientos y técnicas los cuales permitieron conformar el hilo conductor y la lógica de pensamiento necesaria para la presentación de los resultados.
Dentro de los métodos teóricos se utilizaron el análisis-síntesis para la valoración del marco teórico-metodológico relacionado con el proceso de gestión del desarrollo local y su evaluación a partir de la utilización de indicadores e índices; el histórico-lógico para analizar la evolución de los elementos asociados a la determinación de las desproporciones territoriales. En los métodos empíricos se combinó el análisis documental y la entrevista en la localización de la información para el cálculo de los indicadores y su valoración en cada uno de los municipios de la provincia Guantánamo. Además, se utiliza la estadística descriptiva para el procesamiento y análisis de los datos.
Para la determinación de las desproporciones intraprovinciales se utiliza el Índice de Desarrollo Territorial generalizado por la PADIT en Cuba, el cual, a juicio de las autoras, da continuidad a las investigaciones realizadas por Méndez y Lloret (2005). La herramienta IDT de la PADIT, homogeneiza a nivel país el análisis de las desproporciones desde una perspectiva multidimensional.
Está compuesto por indicadores agrupados en cuatro dimensiones, escogidas por métodos de expertos nacionales en correspondencia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En su cálculo se delimitan las privaciones que sufre un municipio en cada una de los indicadores seleccionados, respecto a los restantes municipios de la provincia. Para ello la fuente de los indicadores por municipio fue tomada del Anuario Estadístico Provincial de Guantánamo, versión 2018 de la Oficina Nacional de Estadística e Información, institución responsable de la estadística oficial del país. No obstante, la captación de algunos indicadores se facilitó a través de datos aportados por el Instituto de Planificación Física, así como el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de la provincia.
Para hallar la privación, se determinó un valor máximo y uno mínimo basándose en los valores de todos los municipios de la provincia. La medida de privación clasifica en el rango de cero a uno, calculándose de la siguiente forma:
Ipij - Índice de privación del indicador i en el municipio j
Xij - Valor del indicador i en el municipio j en el año en curso
Max. Xi - Valor máximo deseado del indicador i
Min. Xi - Valor mínimo deseado del indicador i
j - Municipio
Como resultado de este análisis se definió un indicador promedio de privación a partir de la fórmula:
Ippj = 1/n Σ Ipij
Ippj - Índice de privación promedio para el municipio j
n - cantidad de variables
El IDT se calcula:
IDT = 1 - Ippj
Los rangos del resultado oscilan entre cero y uno, y la escala de evaluación es:
Nivel alto de desarrollo municipal = 0,700 o superior
Nivel medio de desarrollo municipal = 0,58 a 0.669
Nivel bajo de desarrollo municipal = inferior a 0,58
Se tuvo en cuenta la extraterritorialidad de algunos datos y la no disponibilidad de otros al momento de su localización, por lo que de los propuestos por la Herramienta se utilizan solamente los mostrados en la tabla 1.
Tabla 1 Indicadores de la herramienta IDT utilizados
| DA: Dimensión Ambiental |
| IA1: Cociente entre la tasa de consumo de tierras en asentamientos humanos y la tasa de crecimiento de la población. |
| IA4: Áreas verdes por habitantes |
| DE: Dimensión Económica |
| IE2: Índice de ociosidad de la tierra |
| IE3: Valor agregado bruto per cápita |
| IE4: Inversiones per cápita |
| IE5: Recaudación tributaria per cápita |
| IE6: Productividad del trabajo |
| DS: Dimensión Social |
| IS2: Relación de dependencia de la edad |
| IS3: Porcentaje de población con servicio intradomiciliario de agua potable |
| IS4: Porcentaje de la población con servicios de alcantarillado |
| IS5: Saldo migratorio total municipal |
| IS10: Tasa de mortalidad infantil |
Fuente: elaboración propia a partir de la herramienta IDT
A este análisis además se deciden incorporar otros tres indicadores como complemento de la dimensión ambiental y económica entre los que se encuentran:
Dimensión ambiental:
IA7: Gastos de inversión para la protección del medio ambiente
IA8: Cociente de desechos sólidos recolectados entre el total de habitantes
Dimensión económica:
IE11: Cociente entre la cantidad de empresas y la extensión territorial
Resultados y discusión
La gestión del desarrollo local de la provincia Guantánamo se respalda por una Estrategia de Desarrollo donde se recogen las prioridades y ejes estratégicos en los que se trabaja hasta el año 2030, en los que destacan los programas de desarrollo integral de los municipios y los encadenamientos de valor con la introducción de los proyectos de investigación y trasferencia tecnológica. Como parte de dicha estrategia se desarrollan un conjunto de iniciativas y proyectos con el objetivo de transformar la matriz productiva del territorio. En la figura 1 se resume la situación de los proyectos de desarrollo local a partir de la utilización de herramientas de la georreferenciación espacial, que posibilita visibilizar la aglomeración de ellos en municipios determinados en detrimento de otros con total ausencia.
Actualmente existe una tendencia alentadora de la estructura de los proyectos direccionados al cambio de la matriz productiva, tecnológica y energética de la provincia y al sobrecumplimiento de los indicadores económicos de los proyectos de desarrollo local en la modalidad económico productiva. Sin embargo, se considera que aún es insuficiente la cartera de proyectos en la provincia ante la tendencia de concentración de proyectos en los municipios Guantánamo y Baracoa. La determinación del IDT por cada uno de los municipios, permitió completar la visualización de las disparidades como elemento guía de las políticas públicas que se pueden formular a escala provincial para contribuir a atenuarlas.
En función de esto, una vez recopilada la información y aplicados los pasos metodológicos para la determinación de las desproporciones, se pueden observar en el gráfico 1 los resultados obtenidos. Los tres municipios que mayor IDT presentan en orden consecutivo son Guantánamo, Baracoa y Caimanera. En el caso de Baracoa y Caimanera inciden positivamente sus valores asociados a la dimensión social. Los municipios con menor IDT son El Salvador, Yateras y Manuel Tames los que generalmente presentan los valores más bajos en todas las dimensiones, destacándose el bajo valor que posee Yateras en la dimensión social.
Haciendo un análisis específico por cada una de las dimensiones se visualiza que, en el caso de la dimensión social (Gráf. 2) las mayores desproporciones están dadas en el caso del porcentaje de población con servicio intradomiciliario de agua potable (Yateras, el Salvador, Niceto Pérez); en cuanto al porcentaje de la población con servicios de alcantarillado (SAS, Imias, Yateras y el Salvador), los peores saldos migratorios los poseen los municipios Manuel Tames, Niceto Pérez y Yateras y las tasas de mortalidad infantil en Caimanera, Yateras y el Salvador.
En el caso de la dimensión ambiental (Gráf. 3) las mayores privaciones están asociadas a los indicadores: cociente entre la tasa de consumo de tierras en asentamientos humanos y la tasa de crecimiento de la población (San Antonio del Sur, Yateras y Niceto Pérez); en las áreas verdes por habitantes (San Antonio del Sur, Yateras y el Salvador); gastos de inversión para la protección del medio ambiente (Baracoa, Yateras, San Antonio del Sur, Niceto Pérez, Caimanera) y el cociente de desechos sólidos recolectados entre el total de habitantes (Maisí y San Antonio del Sur).
En el caso de la dimensión económica (Gráf. 4) las mayores desproporciones en cuanto al índice de ociosidad de la tierra son de los municipios Yateras y Niceto Pérez, en cuanto al valor agregado bruto per cápita "Baracoa, San Antonio del Sur, Maisí y Caimanera", en el caso de las inversiones per cápita "Baracoa, San Antonio del Sur, Maisí y Caimanera", sobre la recaudación tributaria per cápita "Manuel Tames" y en la productividad del trabajo los peores valores los tienen Imías, El Salvador y Maisí.
De manera general el IDT tiene un comportamiento diferente hacia el interior de la provincia Guantánamo. Esta situación resulta una señal de alerta para los actores y gestores del territorio que deben desarrollar políticas públicas territoriales capaces de contribuir a lograr alianzas estratégicas para fortalecer la base productiva del mismo y generar proyectos de desarrollo local que contribuyan a su atenuación.
Es a través de la gestión del desarrollo local que se condiciona el modo de aprovechamiento de las capacidades y oportunidades con que cuentan las localidades, facilitando las formas de gestionar los recursos endógenos en función del bienestar y calidad de vida de la población. Sin embargo, a pesar del auge de estos procesos de gestión, en Cuba persisten determinadas desproporciones que se remontan al pasado colonial y a pesar de los esfuerzos realizados para erradicarlas, desde los años iniciales del triunfo revolucionario, estas se mantienen y constituyen un problema que lastra el desarrollo del país.
La investigación posibilitó aplicar una Herramienta para determinar las desproporciones en el caso de la provincia Guantánamo, a partir del cálculo de un Índice de desarrollo territorial (IDT) resultante de un conjunto de herramientas en proceso de validación y generalización de la Plataforma Articulada para el Desarrollo Territorial en Cuba.
El cálculo del IDT permitió concluir que los municipios con mayores desproporciones en el caso de la provincia Guantánamo son: El Salvador, Yateras y Manuel Tames; y los más ventajosos por su parte son: Guantánamo, Baracoa y Caimanera.
